□ 繆德仕

人大制度研究

完善地方人大工作制度須建立實(shí)體化的工作平臺(tái)

□ 繆德仕

盡管近年來，人大的地位和作用有所提高，但與其憲政地位之要求還相去甚遠(yuǎn)，人大自身改革任重而道遠(yuǎn)。

我國的人民代表大會(huì)制度，為國家權(quán)力構(gòu)建了一個(gè)以人民為中心的、科學(xué)的“責(zé)任鏈”：人民選舉組成了人大，人大選舉組成了“一府兩院”，后者必須向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督；人代會(huì)閉會(huì)期間設(shè)立了常委會(huì)，它行使人大閉會(huì)期間憲法和法律賦予的工作職責(zé)。問題是,盡管近年來，人大的地位和作用有所提高，但與其憲政地位之要求還相去甚遠(yuǎn)，人大自身改革任重而道遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一、機(jī)構(gòu)：最大的其實(shí)也是最小的。根據(jù)憲法規(guī)定，地方各級人大具有以下三個(gè)方面特征：一是位高。地方各級人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。二是權(quán)重。地方各級人民代表大會(huì)決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過發(fā)布決議，審查決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)計(jì)劃；審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。三是面廣。人大由各行各業(yè)和各階層的代表組成，代表的名額也相當(dāng)“可觀”。以浙江省4700萬人口基數(shù)為例，根據(jù)選舉法規(guī)定，其代表名額為640名左右，比同期美國國會(huì)參眾兩院的議員還要多。理論上，中國地方人大能夠以最大的程度反映各階層、各行業(yè)的利益訴求，在地方?jīng)Q策和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與維護(hù)政治穩(wěn)定方面，起著主導(dǎo)性、保障性和關(guān)鍵性作用。但事實(shí)上，地方各級人大代表整體作用的發(fā)揮是比較有限的，地方各級人代會(huì)會(huì)期比較短、形式比較單一等缺陷也是明顯的。地方各級人大的日常監(jiān)督職能在其常務(wù)委員會(huì)，它主導(dǎo)甚至決定著閉會(huì)期間代表作用的發(fā)揮。但是，負(fù)有對“一府兩院”日常工作監(jiān)督職責(zé)的人大常委會(huì)在其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、政治和經(jīng)濟(jì)待遇方面，都與“一府兩院”形成較大反差。例如，縣一級人大常委會(huì)機(jī)關(guān)行政編制數(shù)一般只有15～20名（不含專職委員），幾乎不足縣政府機(jī)關(guān)人員編制數(shù)的一半。以如此“精簡”的人大工作機(jī)構(gòu)和單薄的力量，去檢查和監(jiān)督“一府兩院”龐大的工作系統(tǒng)，這實(shí)際就是一件力不從心的事。

二、預(yù)算：最實(shí)的往往是最虛的。預(yù)算法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對本級和下級政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)督法就人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)決算、聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告等作了原則規(guī)定。但人大按照這些規(guī)定監(jiān)督政府“錢袋子”尚存在諸多困惑。首先是人大現(xiàn)行機(jī)構(gòu)勝任不了如此繁重任務(wù)。地方人大監(jiān)督財(cái)政的主要機(jī)構(gòu)是財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)，但財(cái)經(jīng)工委力量單薄，工作人員沒有相應(yīng)資格條件限制，財(cái)政監(jiān)督運(yùn)作模式不健全。特別是在縣一級，工委一般只設(shè)一名主任，一名副主任或工作人員。人大由于沒有自己的專業(yè)審查隊(duì)伍，面對專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，涉及的內(nèi)容很廣泛，甚至是經(jīng)過層層加工，存在較多人為因素的預(yù)決算方案，難以確保審查監(jiān)督工作真正到位。其次是人大財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律制度及其實(shí)施程序不完善。憲法與法律對人大財(cái)政監(jiān)督制度只是授權(quán)性的規(guī)定，而對于人大財(cái)政監(jiān)督的范圍界定、監(jiān)督方式、保證人大知情渠道、實(shí)施監(jiān)督程序和操作辦法以及向人大隱瞞真實(shí)情況的法律后果等，還缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，致使人大所擁有的這一職權(quán)實(shí)際上還處于虛置狀態(tài)。最后是人大財(cái)政監(jiān)督方式太過單一。目前，人大財(cái)政監(jiān)督除進(jìn)行計(jì)劃預(yù)算草案或報(bào)告的審查外，其他一些監(jiān)督方式運(yùn)用還不多。人大常委會(huì)很少就政府計(jì)劃外資金使用及重大建設(shè)項(xiàng)目資金使用情況開展過專門的檢查活動(dòng)，審計(jì)結(jié)果未能得到有效運(yùn)用。目前，還沒有聽說過哪一級人大開展過政府領(lǐng)導(dǎo)“批條子”行為的檢查，畏難情緒普遍存在，經(jīng)?；瘷z查工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。上述這些情況都嚴(yán)重影響了人大財(cái)政監(jiān)督功能的發(fā)揮，也影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、手段：最硬的卻又是最軟的。當(dāng)前，部分地級市和縣級人大及其常委會(huì)主要行使除立法權(quán)以外的監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免三項(xiàng)職權(quán)，簡稱為“三權(quán)”，保障“三權(quán)”的行使主要是兩種方式：一般監(jiān)督手段，如聽取和審議工作報(bào)告，開展工作調(diào)研、執(zhí)法檢查和工作評議。剛性監(jiān)督手段，如開展特定問題調(diào)查、提質(zhì)詢案和撤職案等。問題是，當(dāng)前，人大開展有效監(jiān)督涉及許多體制機(jī)制方面的敏感問題。如，現(xiàn)行黨政聯(lián)合決定或聯(lián)合發(fā)文的問題，人大介入審查缺乏法律依據(jù)，貫徹這種文件后如果出現(xiàn)違法問題，難以按照現(xiàn)行法律追究相關(guān)人員責(zé)任，最終的結(jié)果是導(dǎo)致事態(tài)無法解決，引發(fā)群眾上訪；許多項(xiàng)目建設(shè)前期工作人大難以主動(dòng)介入，一旦事后出現(xiàn)工程、廉政、監(jiān)管方面問題，往往盤根錯(cuò)節(jié)，依靠人大力量，根本無法理清；在人事任免方面，黨委對人大和人民群眾的知情權(quán)重視不夠，代表和委員對提請人大任免的人員缺乏知情渠道，提請任免單位向常委會(huì)介紹往往只注重成績而不談或少談不足，人大基本上是走形式，致使少數(shù)干部在“病癥”潛伏期得不到民意機(jī)構(gòu)的有效診斷，直至在爆發(fā)期才被紀(jì)檢政法部門“關(guān)照”。剛性監(jiān)督權(quán)使用上，更是少而又少，近年來，地方各級人大基本沒有啟用特定問題調(diào)查、依法主動(dòng)撤銷不稱職干部職務(wù)等職權(quán)，依法否決“一府兩院”工作報(bào)告的現(xiàn)象也不多見。這種現(xiàn)象很值得探索和研究。

四、選舉：“個(gè)別”的往往是“一般”的。地方組織法第二十二條規(guī)定：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書長，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席，人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉?！卑凑者@個(gè)規(guī)定，人大和“一府兩院”正職領(lǐng)導(dǎo)候選人一般應(yīng)為2名。為充分發(fā)揚(yáng)民主、尊重代表選舉權(quán)利和讓更多優(yōu)秀人才在競爭中脫穎而出，進(jìn)行差額選舉無疑是一種十分有效的方式。但在實(shí)際操作過程中，幾乎都實(shí)行等額選舉。因?yàn)檫x舉法同時(shí)規(guī)定，如果提名的候選人只有一名，也可以等額選舉。這種選舉盡管在保障代表民主選舉權(quán)利方面不太盡如人意，但卻是貫徹好“組織意圖”的良方。有些地方還在等額選舉選票設(shè)置上，贊成的不作任何符號(hào)，反對和棄權(quán)的需要畫符號(hào)，這就意味著只要某個(gè)代表一動(dòng)筆，就會(huì)把這張票給“黑”了。許多代表為了認(rèn)真貫徹好組織意圖，往往以犧牲自己的民主“意圖”為代價(jià)，“望筆興嘆”，不敢越雷池一步，靜坐一段時(shí)間后，候選人也就高票（滿票）當(dāng)選，“廣大人民意志”最終得以全面體現(xiàn)。當(dāng)然，以上情況并不是說現(xiàn)行選舉制度規(guī)定是一種形式，我國也有選舉充分發(fā)揮了選民的民主權(quán)利，那就是村級組織換屆選舉和縣鄉(xiāng)人大代表選舉，雖然還存在這樣那樣的不足，畢竟能讓選民廣泛參與和獲得知情權(quán)。這種選舉也受到國外部分組織和學(xué)者的贊賞。也有人稱這種選舉為草根民主，是中國政權(quán)得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

五、決定：看得見卻又是摸不著的。從本質(zhì)上說，決定權(quán)是人民當(dāng)家作主，對地方國家事務(wù)進(jìn)行管理的重要體現(xiàn)，也是憲法賦予各級人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。與行政權(quán)相比，具有人民性、權(quán)威性、自主性、集體性、全局性的特點(diǎn)。根據(jù)目前法律規(guī)定，筆者以為，決定權(quán)可分為三類：一是選舉任免方面的決定權(quán)。這項(xiàng)職權(quán)除候選人（任免對象）提名、考察環(huán)節(jié)上需要加強(qiáng)和完善外，其余程序還是比較到位的。二是監(jiān)督法律實(shí)施所作的決定決議。如開展預(yù)算法、城市規(guī)劃法、土地管理法、教育法等執(zhí)法檢查過程中，要求有關(guān)單位落實(shí)整改措施所作出的決定。三是地方組織法以概括方式規(guī)定的即“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。前兩者由于法律規(guī)定明確，實(shí)施主體在相關(guān)單位，人大主要在監(jiān)督層面，行使職權(quán)方式和范圍相對明確。后者由于法律規(guī)定較抽象，實(shí)踐中難以把握，因而各地執(zhí)行情況不一。表現(xiàn)為，重大事項(xiàng)難以界定，對重大事項(xiàng)的決定取決于黨委的授權(quán)和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的集體權(quán)威和智慧；決定的文書包括審議意見書形式過于單一，內(nèi)容很少涉及具體問題，缺乏可操作性；地方各級人大及其常委會(huì)決定權(quán)的行使涉及政治體制改革、組織建設(shè)、人員素質(zhì)等深層次的因素，對是否貫徹人大決定的法律后果也不明確。

由于制度的缺失，導(dǎo)致人大工作存在尷尬的反差，政治體制改革已勢在必行。盡管改革會(huì)受到種種阻力，但改革畢竟是樹立法制權(quán)威、完善利益分配格局、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、改善干群關(guān)系、構(gòu)建和諧社會(huì)的有效手段。黨的十七大提出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。這一要求，為我們正確把握政治體制改革進(jìn)程提供了重要理論和政策指導(dǎo)，對我們繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革具有十分重大的意義。政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是充分發(fā)揮群眾的主體作用，積極探索和完善人民代表大會(huì)制度，科學(xué)合理分配權(quán)力，建立實(shí)體化的群眾政治參與和監(jiān)督工作平臺(tái)。

一、要建立閉合的權(quán)力運(yùn)行模式。所謂閉合的權(quán)力運(yùn)行模式，是指權(quán)力主體按照權(quán)力的運(yùn)用范圍和程序在運(yùn)用權(quán)力的過程中，充分保障民眾對權(quán)力運(yùn)行的知情和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范的權(quán)力運(yùn)用機(jī)制和責(zé)任追究制度，使權(quán)力運(yùn)用形成一個(gè)閉合型的鏈條，始終處于受控狀態(tài)，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)用的制度化、規(guī)范化、法制化。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，對于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、從源頭上防治腐敗，對于深化我國政治體制改革意義十分重大。建立閉合權(quán)力運(yùn)作模式就是要明確黨政工作職能，完善代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)關(guān)履職效果的群眾評價(jià)和過錯(cuò)追究制度。沒有閉合權(quán)力運(yùn)行模式，勢必導(dǎo)致行政作為一旦出現(xiàn)過錯(cuò)，出現(xiàn)監(jiān)督無效、群眾投訴無門的局面，將直接促使社會(huì)各種矛盾的交織。

二、強(qiáng)化人大的人事、財(cái)政監(jiān)督職能。人事、財(cái)政監(jiān)督體制的不規(guī)范和監(jiān)督渠道的不暢，是滋生各種腐敗現(xiàn)象的溫床。當(dāng)前，關(guān)鍵是要改革黨管干部和人大依法任命的人事運(yùn)行模式。要完善黨管干部和人大依法任免的體制，規(guī)范干部的提名、推薦、考察、醞釀、討論決定等環(huán)節(jié)，特別是要完善干部選拔任用提名環(huán)節(jié)和人事考察環(huán)節(jié)，推行崗位目標(biāo)責(zé)任和競爭機(jī)制，杜絕占崗混崗和濫竽充數(shù)的不正?，F(xiàn)象。人大在履行任免手續(xù)過程中，要充分了解被任免對象的基本情況，特別是崗位勝任度和責(zé)任心，對少數(shù)工作成績平庸、作風(fēng)浮躁、責(zé)任心不強(qiáng)、干部群眾意見大的人選，該否決時(shí)，決不能手軟，從對群眾負(fù)責(zé)、對干部負(fù)責(zé)的角度，嚴(yán)把選舉和表決關(guān)。另外，現(xiàn)行財(cái)政管理體制的弊端也是顯而易見的。當(dāng)前改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要增強(qiáng)財(cái)務(wù)收支管理的透明度，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督從程序向?qū)嶓w轉(zhuǎn)化。這一點(diǎn)，廣東省人大在全國開了先河，據(jù)說最近又有新突破，實(shí)現(xiàn)與省財(cái)政廳國庫支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，這意味著政府部門每花一筆錢從申請到支付的整個(gè)過程都在人大的監(jiān)督之下，使人大對財(cái)政支出的監(jiān)督從以往的事前監(jiān)督(預(yù)算審批)和事后監(jiān)督(每月審查月度報(bào)表)向事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，且每一筆錢的用途更加具體透明。國外議會(huì)關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的部門都是非常重要的部門，其機(jī)構(gòu)龐大、級別很高。我們在這些方面則存在不足，有些地方財(cái)經(jīng)工委不僅人員少，而且專業(yè)不對口，監(jiān)察、審計(jì)部門由于從屬政府序列，在許多問題上施展不開手腳。這些，都應(yīng)列入今后改革工作的重點(diǎn)。

三、要強(qiáng)化人大常委會(huì)決策作用。人大常委會(huì)作為代議機(jī)關(guān)和憲法法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其各項(xiàng)決議決定是代人民履行的，其行為必將受到人民與法律的監(jiān)督。在民主法制日趨完善的今天，實(shí)行重大事項(xiàng)人大集體決定、政府執(zhí)行的行政運(yùn)行模式更加符合現(xiàn)代法制化國家的治理模式，它至少具有以下三方面優(yōu)點(diǎn)：第一，人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，人大決策一旦出現(xiàn)失誤，容易在憲法和法律的框架內(nèi)得到有效糾正和解決，避免社會(huì)上一些問題追究無根、投訴無門現(xiàn)象，從而能夠更大程度上減少社會(huì)各類矛盾和越級信訪問題。第二，人大權(quán)力源于人民，依據(jù)在憲法和法律，人大集體行為能最大程度地避免急功近利和盲目追求政績行為，加之有廣大代表和人民群眾的參與以及有一套更加完善的議事程序，人大決策能更加體現(xiàn)科學(xué)、全面、法制的特點(diǎn)，有助于減少各類腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。第三，人大由于不參與執(zhí)行工作，因而有更多的時(shí)間用于工作調(diào)研，一些重大問題由人大討論決定，可以減輕政府會(huì)議負(fù)擔(dān)，避免政府的一些會(huì)議由于缺乏較為成熟的預(yù)備方案，開成漫無邊際的討論會(huì)，浪費(fèi)大量時(shí)間和人力，有助于提高行政效率。

四、要完善選舉、表決工作環(huán)節(jié)。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，而選舉制度又是這一根本制度的基礎(chǔ)，完善選舉制度，對發(fā)展社會(huì)主義民主、實(shí)現(xiàn)政治集團(tuán)精英化、鞏固國家政權(quán)具有十分重要的意義。一要設(shè)置好任職資格條件。人大選舉主要包括人大代表和各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉。候選人除憲法第三十四條和選舉法第三條規(guī)定的條件外，還應(yīng)該有“特殊”條件，就是要符合崗位任職資格條件，包括身體狀況、文化水平、任職資歷、專業(yè)技術(shù)和法律水準(zhǔn)等，這些條件要經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格設(shè)置和對外公開，并不因領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的偏好而隨意變動(dòng)。不管是選民聯(lián)名還是單位團(tuán)體推薦的候選人，前提都要符合這一資格條件。二要引入選舉競爭機(jī)制。要合理劃分選區(qū)，創(chuàng)造條件讓候選人與選民面對面地交流，大力提倡候選人履職演講答辯，暢通渠道保障選民對候選人的知情權(quán)；要尊重選民依法推薦候選人的權(quán)利，推行差額選舉，適度引入競爭機(jī)制，無差別對待群眾聯(lián)名推薦的代表候選人，保障選民充分的民主選舉權(quán)利。三是完善違法制裁與糾正制度。選舉法對違法制裁規(guī)定過于簡單，各級選舉工作機(jī)構(gòu)要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，補(bǔ)充制定盡可能完備的懲治規(guī)定，明確選舉違法違規(guī)處理執(zhí)行的受理機(jī)關(guān)和程序，保障與選舉有關(guān)的群眾申訴能夠得到滿意解決，各種違法違規(guī)現(xiàn)象能夠得到懲治，最大限度地保障選舉的公開、公平、公正。

（作者單位：浙江省泰順縣人大常委會(huì)辦公室）

探討與爭鳴

一些縣鄉(xiāng)人大換屆選舉時(shí)，人大常委會(huì)或者選舉委員會(huì)不將代表總名額一次性全部分配到選區(qū)，有意圖地預(yù)留部分機(jī)動(dòng)名額供一些領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整到位后使用。有人認(rèn)為，這種做法符合客觀實(shí)際的需要；也有人認(rèn)為，這種做法違反了依法分配代表名額的選舉立法精神。那么，縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉可以預(yù)留代表名額嗎？