□ 趙勇群

人大工作探討

提高專題詢問實(shí)效尚需探討的幾個(gè)問題
——從青島市專題詢問的實(shí)踐觀察

□ 趙勇群

專題詢問作為發(fā)展和完善人大監(jiān)督工作方式方法的一項(xiàng)重要探索和創(chuàng)新，為增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效帶來(lái)了新氣象、新氣息。近年來(lái)，山東省青島市人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，在專題詢問方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試，產(chǎn)生了積極的影響，取得了明顯成效。

2011年6月，青島市十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議就浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)問題，組織開展了專題詢問。這是青島市人大常委會(huì)開展的首次專題詢問。會(huì)上，5位常委會(huì)委員分別就浮山綠化管護(hù)中存在的一些問題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了詢問；市政府副市長(zhǎng)和市國(guó)土資源房管局、市規(guī)劃局、市園林局等13個(gè)市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)真答復(fù)了詢問。會(huì)后，市政府高度重視，認(rèn)真研究專題詢問中提出的各個(gè)問題，提出一系列解決辦法和措施，政府有關(guān)部門進(jìn)一步加大拆除浮山違法建筑及部分歷史遺留房屋的力度，累計(jì)拆除各類房屋約1.8萬(wàn)多平方米，高爾夫練習(xí)場(chǎng)、吳鑫通汽修廠等重點(diǎn)難點(diǎn)拆違，行動(dòng)堅(jiān)決，社會(huì)反響強(qiáng)烈。人大常委會(huì)的監(jiān)督產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果，青島城市的“綠肺”浮山又煥發(fā)了勃勃生機(jī)。

一、開展專題詢問的主要做法

（一）選擇百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問題加強(qiáng)調(diào)研，確定專題。浮山是青島的“綠肺”，對(duì)城市來(lái)說(shuō)具有不可替代的生態(tài)功能、環(huán)境功能、景觀功能。但是由于種種原因，過去幾年里浮山遭到了相當(dāng)程度的破壞，綠線不斷受到侵蝕，綠地不斷縮小，違章建筑屢禁不止，生態(tài)環(huán)境不斷退化，社會(huì)各界和人民群眾反映非常強(qiáng)烈，人大代表也多次提出建議、批評(píng)和意見。為此，市人大常委會(huì)組成人員和人大城建環(huán)資專門委員會(huì)多次到浮山和相關(guān)部門進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，多次進(jìn)行專題視察，聽取有關(guān)情況匯報(bào)，為常委會(huì)審議和開展專題詢問掌握了翔實(shí)的第一手資料和大量事實(shí)依據(jù)。通過調(diào)研視察，主任會(huì)議研究確定把“浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)問題”作為開展專題詢問的主題。

（二）完善制度，制訂方案。為了保證專題詢問的法律性和科學(xué)性，常委會(huì)組織人員認(rèn)真研讀監(jiān)督法等法律法規(guī)，并向全國(guó)人大常委會(huì)學(xué)習(xí)有關(guān)開展專題詢問的程序和做法，借鑒外地人大常委會(huì)好的經(jīng)驗(yàn)，制定了《青島市人大常委會(huì)專題詢問工作辦法》《青島市人大常委會(huì)專題詢問滿意度測(cè)評(píng)辦法》，做到依法行使職權(quán);常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)主任會(huì)議的要求，制訂了詳細(xì)的工作方案；廣泛征求常委會(huì)組成人員的建議，提出了專題詢問的具體問題和提問人名單，向主任會(huì)議報(bào)告；主任會(huì)議對(duì)詢問內(nèi)容進(jìn)行了深入的討論和研究，確定五個(gè)問題進(jìn)行詢問。常委會(huì)辦公廳在常委會(huì)會(huì)議召開前的一個(gè)月，將專題詢問的內(nèi)容、目的和意義、要求回答的具體問題、接受詢問的部門和人員等告知市政府，并與市政府辦公廳作充分溝通，明確接受詢問時(shí)的具體要求，使被詢問人有足夠的時(shí)間調(diào)查研究，保證專題詢問的效果。

（三）周密組織，注重公開。根據(jù)議程安排，常委會(huì)組織聯(lián)組會(huì)議，按照方案確定的人員和內(nèi)容組織詢問，采取一問一答的方式進(jìn)行。首先由主持人說(shuō)明開展專題詢問的目的、意義、方案和流程，然后由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)明相關(guān)議題的工作情況。接著由五位常委會(huì)組成人員分別提問，政府有關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人分別回答。之后，常委會(huì)組成人員審議了政府關(guān)于浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)工作情況的報(bào)告，并進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。青島人大網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、新聞網(wǎng)等對(duì)會(huì)議進(jìn)行了全程直播，青島電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、日?qǐng)?bào)、早晚報(bào)等媒體采取專訪、專題等形式對(duì)會(huì)議進(jìn)行了宣傳報(bào)道。通過公開、透明的方式，將公權(quán)力的運(yùn)行置于百姓的監(jiān)控之下。

（四）跟蹤督辦，力求實(shí)效。專題詢問的內(nèi)容作為常委會(huì)審議意見辦理，市人大有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)跟蹤督辦，督促政府對(duì)專題詢問中所提出的問題認(rèn)真研究，提出切實(shí)可行的解決方案，并通過聽取匯報(bào)等方式，對(duì)被詢問部門的答復(fù)和承諾一跟到底，做到有詢問、有答復(fù)、有結(jié)果，確保辦理取得實(shí)效，使專題詢問起到改進(jìn)和推動(dòng)政府工作的目的。會(huì)后，政府部門高度重視，進(jìn)一步加大工作力度，一方面解決好歷史遺留問題，建立健全浮山管理的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)保證綠地不再縮小、綠線不再侵占、違章建筑不再出現(xiàn)，使浮山綠化管理和生態(tài)保護(hù)實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)；一方面切實(shí)加強(qiáng)“綠線”執(zhí)法工作，堅(jiān)決杜絕隨意改變綠線的行為，堅(jiān)決制止亂搭亂建、亂砍濫伐行為，有效地推進(jìn)了全市的生態(tài)建設(shè)。

二、開展專題詢問的幾點(diǎn)體會(huì)

（一）創(chuàng)新了人大監(jiān)督工作形式，提高了監(jiān)督效果。詢問是法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)利，而專題詢問則是對(duì)詢問這種法定監(jiān)督形式的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法具有重要意義。首先，通過“一府兩院”及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)聽取意見、回答詢問，自覺把自己置于人大常委會(huì)的監(jiān)督之下。其次，通過精選焦點(diǎn)、熱點(diǎn)議題，組織事前深入調(diào)研，使常委會(huì)組成人員和代表充分了解現(xiàn)狀，有的放矢地提出問題，促進(jìn)“一府兩院”及相關(guān)部門開拓思路，針對(duì)具體問題對(duì)癥下藥。第三，通過常委會(huì)組成人員與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人當(dāng)面互動(dòng)問答，問出深度和要害，答出責(zé)任和承諾，增強(qiáng)了“一府兩院”的責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)。第四，通過相關(guān)工委的跟蹤問效，集中推動(dòng)一些相關(guān)問題的重點(diǎn)解決，進(jìn)一步體現(xiàn)人大監(jiān)督的力度和成效。

（二）有利于常委會(huì)組成人員實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，增進(jìn)常委會(huì)與“一府兩院”的溝通和理解。人大常委會(huì)組成人員代表人民行使監(jiān)督權(quán)，充分而有效地履行職責(zé)，必須了解“一府兩院”的工作情況和其他必要的情況。專題詢問是實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的途徑和方式之一，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、直接性、互動(dòng)性和時(shí)效性。此外，在常委會(huì)組成人員專題詢問中，有關(guān)機(jī)關(guān)作出答復(fù)，可以加深對(duì)“一府兩院”工作情況的了解，增強(qiáng)對(duì)其工作繁重性、復(fù)雜性的理解；而“一府兩院”通過常委會(huì)組成人員的專題詢問，加深人大對(duì)其工作的意見，從而更加自覺地依法行政、執(zhí)政為民，公正司法、執(zhí)法為公。

（三）促進(jìn)了“一府兩院”改進(jìn)工作，推動(dòng)相關(guān)工作落實(shí)。通過專題詢問提出問題，包括要求“一府兩院”對(duì)自己的工作情況作出說(shuō)明、解釋，可以使“一府兩院”更加清楚地了解自己工作所存在的問題。會(huì)后通過深入調(diào)研和剖析問題，明確改進(jìn)工作的方向和解決具體問題的措施，既提高了工作效率和工作水平，又直接推動(dòng)了相關(guān)問題的解決落實(shí)。

三、做好專題詢問的幾點(diǎn)思考

（一）詢問的問題不必事先告訴“一府兩院”。大部分地方的人大常委會(huì)在開展專題詢問前的一般做法是：將詢問提綱與“一府兩院”對(duì)接征求意見，經(jīng)主任會(huì)議審定后，正式印發(fā)給相關(guān)部門作應(yīng)答準(zhǔn)備。誠(chéng)然，常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)與“一府兩院”進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，就開展專題詢問的目的、意義、方案和流程進(jìn)行討論研究，這是十分必要的，但就連詢問的問題都一并告訴“一府兩院”，則完全沒有必要。這樣做，一方面使“專題詢問會(huì)”流于形式。詢問本來(lái)就是憲法和法律賦予人大常委會(huì)組成人員的一項(xiàng)重要權(quán)利，是人大常委會(huì)行使對(duì)“一府兩院”監(jiān)督職權(quán)的一種重要形式，是為了獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關(guān)情況或者對(duì)“一府兩院”工作提出批評(píng)，以督促它們改進(jìn)工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，提高依法辦事水平和工作效率[1]。將提問的問題提前告訴“一府兩院”，本身就違反了詢問的原則和程序，更使舉辦會(huì)議成為走過場(chǎng)。另一方面會(huì)降低人大監(jiān)督的“剛性”，使“專題詢問會(huì)”成為“政治秀”。提前告訴“一府兩院”詢問問題，表面上看可以“問”出深度，“答”出滿意，皆大歡喜，但會(huì)使人大監(jiān)督的“剛性”不足，偏離人大監(jiān)督的制度方向，而且市民會(huì)從堪稱完美的問和答中，質(zhì)疑這是一場(chǎng)嚴(yán)密設(shè)計(jì)的“政治秀”，對(duì)人大監(jiān)督效果產(chǎn)生懷疑。

要使專題詢問既體現(xiàn)出人大監(jiān)督的“剛性”，又使專題詢問會(huì)取得滿意的效果，一方面人大常委會(huì)要科學(xué)合理地安排設(shè)問，所提問題要主題明確、重點(diǎn)突出、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、觀點(diǎn)鮮明，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，保證專題詢問有深度，且要敢于問，問中要害，直面問題的癥結(jié)所在；一方面“一府兩院”及相關(guān)部門在明確應(yīng)詢要求后，應(yīng)開展充分、廣泛的調(diào)查研究，提前研究解決問題的措施和辦法，為專題詢問的“答”做充分準(zhǔn)備。

（二）專題詢問依然是詢問，需依法進(jìn)行。由于監(jiān)督法等法律未對(duì)詢問的內(nèi)涵作出具體界定，理論界對(duì)專題詢問的定位也沒有統(tǒng)一的概論，以致在實(shí)踐中產(chǎn)生一些誤解。部分地方的人大常委會(huì)認(rèn)為專題詢問是“一種監(jiān)督新模式”，“不是單純一般意義上的詢問”，并申明“詢問是個(gè)人行為，專題詢問后監(jiān)督更不應(yīng)是個(gè)人行為所能實(shí)現(xiàn)的”[2]等理由。這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。首先，監(jiān)督法明確規(guī)定了詢問這一監(jiān)督方式，不存在“單純一般意義”或者“復(fù)雜重要意義”的多種詢問形式。其次，專題詢問依然是常委會(huì)組成人員的個(gè)人行為，只不過由常委會(huì)進(jìn)行了統(tǒng)一組織，類似于常委會(huì)會(huì)議組織聯(lián)組審議。第三，“專題詢問后監(jiān)督”實(shí)際上是結(jié)合聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督。從吳邦國(guó)委員長(zhǎng)的講話“我們還將選擇保障性住房建設(shè)、財(cái)政決算、教育改革、法院和檢察院基層建設(shè)等問題，結(jié)合審議‘一府兩院’相關(guān)報(bào)告，繼續(xù)依法開展專題詢問”可以看出，專題詢問不是單獨(dú)存在的，是結(jié)合審議“一府兩院”相關(guān)報(bào)告舉辦的，其后的監(jiān)督也不是單獨(dú)針對(duì)于專題詢問的監(jiān)督，而是針對(duì)專項(xiàng)工作的監(jiān)督。綜上，專題詢問的性質(zhì)依然是詢問，開展專題詢問必須依法進(jìn)行，不能超越監(jiān)督法中詢問的權(quán)限。

（三）專題詢問不宜頻繁。最近幾年，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)多次在重要會(huì)議上對(duì)專題詢問進(jìn)行了充分肯定。許多地方的人大常委會(huì)認(rèn)為可以放開手腳大搞專題詢問，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了密集舉辦的情況。開展專題詢問在于精，而不在多。2012年3月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上指出：“通過這些年的實(shí)踐，專題詢問逐步機(jī)制化規(guī)范化，有力推動(dòng)了有關(guān)方面改進(jìn)工作?！彼岢龅闹攸c(diǎn)是機(jī)制化，也并非頻繁化，這和詢問在監(jiān)督方式中的地位和力度有直接關(guān)系。也就是說(shuō)，詢問歸根結(jié)底是“個(gè)人行為”[3]，并不因?yàn)槭浅Ｎ瘯?huì)組織以及加上“專題”兩字，就能改變其軟性監(jiān)督的屬性。專題詢問一般涉及環(huán)境污染、食品安全等事關(guān)大局、事關(guān)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，且都是在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告之前或之后進(jìn)行，是對(duì)“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”這一監(jiān)督方式的配合和促進(jìn)。頻繁舉辦，一是不易確題，很多重大問題的解決并非一時(shí)之功；二是喧賓奪主，人大監(jiān)督應(yīng)以剛性監(jiān)督為主，軟性監(jiān)督為輔；三是降低成效，抓萬(wàn)事不如抓一事，數(shù)量多反而顧此失彼，難見成效。近年來(lái)的實(shí)踐也充分證明，地方各級(jí)人大常委會(huì)開展專題詢問更趨向于“機(jī)制化”和“常態(tài)化”，且頻率大大降低，也直接說(shuō)明了開展專題詢問宜精不宜多。

注釋：

[1][3]陳斯喜：《詢問和質(zhì)詢》，載《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》第八講，中國(guó)民主法制出版社2006年9月版，第155、154頁(yè)。

[2]丹江口市人大常委會(huì)：《關(guān)于開展專題詢問若干問題的思考》，http://rd.shiyan.gov.cn/html/syed/2012niandi2qi /201207232607.html.

（作者單位：山東省青島市人大常委會(huì)研究室）