□ 劉錦森

人大制度研究

規(guī)范性文件報備的主體與范圍的確定應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)督工作實際

□ 劉錦森

我們要從法律角度和現(xiàn)實層面引起對規(guī)范性文件備案審查工作重要性、必要性、可行性的認(rèn)識，以確保規(guī)范性文件備案審查工作對監(jiān)督工作起到互動和促進作用。

監(jiān)督法的出臺，一方面為地方人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查提供了直接的法律依據(jù)，另一方面也規(guī)范了地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作。許多地方在監(jiān)督法出臺后分別出臺了《規(guī)范性文件備案審查條例》《審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等專門規(guī)范規(guī)范性文件備案審查工作的地方性法規(guī)。

經(jīng)過幾年的工作實踐，雖說縣級以上的地方各級人大常委會的規(guī)范性文件備案審查工作開了頭、起了步，并且維持了正常的工作狀態(tài)，但效果并不盡如人意。主要是監(jiān)督法等法律對縣級以上的地方國家機關(guān)規(guī)范性文件的制定主體和報備范圍有所遺漏。如果按照法律規(guī)定，縣級以上的地方國家機關(guān)規(guī)范性文件遺漏的制定主體和報備范圍主要有：一是縣級以上地方各級人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見、措施等規(guī)范性文件；二是縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院單獨或聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件；三是縣級以上地方各級人民政府所屬職能部門與同級人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的指導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)涉法行政工作的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件；四是縣級以上地方各級人民政府與同級黨委聯(lián)合制定的決定、辦法、意見、措施等規(guī)范性文件。由此，如果按現(xiàn)行監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，規(guī)范性文件的制定主體和報備范圍過于單一和狹窄是不爭的事實。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要對規(guī)范性文件的制定主體和報備的范圍給予科學(xué)的界定，將上述規(guī)范性文件的制定主體和報備范圍納入監(jiān)督法等法律規(guī)定的規(guī)范性文件制定主體和報備范圍之內(nèi)予以規(guī)范、調(diào)整。只有如此，法律對抽象行政行為和司法活動有關(guān)監(jiān)督的授權(quán)規(guī)定才能符合開展監(jiān)督工作的實際需要，規(guī)范性文件備案審查工作的質(zhì)量和效力才能得以提升，才是監(jiān)督法等法律規(guī)范有關(guān)規(guī)范性文件備案審查之初衷。鑒于此，確定規(guī)范性文件報備的主體與范圍應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)督工作實際，其法律和事實依據(jù)如下：

（一）關(guān)于縣級以上地方各級人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見、措施等規(guī)范性文件報備的范圍

依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，縣級以上的地方各級國家行政機關(guān)代表人民管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)時，其行使職權(quán)的途徑和方式主要分為具體行政行為與抽象行政行為，而縣級以上的地方各級人大常委會對本級人民政府制定發(fā)布的規(guī)范性文件進行審查，便是對抽象行政行為的監(jiān)督。由于監(jiān)督法等法律規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府向同級人大常委會報備的規(guī)范性文件僅僅限于規(guī)章、決定、命令，所以規(guī)范性文件的報備范圍明顯過于狹窄。

過于狹窄的規(guī)范性文件的范圍造成許多應(yīng)當(dāng)報備的規(guī)范性文件由于沒有法律依據(jù)而不能報備，更無法審查，使監(jiān)督政府抽象行政行為的權(quán)威性和效力受到限制。況且監(jiān)督法對報備的規(guī)范性文件的范圍列舉的不僅過于狹窄，并且設(shè)計得也不是很科學(xué)，所認(rèn)存在的瑕疵也顯而易見：一是把應(yīng)當(dāng)報備的規(guī)范性文件遺漏了，所遺漏的主要是人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見、措施等規(guī)范性文件，如《關(guān)于加快農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見》《城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》《關(guān)于推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步加強征地拆遷管理工作的實施意見》《關(guān)于加快富民興牧水利工程建設(shè)的若干措施》等。這些規(guī)范性文件的內(nèi)容因為涉及民生的基礎(chǔ)性工作和民生的根本性利益等重大問題與切身利益，就該納入報備的范圍。但由于這些規(guī)范性文件不是以規(guī)章、決定、命令公文形式出現(xiàn)的，而是以意見、措施等規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的，所以如果報備了，反而違反了法律的規(guī)定，這明顯不合理。二是把完全沒有必要報備的規(guī)范性文件卻納入必須報備的范圍，如《關(guān)于表彰學(xué)生陽光體育運動先進單位的決定》《關(guān)于獎勵科技進步獎獲獎科技成果和突出貢獻(xiàn)獎獲獎人員的決定》等。像這樣一些宣示性、號召性、表彰性、動員性、通報性、事務(wù)性等決定、命令等規(guī)范性文件基本屬于過去時，且不涉及公民的權(quán)利與義務(wù)，就不應(yīng)當(dāng)納入報備的范圍。但由于納入了法定的規(guī)范性文件報備范圍，如果不報備，也成了違法行為，這也明顯不合理。三是規(guī)范性文件是否屬于報備范圍，不應(yīng)當(dāng)只規(guī)定屬于某種公文名稱或形式，而主要應(yīng)當(dāng)取決于其內(nèi)容和范圍，所以監(jiān)督法等法律對報備的規(guī)范性文件概念應(yīng)當(dāng)予以明確界定。

由于監(jiān)督法等法律對需要報送備案的規(guī)范性文件并沒有明確的概念界定，導(dǎo)致備案審查工作的標(biāo)準(zhǔn)不一致，有損法律的嚴(yán)肅性。借鑒已出臺的同類地方性法規(guī)，根據(jù)縣級以上的地方各級國家機關(guān)依法行使職權(quán)的抽象行為來分析，規(guī)范性文件的定義應(yīng)當(dāng)有三個要素，即：國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序在職權(quán)范圍內(nèi)制定發(fā)布的文件；文件的內(nèi)容涉及本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)；具有普遍約束力。由于縣級以上的各級人民政府制定發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見、措施等規(guī)范性文件，是根據(jù)行政管理需要而出現(xiàn)的一種常規(guī)性、頻繁性、程序性的抽象行為，其有些內(nèi)容、事項具備了規(guī)范性文件的三個必備要素，將其納入對規(guī)范性文件報備范圍是適當(dāng)?shù)?、合法的?/p>

（二）關(guān)于縣級以上的地方各級人民法院、人民檢察院單獨或聯(lián)合制定的規(guī)范性文件報備的主體和范圍

監(jiān)督法等法律對縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件報備主體和范圍沒有作出規(guī)定。但在司法實踐中，人民法院、人民檢察院司法行為分為依照法律對民事、行政、刑事案件進行偵察、審判、法律監(jiān)督等具體行為和制定指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件的抽象行為。由于監(jiān)督法等法律對縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院實際存在的規(guī)范性文件報備主體和范圍沒有作出規(guī)定，為適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作的實際需要和有效開展，許多省區(qū)市已出臺的同類地方性法規(guī)中，已將縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件報備的主體和范圍納入了地方性法規(guī)調(diào)整的范圍。

關(guān)于將縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件納入必須報備的范圍是否妥當(dāng)?shù)膯栴}，也存在不同的看法。有些同志認(rèn)為，縣級以上地方各級人民法院、人民檢察院無權(quán)對具體法律問題進行司法解釋，因此也就沒有規(guī)范性文件之說，所以將其制定的所謂規(guī)范性文件納入報備審查范圍也就成了無本之木、無源之水。但在司法實踐中，事實上“兩院”確實制定過有關(guān)“指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法”等規(guī)范性文件。其主要表現(xiàn)形式是：一是法院單獨制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判工作的意見、規(guī)定、辦法等，如某法院審判委員會通過了《關(guān)于審理涉及建設(shè)工程施工合同糾紛案件的指導(dǎo)意見》，并將這個指導(dǎo)意見印發(fā)所屬縣（市）法院，這顯然不屬于內(nèi)部文件，因為這個指導(dǎo)意見明顯涉及具體的民事案件了，如果將這類規(guī)范性文件不納入備案審查范圍，那么就會出現(xiàn)監(jiān)督的“死角”。二是檢察院單獨制定的指導(dǎo)、規(guī)范檢察工作的意見、規(guī)定、辦法等，如某檢察院檢察委員會會議通過了《檢察機關(guān)關(guān)于開展民事行政申訴案件息訴調(diào)解工作施行辦法》等，這顯然也不屬于內(nèi)部文件，因為這個施行辦法明顯涉及具體民事行政案件了，如果將這類規(guī)范性文件不納入備案審查范圍，那么就會出現(xiàn)監(jiān)督的“空洞”。三是“兩院”聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判工作、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件，如人民法院、人民檢察院《關(guān)于辦理民事、行政抗訴案件的若干問題的暫行規(guī)定》《關(guān)于審理彩禮返還糾紛案件的指導(dǎo)意見》等，這顯然也涉及民事、行政案件，也應(yīng)當(dāng)屬于報備范圍的規(guī)范性文件。

由此看來，縣級以上的地方各級人民法院、人民檢察院單獨或聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法由于人民法院、人民檢察院依法開展審判和檢查工作的需要，司法實踐中，制定執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律解釋的意見、規(guī)定、辦法和指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法的現(xiàn)象確實存在，并在司法活動中得到應(yīng)用。為了加強對“兩院”有關(guān)司法行為方面的規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，將“兩院”單獨或聯(lián)合制定的有關(guān)指導(dǎo)、規(guī)范審判工作、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件納入報備的主體和范圍，也是依法監(jiān)督的需要，并且符合“兩院”司法工作的實際。

（三）關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府所屬職能部門與同級人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件報備的主體和范圍

隨著經(jīng)濟建設(shè)的深入、利益格局的形成、各類矛盾的顯現(xiàn)，經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的各種糾紛明顯增多。有些糾紛的出現(xiàn)，僅依靠單一的行政手段或者司法手段，已無法予以解決。由此，縣級以上的地方各級國家行政機關(guān)職能部門與審判機關(guān)、檢察機關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件的情形就出現(xiàn)了。但由于規(guī)范性文件制定主體及其利益的多元化，任何一個規(guī)范性文件制定主體為維護本地方、本部門、本行業(yè)利益，都有可能借助公權(quán)力的威力制定不適合，甚至與上位法相抵觸的規(guī)范性文件。此時，因利益取向不同而導(dǎo)致的法律沖突就無可避免。這增加了規(guī)范性文件與法律、法規(guī)之間保持和諧統(tǒng)一的難度。

為了維護社會主義法制體系的和諧，由行政、司法機關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件就需要報備。通過對規(guī)范性文件的備案審查，發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)范性文件中與憲法、法律和其他上位法相抵觸的問題，從而保證規(guī)范性文件與法律、法規(guī)的和諧一致，切實起到維護法制統(tǒng)一的重要作用。無論行政機關(guān)依法行政管理，還是法院訴訟審判、檢察院法律監(jiān)督，除了具體的行政和司法行為外，或多或少總是要通過制定發(fā)布相應(yīng)的規(guī)范性文件以某種抽象行為來予以指導(dǎo)和規(guī)范涉法、涉訴的行政事項。一是高級人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳、國家安全廳聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于將秘密偵查收集證據(jù)轉(zhuǎn)為訴訟證據(jù)使用的意見》；二是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會××監(jiān)督局、金融工作辦公室、高級人民法院聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于妥善處理國有政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)歷史債務(wù)問題的意見》；三是高級人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊利用宗教進行違法犯罪活動的意見》等。

現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的人和事，就是有需求的，就是合理的。既然確實存在政府有關(guān)職能部門與同級人民法院、人民檢察院聯(lián)合制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象，那么也就理所應(yīng)當(dāng)?shù)貓髠洹５且?guī)范性文件報備后的審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確。由于規(guī)范性文件的制定主體涉及政府職能部門和“兩院”的職能，如果按照政府職能部門制定的規(guī)范性文件對待，就只能直接報送本級人民政府法制工作機構(gòu)備案，這既不妥也無明確的法律依據(jù)；而如果由政府職能部門制定的規(guī)范性文件直接報本級人大常委會備案審查，雖然不違法但畢竟不妥當(dāng)。由此，將縣級以上的地方各級人民政府所屬職能部門與同級人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件，納入本級人大常委會備案審查范圍是適當(dāng)?shù)?、合法的?/p>

（四）關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府與同級黨委聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件報備的主體和范圍

縣級以上的地方各級黨委，是本行政區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對本地的政治、經(jīng)濟、社會、文化等方方面面的工作起著統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)、決定性作用。同級人民政府為了加強某類或者某項、某一方面的行政管理工作，突出其重要性和顯示其權(quán)威性，在有些情況下，人民政府會與同級黨委聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)的決定、辦法、意見、措施等規(guī)范性文件，以此來推動和促進行政管理工作的順利開展。由于同級人民政府與同級黨委聯(lián)合發(fā)文的情況確實存在，那么，對黨委與政府聯(lián)合制定的這類規(guī)范性文件是否需要報備的問題也存在爭議。其爭議焦點主要是，因為是由黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件，所以報同級人大常委會備案審查不合適。但是如果由黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布的關(guān)于加強行政工作的規(guī)范性文件不報同級人大常委會備案審查，那么就會使政府抽象行政行為失去監(jiān)督的空間。

關(guān)于縣級以上地方各級黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)加強行政管理工作的規(guī)范性文件是否報備的問題，我們從憲法和黨章中不難找到依據(jù)和答案。憲法序言中明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。”憲法總綱第五條第四款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h章總綱也明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！庇纱耍h級以上地方各級黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)加強行政管理工作的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)與憲法、法律的規(guī)定保持一致。既然是規(guī)范性文件，報送本級人大常委會備案審查也就不存在依據(jù)缺失問題。

關(guān)于報備的主體，顯然應(yīng)當(dāng)是同級人民政府。如果黨委與政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件確實存在不適當(dāng)?shù)膯栴}，糾正的方式至少有兩種：一是由人大常委會備案審查機構(gòu)按照工作程序向人民政府有關(guān)部門提出修改建議，由政府有關(guān)部門與黨委所屬有關(guān)部門溝通協(xié)商后進行修改；二是可由人大常委會黨組向黨委對規(guī)范性文件提出修改建議，由黨委所屬有關(guān)部門與政府有關(guān)部門溝通協(xié)商后進行修改。但以筆者之見，如果規(guī)范性文件經(jīng)審查確實存在不適當(dāng)?shù)膯栴}，選擇第一種方式比較可行，這樣做，既符合憲法精神和實際工作的需要，也能適應(yīng)靈活、及時處理特殊情況的需求。

綜前所述，縣級以上地方國家機關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)的管理者，在制定規(guī)范性文件時，有可能沒有充分領(lǐng)會國家的政策和法律法規(guī)的精神，或者出于工作簡單化，或者從方便管理的角度出發(fā)，忽視人民群眾的權(quán)利等，致使制定的規(guī)范性文件有的存在違反國家的政策和法律法規(guī)的規(guī)定。為了防止行政和司法權(quán)的濫用，就必須對權(quán)力進行制約?？h級以上的地方各級人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查，就是一種對有關(guān)國家機關(guān)的權(quán)力進行制約的方式，促使有關(guān)國家機關(guān)在權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督下依法行使規(guī)范性文件制定權(quán)，防止這些國家機關(guān)通過發(fā)布和強制執(zhí)行規(guī)范性文件濫用權(quán)力。通過對規(guī)范性文件的備案審查，可以從抽象行為制定層面排除可能損害公民權(quán)利的“規(guī)范”，為公民權(quán)利的保護提供憲法和法律基礎(chǔ)，提升公民權(quán)利的權(quán)威性，達(dá)到在觀念上、制度上和在現(xiàn)實生活中實現(xiàn)對公民權(quán)利的尊重和保護，從而營造尊重和保護人權(quán)、體現(xiàn)以人為本的法治環(huán)境，以確保人民的意志不被扭曲、人民的利益不受侵犯，進而切實維護最廣大人民群眾的根本利益。

法制統(tǒng)一是一項法治基本原則，立法的統(tǒng)一又是法制統(tǒng)一的前提，制定規(guī)范性文件是廣義的立法行為。規(guī)范性文件備案審查是維護社會主義法制統(tǒng)一的重要手段，是制約權(quán)力的有效手段，是促使國家機關(guān)依法辦事、保障憲法和法律正確實施的重要舉措，是保障廣大人民群眾根本利益的有效機制。由此看來，規(guī)范性文件備案審查是一項政治性、政策性、法律性都很強的工作，縣級以上各級人大常委會對規(guī)范性文件備案審查，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分，也是人大依法開展監(jiān)督工作的重要形式和手段。我們要從法律角度和現(xiàn)實層面引起對規(guī)范性文件備案審查工作重要性、必要性、可行性的認(rèn)識，以確保規(guī)范性文件備案審查工作對監(jiān)督工作起到互動和促進作用。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）