□ 尹艷紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100826）

地方政府合作提供公共服務(wù)的研究進(jìn)展與述評(píng)

□ 尹艷紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100826）

地方政府間公共服務(wù)合作是當(dāng)今各國(guó)普遍關(guān)注的難點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府合作提供公共服務(wù)的研究越來(lái)越重視。本文從公共服務(wù)合作理論、合作機(jī)制及其經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證等方面對(duì)地方政府合作提供公共服務(wù)進(jìn)展進(jìn)行了較為系統(tǒng)的述評(píng)。

地方政府；公共服務(wù)；合作機(jī)制；合作實(shí)踐

地方政府間公共服務(wù)合作是當(dāng)今各國(guó)普遍關(guān)注的難點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化和國(guó)際化深入發(fā)展的背景下，地方政府間的關(guān)聯(lián)度和依賴性不斷增強(qiáng)，轄區(qū)間產(chǎn)生的、大量的公共問(wèn)題與不斷增強(qiáng)的公共服務(wù)需求對(duì)地方政府“各人只掃門前雪”的“鴿籠”式管理提出了巨大挑戰(zhàn)，而僅靠單個(gè)政府已很難解決這些需要政府間合作才能解決的問(wèn)題。于是，地方政府間公共服務(wù)合作被提到了地方治理的重要議事日程。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府合作提供公共服務(wù)做了大量的研究，從可檢索到的文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外的相關(guān)研究主要包括對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作的理論研究、合作機(jī)制研究及經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證等方面。

一、國(guó)外地方政府合作提供公共服務(wù)的研究進(jìn)展

（一）地方政府間公共服務(wù)合作的理論研究及其合作機(jī)制研究

1.區(qū)域主義視角的美國(guó)大都市區(qū)治理理論。該理論廣泛涉及政府間公共服務(wù)合作的主題。日益嚴(yán)峻的環(huán)境、社會(huì)和治理問(wèn)題是區(qū)域性的、相互關(guān)聯(lián)的，既需要區(qū)域性的解決方案，也需要能夠打破政府之間、政府與社會(huì)之間權(quán)力界限的強(qiáng)有力的聯(lián)盟。這個(gè)聯(lián)盟的形成對(duì)于區(qū)域主義至為關(guān)鍵。［1］區(qū)域主義者認(rèn)為，采用政府間協(xié)議和公私部門合作的模式，可以通過(guò)重組大都市區(qū)地方政府結(jié)構(gòu)，建立大都市區(qū)政府，統(tǒng)一規(guī)劃大都市區(qū)的公共服務(wù)，以規(guī)模效益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高服務(wù)的效率和水平；另外，立足于現(xiàn)存的地方政府體系，借助聯(lián)邦政府的財(cái)政援助項(xiàng)目和州政府的相關(guān)立法，調(diào)整地方政府間的關(guān)系，加強(qiáng)政府間協(xié)作，實(shí)施有助于大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策；加強(qiáng)州和地方政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織的合作，把社會(huì)力量納入到大都市區(qū)治理的框架之中，可以提高治理環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題的有效性。［2］（p10）

大都市治理的發(fā)展。米克在1998年就指出，在美國(guó)大都市管理中出現(xiàn)了聯(lián)邦——州——地方統(tǒng)治范式向全球——區(qū)域——鄰里治理范式的轉(zhuǎn)移。［3］（p11）尼古拉斯·亨利研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)地方政府間合作采用了區(qū)域的途徑進(jìn)行規(guī)劃，經(jīng)歷了治理大都市區(qū)的努力過(guò)程，其區(qū)域改革運(yùn)動(dòng)從1900年至今一共經(jīng)歷了5個(gè)階段，即國(guó)家規(guī)劃、州以下的區(qū)域主義、大華盛頓遠(yuǎn)離、綠色規(guī)劃直到現(xiàn)在的復(fù)合型合作。亨利認(rèn)為，這些區(qū)域合作領(lǐng)域從最初的城市建設(shè)一直發(fā)展到了交通規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；區(qū)域合作的主題從宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、固體廢棄物、土地使用等一直擴(kuò)展到了與公私部門建立合作伙伴關(guān)系。［4］（p655－664）

大都市區(qū)治理機(jī)制。作為促進(jìn)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方式，大都市區(qū)治理形式多樣、機(jī)制靈活、范圍廣泛，既有政府間的協(xié)作機(jī)制，又表現(xiàn)為聯(lián)邦和州政府的相關(guān)政策及其實(shí)施過(guò)程。美國(guó)科學(xué)院下屬的一個(gè)專門委員會(huì)的研究表明，大都市區(qū)治理機(jī)制對(duì)于解決地方政府跨界的有形服務(wù)供給和改善問(wèn)題非常有效，是醫(yī)治公共交通、空氣質(zhì)量、給排水、公園、機(jī)場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“疑難雜癥”的良藥。大都市區(qū)政府發(fā)展規(guī)劃是典型的跨行政區(qū)規(guī)劃，靠各行政主體自覺(jué)自愿合作很難實(shí)現(xiàn)，靠上級(jí)政府強(qiáng)制推行也面臨很大的難度。歐、美、日等地區(qū)和國(guó)家運(yùn)用立法、協(xié)議等對(duì)合作實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新，通過(guò)成立專門的組織機(jī)構(gòu)來(lái)保障合作的運(yùn)行。［5］菲利普·J·庫(kù)珀從美國(guó)州際及州內(nèi)地方政府間關(guān)系的角度，分析了州際、州內(nèi)地方政府間正式協(xié)議與非正式協(xié)議的合作模式以及各合作模式的組織結(jié)構(gòu)，指出這些合作對(duì)解決地方政府間公共事務(wù)及公共服務(wù)的提供有重要影響。他強(qiáng)調(diào)州際協(xié)議由于具有法律效力，是美國(guó)州政府間約束性最強(qiáng)的合作形式，是解決國(guó)家和地區(qū)問(wèn)題的有用工具。［6］（93－117）

2.多中心治理理論。文森特·奧斯特羅姆提出了多中心治理的主張，認(rèn)為交疊管轄的組織間環(huán)境中多組織安排機(jī)制能夠在大城市領(lǐng)域治理、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)的公共經(jīng)濟(jì)組織以及高度聯(lián)邦化的行政體制運(yùn)作方面成為富有活力的秩序體制。［7］（p78）麥金尼斯也探討了在多中心制度框架內(nèi)，通過(guò)分權(quán)、多層次合作和自治組織等方式治理公共資源的問(wèn)題。［8］制度分析學(xué)者大多相信，多中心治理通過(guò)建構(gòu)包容政府（國(guó)家）、社會(huì)組織和公民自治行動(dòng)在內(nèi)的綜合治理主體，形成了不同社群提供公共服務(wù)的行動(dòng)體系，是社會(huì)治理的一種理想類型，能夠有效解決社會(huì)公共問(wèn)題。文森特甚至認(rèn)為，民主管理的特征將是多權(quán)力中心，而不是單一集權(quán)。各合作主體將通過(guò)廣泛多樣的協(xié)議和協(xié)定進(jìn)行合作。文森特和埃莉諾還將地方政府間合作關(guān)系往前推進(jìn)了一步，認(rèn)為這種合作不僅僅限于政府內(nèi)部的合作，而是一種包含政府部門、私營(yíng)部門、第三部門以及公民個(gè)人的更加廣闊的合作關(guān)系。此外，埃莉諾·奧斯特羅姆還進(jìn)一步驗(yàn)證了公共池塘資源使用者可以通過(guò)各種對(duì)話機(jī)制（論壇、俱樂(lè)部）交流信息，克服有限理性的欠缺，通過(guò)利益共享解決沖突，建立合作和合約機(jī)制，減少交易費(fèi)用和抑制機(jī)會(huì)主義。［9］

3.整體政府與網(wǎng)絡(luò)化治理理論。佩里希克斯提出了基于整體政府理論的合作模式。他認(rèn)為，新公共管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)模式的市場(chǎng)化方法以至于忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)。所以，應(yīng)該建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議，采用跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，使各部門之間的 “協(xié)同”工作得以實(shí)現(xiàn)。［10］斯蒂芬·戈德史密斯則進(jìn)一步提出了網(wǎng)絡(luò)化治理的理念，其中包括不同部門之間、不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向協(xié)作、部委與其代理機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部縱向協(xié)作以及地方機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時(shí)進(jìn)行的協(xié)作。網(wǎng)絡(luò)化治理可以說(shuō)是跨區(qū)域合作的最高境界。它既強(qiáng)調(diào)同級(jí)政府內(nèi)的跨部門合作，又把公私部門以及與公民的聯(lián)系納入其中。通過(guò)強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)常化和有效的“跨行政區(qū)”合作以增進(jìn)公共價(jià)值。［11］

4.地方政府間伙伴關(guān)系理論。作為地方政府間公共服務(wù)合作的一個(gè)新的研究視角，學(xué)者們對(duì)此也給予了足夠的重視。克里斯坦森把美國(guó)地方政府間伙伴關(guān)系的類型從政府之間各自獨(dú)立運(yùn)作到政府機(jī)構(gòu)合并，分為七種不同程度的合作關(guān)系：交換信息、共同學(xué)習(xí)、評(píng)估與商討、共同計(jì)劃、共同負(fù)擔(dān)財(cái)務(wù)支出、聯(lián)合行動(dòng)、合資經(jīng)營(yíng)。［12］在地方政府間伙伴關(guān)系發(fā)展中，地方政府治理的理念已經(jīng)由傳統(tǒng)的以威權(quán)為主的舊地方主義轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)權(quán)力或資源互依和區(qū)域合作的新地方主義。各地方政府希望能夠跨越行政區(qū)域的界限，通過(guò)以政策議題為導(dǎo)向，建立伙伴關(guān)系，整合資源以發(fā)揮協(xié)同作用，進(jìn)而提升整體區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

網(wǎng)絡(luò)化治理與伙伴關(guān)系都強(qiáng)調(diào)使用組織間網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。朗茲和斯凱爾克認(rèn)為，組織間的伙伴關(guān)系將會(huì)隨著時(shí)間的流動(dòng)而出現(xiàn)不同的治理模式，他們引用了W·鮑威爾對(duì)于治理模式的分類，把政府間的關(guān)系分為市場(chǎng)、科層體制及網(wǎng)絡(luò)等三種互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)指出，在政府間協(xié)調(diào)的過(guò)程中，需要綜合運(yùn)用市場(chǎng)、科層和組織間網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)調(diào)（合作）機(jī)制。［13］（p76）海倫·沙利文和克里斯·斯凱爾克從合作影響因素和合作方式等方面分析了英國(guó)地方跨區(qū)域合作演進(jìn)的原因，指出政治環(huán)境、操作機(jī)制及財(cái)政狀況是影響政府間合作的重要因素；要促使跨區(qū)域問(wèn)題得到圓滿解決，可以采用契約、伙伴關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)三種形態(tài)，利用可行的合作機(jī)制、協(xié)同發(fā)展組織甚至“公司治理”來(lái)增強(qiáng)其解決能力。［14］（p14－138）針對(duì)跨區(qū)域政府合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，曼德?tīng)柼岢隼谩敖M織間網(wǎng)絡(luò)”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的層級(jí)節(jié)制體系以加強(qiáng)政府間合作的模式。［15］（p393－417）

（二）地方政府間公共服務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證

國(guó)外學(xué)者對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，多集中在旅游、公共安全、交通等領(lǐng)域，其中最為集中而且取得成果最多的是跨區(qū)域水資源管理和流域治理。上世紀(jì)30年代以來(lái)，不少跨國(guó)界或國(guó)內(nèi)跨區(qū)域的河流諸如田納西河、密西西比河、科羅拉多河、伏爾加河、泰晤士河、亞馬遜河、多瑙河、萊茵河、尼羅河等均進(jìn)行了綜合整治與開(kāi)發(fā)并且成就斐然。這些流域水環(huán)境治理的最初動(dòng)因并不一致，或?yàn)榱怂Y源的分配，或?yàn)榱怂廴镜闹卫恚驗(yàn)榱朔篮?，但成功的流域水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)均提供了一致的啟示：成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，并通過(guò)相關(guān)立法確保其權(quán)威性；因地制宜，采取不同的開(kāi)發(fā)理論和開(kāi)發(fā)模式；整體利益與局部利益得以協(xié)調(diào)，外部性得到內(nèi)部化。其中，完善的管理機(jī)構(gòu)是流域治理活動(dòng)健康發(fā)展的重要保證。［16］（p85）

以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的多中心治理理論則在警察服務(wù)和公共池塘治理方面進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)十幾年的跟蹤研究，從操作規(guī)則、憲法選擇規(guī)則和操作層次規(guī)則三個(gè)方面對(duì)公共事務(wù)的治理進(jìn)行了長(zhǎng)期深入的分析和研究。而英國(guó)的社區(qū)與地方政府研究中心則對(duì)地方政府間戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建設(shè)、合作框架、組織機(jī)構(gòu)以及地方政府提供公共服務(wù)的內(nèi)容、水平等進(jìn)行了詳細(xì)的介紹和分析，同時(shí)進(jìn)行了各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)證研究，并驗(yàn)證了合作的效果。［17］

二、國(guó)內(nèi)地方政府合作提供公共服務(wù)的研究進(jìn)展

國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從地方政府間合作的綜合研究、地方政府間合作機(jī)制及其經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證和長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府間合作三個(gè)方面展開(kāi)研究。

（一）地方政府間合作的綜合研究

對(duì)于地方政府間的合作，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍嘗試用多維視角對(duì)其內(nèi)容、手段和形式進(jìn)行詳盡的解析。如林尚立從政治學(xué)角度提出了中國(guó)各級(jí)地方政府間合作的三種主要形式。［18］（p332－334）李文星等借鑒戰(zhàn)略管理理論，認(rèn)為地方政府間的跨區(qū)域合作治理的主要障礙是跨區(qū)域合作治理支持體系不健全，中央政府角色缺位，未能及時(shí)提供有效的政策或法律制度保障，并提出建立戰(zhàn)略聯(lián)盟是地方政府間跨區(qū)域合作治理的基本策略。［19］（p307－317）謝慶奎從府際關(guān)系角度對(duì)政府間關(guān)系進(jìn)行了分析，指出政府間關(guān)系實(shí)際上是政府間權(quán)力配置與利益分配的關(guān)系，包括利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系，這種劃分為我們進(jìn)一步分析地方政府間公共服務(wù)合作的核心要素提供了基礎(chǔ)。［20］

城市群的形成對(duì)于跨區(qū)域公共服務(wù)合作已表現(xiàn)出強(qiáng)烈的需求，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者較早地介入了這一研究領(lǐng)域。劉君德、汪宇明從大城市群建設(shè)的角度提出了整合中國(guó)城市群內(nèi)政府管理體系的思路，高度集權(quán)的城市群政府、建立松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（非政府機(jī)構(gòu)）、城市聯(lián)合政府（跨區(qū)域職能）以解決在城市群中出現(xiàn)的越來(lái)越多的治理問(wèn)題。［21］（p241－252）張緊跟通過(guò)對(duì)國(guó)外城市群治理模式的梳理，分析了長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群的合作治理模式與合作機(jī)制，提出了多中心競(jìng)逐模式與聯(lián)動(dòng)整合的策略，指出未來(lái)區(qū)域城市群的治理應(yīng)該是從區(qū)域政府間協(xié)作走向區(qū)域治理的模式。［22］宋迎昌從比較的視角發(fā)現(xiàn)美國(guó)大都市區(qū)治理形式多樣、機(jī)制靈活、范圍廣泛，既有政府間的協(xié)作機(jī)制，又可以表現(xiàn)為聯(lián)邦和州政府的相關(guān)政策及其實(shí)施過(guò)程。這樣的大都市區(qū)治理模式對(duì)于解決中國(guó)地方政府跨區(qū)域的有形服務(wù)供給具有重要意義。

陳瑞蓮等人將跨區(qū)域公共服務(wù)合作視作一種區(qū)域公共管理的創(chuàng)新，并對(duì)這一管理模式的內(nèi)涵、特征、研究方法等進(jìn)行了闡述。該學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該從體制上協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，促進(jìn)地方政府間的合作，通過(guò)厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府改革，推動(dòng)地方政府間合作，從而走出“公地災(zāi)難”和“囚徒困境”。［23］（p144－170）金太軍進(jìn)一步指出，區(qū)域公共管理實(shí)質(zhì)上是政府治理方式上的制度變遷，即打破原有行政區(qū)行政的制度安排，重塑利益格局的制度演變過(guò)程，在這一過(guò)程中，貫穿著不同利益主體的博弈，最終形成新的制度——相關(guān)因素充分博弈后的契約格局。在從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理的過(guò)程中，應(yīng)該建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，斬?cái)嗟胤秸c社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系，強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控職能。［24］高建華認(rèn)為，區(qū)域公共管理主要是區(qū)域政府合作管理，應(yīng)該運(yùn)用整體性治理理論作為區(qū)域合作治理的主要治理方式，并在整體性政府構(gòu)建、整體性治理模式、整體性治理協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制和承諾機(jī)制以及監(jiān)控機(jī)制等方面加強(qiáng)努力。［25］

此外，還有一些學(xué)者從地方政府行為的動(dòng)機(jī)視角用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析了地方政府間合作的開(kāi)展。龍朝雙、王小增從動(dòng)力機(jī)理的角度出發(fā)，把影響中國(guó)地方政府間合作的因素分為引力、壓力、推力和阻力，著重分析了各種“力”的來(lái)源和作用方式，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了地方政府間合作的動(dòng)力機(jī)制。［26］楊龍?jiān)诜治鲋醒胝龠M(jìn)地方政府合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，探討了地方政府之間良性互動(dòng)合作的動(dòng)力及過(guò)程，并概括出中國(guó)地方政府合作機(jī)制的三種模式：互利模式、大行政單位主導(dǎo)模式和中央誘導(dǎo)模式。［27］肖建忠通過(guò)博弈論的方法探究了改革開(kāi)放以后地方政府間的橫向博弈，指出博弈均衡的途徑是地方政府間合作。［28］張可云也從博弈論的角度緊緊圍繞區(qū)域利益這一核心動(dòng)力，構(gòu)建了政府間合作的理論框架。［29］

（二）地方政府間合作機(jī)制及經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證研究

從目前來(lái)看，對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作機(jī)制的研究還比較零散?，F(xiàn)有文獻(xiàn)多是從廣義上對(duì)地方政府間橫向協(xié)調(diào)的主題進(jìn)行探討。較為一致的看法是，要促進(jìn)地方政府間的合作，必須建立健全地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

張明軍、汪偉全從府際治理理論的視角出發(fā)，提出完善地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括網(wǎng)絡(luò)式的問(wèn)題解決方式、項(xiàng)目和管理功能上的府際間轉(zhuǎn)移、利益協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制、重視社會(huì)力量的參與。［30］劉祖云從博弈論的視角分析了地方政府間的博弈歷程，認(rèn)為中國(guó)地方政府間的博弈是從競(jìng)爭(zhēng)博弈走向競(jìng)合博弈的一個(gè)過(guò)程。在地方政府間的合作中，府際治理機(jī)制是命令機(jī)制（等級(jí)制）、利益機(jī)制（各級(jí)地方利益）和協(xié)商機(jī)制（以契約為基礎(chǔ)）并存和整合形成的。［31］胡佳、郝小龍從中國(guó)城市群建設(shè)的角度提出跨區(qū)域政策協(xié)調(diào)需要在區(qū)域、立法協(xié)調(diào)、區(qū)域共同市場(chǎng)、區(qū)域合作機(jī)制及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方面加以突破，同時(shí)要衡量區(qū)域合作機(jī)制的成本。［32］陳國(guó)權(quán)、李院林認(rèn)為競(jìng)合式“有為高治”導(dǎo)向的政府間新型關(guān)系是重塑長(zhǎng)三角地方政府間關(guān)系的必然選擇，而這有賴于四種機(jī)制的建立，即平等互信的政治對(duì)話機(jī)制、互惠互利的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、及時(shí)高效的問(wèn)題磋商機(jī)制以及科學(xué)合理的權(quán)力調(diào)控機(jī)制。［33］胡榮濤指出，地方政府間合作要建立利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。［34］（p261－282）陳瑞蓮、胡熠提出應(yīng)當(dāng)采取流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)市場(chǎng)化模式，建立健全流域區(qū)際民主協(xié)商機(jī)制、流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制、補(bǔ)償資金營(yíng)運(yùn)機(jī)制和流域區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制等。［35］

孔繁斌從政治哲學(xué)的角度指出，不同的社會(huì)治理模式形成了不同的運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式形成的是“權(quán)威——依附——服從”的權(quán)力集中機(jī)制，管理型社會(huì)治理模式形成的是“契約——協(xié)作——紀(jì)律”的法律機(jī)制，多中心治理運(yùn)作構(gòu)建的是 “服務(wù)——信任——商談”的合作機(jī)制。由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府基本上不承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，管理型政府履行的只是公共服務(wù)的“短缺性”供給職責(zé)，作為服務(wù)型社會(huì)治理或具有服務(wù)型社會(huì)治理屬性的多中心治理模式，其功能在于優(yōu)化公共服務(wù)的供給，按照符合公共服務(wù)再生產(chǎn)的要求，形成自己的治理機(jī)制安排。這種合作機(jī)制是一個(gè)責(zé)任機(jī)制。［36］（p10）王健、鮑靜等提出了“復(fù)合行政”的多中心治理理念和以提供跨區(qū)域的公共服務(wù)為主要職責(zé)的合作機(jī)制。他們指出，“復(fù)合行政”就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共服務(wù)，跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制，這是一種有一定行政職能（僅限于跨區(qū)域職能）的政府間合作機(jī)制，它既注意滿足各行政區(qū)政府對(duì)跨區(qū)域公共服務(wù)的需求，又不完全限制各行政區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)行使必要的行政管理權(quán)；既保持能統(tǒng)攬全局的部分行政干預(yù)力量的存在，又防止行政機(jī)構(gòu)的盲目升級(jí)和臃腫。［37］

目前，對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作進(jìn)行檢驗(yàn)的成果還不多。如郭漸強(qiáng)、劉明然在《長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)的關(guān)鍵在于區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新》一文中，在對(duì)長(zhǎng)株潭城市群的形成和優(yōu)勢(shì)作出實(shí)證考察后，提出了創(chuàng)新區(qū)域公共管理體制的若干設(shè)想，尤其強(qiáng)調(diào)了非營(yíng)利組織的作用。［38］陳瑞蓮等人以珠江三角洲地區(qū)各級(jí)政府管理公共事務(wù)為視角，結(jié)合珠江三角洲地區(qū)政府改革與制度創(chuàng)新、城市管理與社區(qū)建設(shè)、社會(huì)保障、文化建設(shè)等方面，把珠江三角洲地區(qū)作為一個(gè)案例來(lái)剖析地方政府對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的合作治理。［39］王勇以流域政府協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)為基礎(chǔ)，從科層型協(xié)調(diào)機(jī)制、市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制和府際治理協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合運(yùn)用角度，對(duì)中國(guó)淮河1994－2004年治污進(jìn)行了實(shí)證研究。［40］吳瑜燕、張可云以北京市與周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)為例，提出在跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作中要注重統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作信息的收集，并提出了北京與周邊地區(qū)區(qū)域合作機(jī)制的主體框架。［41］

（三）對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府間合作的研究

馬斌結(jié)合長(zhǎng)三角兩省一市地方政府間的一系列合作實(shí)踐，分析了長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)政府合作所取得的績(jī)效、面臨的問(wèn)題和制度困境，指出長(zhǎng)三角區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建及有效運(yùn)作要有良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。［42］楊俊宴、陳雯通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)16個(gè)城市職能部門的問(wèn)卷調(diào)查，分析了長(zhǎng)三角地區(qū)16個(gè)城市在區(qū)域合作中的合作需求，指出了長(zhǎng)江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)的主要方向，并從完善區(qū)域協(xié)調(diào)法規(guī)、構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)常設(shè)機(jī)構(gòu)和完善協(xié)調(diào)調(diào)控手段等方面提出協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新的建議。［43］王擴(kuò)建從博弈論的角度分析了長(zhǎng)江三角洲區(qū)域合作中利益不協(xié)調(diào)的原因，并從改革區(qū)域財(cái)稅體制、區(qū)域政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制和建立跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方面提出了新的合作路徑。［44］羅小龍、沈建法從伙伴關(guān)系的視角對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的城市合作進(jìn)行了分析，認(rèn)為合作是否有效取決于合作的機(jī)制、過(guò)程、性質(zhì)和領(lǐng)域，以及伙伴的選擇和其中形成的利益相關(guān)者的作用。［45］孔亮以太湖流域的水污染物治理為例，從水污染權(quán)配置的視角分析了太湖流域水污染物治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了建立以水污染權(quán)分配和交易為核心內(nèi)容的水污染物總量控制機(jī)制的建議。［46］

針對(duì)目前地方政府間合作中所采用的合作協(xié)議方式，一些學(xué)者從法律的視角進(jìn)行了分析。何淵通過(guò)收集目前地方政府間合作的行政協(xié)議并以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，指出目前中國(guó)地方政府間的行政協(xié)議從締約到履行中都存在著大量的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)法律建設(shè)，以保障行政協(xié)議的法律效力，使其能夠得到真正履行。［47］馮望以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，從行政契約角度對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)跨區(qū)域合作進(jìn)行了研究，提出應(yīng)將地方政府間的宣言和協(xié)議契約化，并通過(guò)制度構(gòu)建加以保障。

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的成果為本文的研究奠定了一定的基礎(chǔ)，并且極大地開(kāi)闊了本文的研究視野。但總體來(lái)看，已有研究還有待進(jìn)一步拓展。

首先，從研究的學(xué)科領(lǐng)域看，當(dāng)前有關(guān)地方政府間合作的內(nèi)容多是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的角度進(jìn)行研究的，而從多學(xué)科交融的視角對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作的研究相對(duì)較少，尤其是從公共管理學(xué)科的角度進(jìn)行的研究明顯不足。而從公共管理本身的學(xué)科特點(diǎn)看，其本質(zhì)上致力于解決公共事務(wù)，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科方法的交匯，是一種“邊界寬廣或難有邊界的大學(xué)科。兼容并蓄，博采眾長(zhǎng)，使用人類所有學(xué)科的智慧和成就，來(lái)完成人類組織建設(shè)文明生存環(huán)境的目標(biāo)是它的學(xué)科使命”。［48］因此，從公共管理學(xué)視角對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作進(jìn)行研究，有利于進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)地方政府間合作的研究。

其次，國(guó)外對(duì)于地方政府間公共服務(wù)合作的理論研究是基于國(guó)外的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境基礎(chǔ)之上，從大都市治理、地方政府間伙伴關(guān)系、多中心治理到整體政府治理及整體型治理，都強(qiáng)調(diào)了政府之間、政府——社會(huì)——公民的共同合作與多層治理，這些研究成果與實(shí)踐能否用于作為單一制國(guó)家、公民社會(huì)不發(fā)達(dá)的中國(guó)，有待于進(jìn)一步研究與驗(yàn)證。

再次，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方政府間合作及其合作機(jī)制的研究有了一定的基礎(chǔ)，但是很多研究都是綜合性研究，多以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作為主要研究對(duì)象與內(nèi)容，把公共服務(wù)與地方政府合作結(jié)合起來(lái)的相對(duì)較少。在對(duì)地方政府間公共服務(wù)合作機(jī)制的研究中，大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了應(yīng)該建立相應(yīng)的機(jī)制以促進(jìn)合作，但是對(duì)合作過(guò)程中不同合作機(jī)制的要素組成、各機(jī)制運(yùn)行機(jī)理、機(jī)制之間的相互關(guān)系作用機(jī)理以及如何通過(guò)建立與完善這些機(jī)制以提高公共服務(wù)合作績(jī)效的系統(tǒng)性分析不多。隨著地方政府間合作的發(fā)展以及地方政府職能的轉(zhuǎn)變，地方政府間公共服務(wù)合作的任務(wù)會(huì)越來(lái)越重，需要通過(guò)對(duì)合作機(jī)制的進(jìn)一步分析與完善來(lái)保障合作的順利推動(dòng)。

因此，如何結(jié)合我國(guó)地方政府間公共服務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以現(xiàn)有合作機(jī)制為基礎(chǔ)，深入分析其要素組成與運(yùn)行機(jī)制，探索如何進(jìn)一步創(chuàng)新和完善公共服務(wù)合作機(jī)制，將成為下一步研究的重點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Research and Comment on the Cooperation of the Local Governments to Provide Public Services

Yin Yanhong

It is a difficult and hotspot issue for countries around the world to provide the public services cooperatively by the local governments.Scholars at home and abroad pay more and more attention to the research on the cooperation of the public services supply.This article will have a systematic analysis of the theories，cooperative mechanism and experiential means of providing the public services by the local governments.

local government；public services；cooperation mechanism；cooperation practice

C916.2

A

1007－8207（2012）08－0001－06

2012－07－10

尹艷紅 （1975—），女，江蘇徐州人，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)榈胤秸卫?、政府?jī)效管理。

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目 “建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略與對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09ZD064。