● 張岳順

從“代理制”到“零距離”：服務的“下沉”與“提升”
——浙江省臺州市基層便民服務創(chuàng)新研究

● 張岳順

近年來，浙江省臺州市在基層便民服務方面不斷探索，從“代理制”到“零距離”，通過理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，體現(xiàn)了服務的“下沉”和內涵的“提升”。便民服務中心的整體“下沉”，不僅方便了基層群眾、改變了機關作風、密切了干群關系，并且促進了社會和諧、夯實了執(zhí)政基礎。臺州市的實踐在給我們提供借鑒的同時，也為更好地做好基層便民服務工作提供了啟示。

便民；服務；機制；創(chuàng)新

一、“無縫隙政府”的理論與實踐操作中“硬傷”

（一）理論探析

從20世紀80年代開始，西方許多發(fā)達國家掀起了一場名為“新公共管理”的政府改革運動。新公共管理理論的精髓是企業(yè)家政府理論，把公民作為顧客，主張以顧客為導向，提高服務質量。美國學者拉塞爾·M·林登在他20世紀90年代出版的《無縫隙政府——公共部門再造指南》提出了無縫隙政府理論。所謂“無縫隙政府”，是指以顧客、結果、競爭為導向，在與顧客保持直接的聯(lián)系中，提供更好的、更高層次的需求。該理論要求政府打破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割，整合所有部門、人員及其他資源，以單一的界面提供優(yōu)質高效的信息與服務，“一站式”服務是“無縫隙政府”的重要體現(xiàn)。“無縫隙政府”對政府改革提供了有益的借鑒，特別是建設“一站式”政府服務方面有重要的指導作用。進入21世紀，以“服務而非掌舵”為核心的新公共服務運動悄然興起，新公共管理理論和無縫隙政府理念成為建設服務型政府的理論依據(jù)，建設服務型政府成為時代的呼喚。

（二）實踐演進

服務型政府的實現(xiàn)途徑很多，行政審批服務中心所推行的“一站式”服務，是很重要的形式。它最早起源于英國，要求政府為所有顧客提供一體化的公共服務，允許公民、企業(yè)和其他機構能夠擁有24小時的全方位公共服務，無論他們在家里，還是辦公室或者是移動中。[1]

從國外的情況看，以歐洲為例，“一站式”政府可以從兩個維度進行考察：一是從實現(xiàn)形式看，表現(xiàn)為“物理位置”、“英特網”、“服務亭”和“呼叫中心”等形式，其中的“物理位置”，即是“一站式”行政服務機構；二是從發(fā)展水平看，表現(xiàn)為“第一站式”、“便利店式”和“真正一站式”等多種形式，很多的國家“一站式”服務已經發(fā)展到“便利店”階段。[2]

從我國的發(fā)展情況看，國內關于行政服務中心的研究開始于20世紀90年代。1999年浙江省金華市設立全國首家集中辦事大廳，標志著我國第一家綜合性的行政服務中心正式誕生。此后，這種“一站式”辦公的新型行政服務機構逐漸在全國范圍內得到普遍建立。目前全國各級已建成2000多家，市縣一級建有類似機構達80%以上。從現(xiàn)有的操作模式看，國內的行政服務中心就是將省、市及縣一級具有行政審批職能的部門集中起來，實行“一站式”辦公和“一條龍”服務，通過辦事流程再造，達到簡化審批程序的目的，解決審批不規(guī)范、收費不規(guī)范、服務質量和水平不高等問題。我國各地的行政服務中心均屬于地方政府，從近年來運作的實際情況看，在降低行政成本、提高行政效率方面，其價值是不言而喻的，而且行政服務中心已經成為推進政府管理創(chuàng)新和建設服務型政府的一個突破口。

然而，任何一項變革都不是完美的，我國的行政服務中心發(fā)展也面臨不少的問題，在實際操作中有許多“硬傷”，主要表現(xiàn)為：

一是法律的缺失。目前我國各地行政服務中心的設立主要依據(jù)的是《行政許可法》第26條關于聯(lián)合辦理的規(guī)定。顯然，該條法律僅是關于聯(lián)合辦理的相關規(guī)定。在實際操作中，我國的行政服務中心建設與發(fā)展主要得益于政府的重視和行政命令，其本身更多地具有“人為操控”的性質，從而造成了行政服務中心這一行政組織本身的諸多問題。

二是管理的脫節(jié)。我國行政中心業(yè)務人員通常受到雙重管理，行政服務中心窗口人員的勞動人事關系仍保留在原部門，變動的只是黨組織關系。雙重管理制度下形成了行政服務中心“管事不管人”與“管人不管事”的事權與人權二者的相互脫節(jié)，從而影響行政服務中心這一組織本身的良性運作。

三是授權的困境。就我國目前的行政服務中心整個體系而言，縱向上，可以分為省(省級往往是網上的，不是實體)、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級；橫向上，可以分為綜合性的行政服務中心和專門的行業(yè)中心。從縱向結構看，當前各地的行政服務中心大多限在市和縣(區(qū))兩級設立，各個部門的有關辦事項目表面整合在服務中心，但重要的審批權力還留在本單位，由于授權不充分，使行政服務中心成為了“收發(fā)室”，辦事群眾不得不在窗口和部門之間兩邊跑，一站式辦結無法真正落實。[3]另外，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的整體銜接不夠，老百姓辦事還不很方便。

以上這些，都暴露了實踐中問題與裂縫，要真正建設“無縫隙政府”，需要在各個層面進一步探索創(chuàng)新。

二、實踐探索：全程辦事代理制實現(xiàn)“代理”的下沉

（一）探索“全程辦事代理制”

浙江省在行政服務中心的建設方面走在全國前列，臺州市在創(chuàng)新上做文章。2001年，玉環(huán)縣首創(chuàng)了“全程辦事代理制”，將便民服務推向深入，其網絡向村級延伸，做到基層便民服務的全覆蓋，實現(xiàn)了林登所說的“通過清除內部障礙，組建職能交叉的團隊，為顧客提供一步到位的信息和服務”。[4]

面對縣（市、區(qū)）行政服務中心授權的不充分，在老百姓辦事的過程中，依然存在“門難進、人難找、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。2001年2月，臺州市玉環(huán)縣龍溪鄉(xiāng)將鄉(xiāng)政府主要服務職能集中在一個窗口，明確了代理辦事項目，群眾只要將所辦事項交由服務窗口，具體辦事流程就由窗口和職能科室銜接，經過受理、承辦、回復等若干環(huán)節(jié)，為辦事申請人全過程代理服務，在全國首創(chuàng)了全程辦事代理制。對這一新生事物，省委、省政府高度重視，及時進行了總結推廣。[5]中央電視臺一套作了專題報道，中組部授予全國“三個代表”重要思想學習教育活動先進單位。全國各地學習、考察、研究者紛至沓來。這種全程辦事代理，也稱為代理制，圍繞公民的需要，在規(guī)定的時間內為申請人無償提供全過程、全方位的代理服務，適應了市場經濟的發(fā)展，減少了服務時間和服務環(huán)節(jié)，大大方便了百姓辦事。實現(xiàn)了便民、高效、優(yōu)質之目的，以連貫性、一致性和整體性的服務較靈活地滿足了公民個性化和多樣性的需求，最大限度地體現(xiàn)了“無縫隙政府”。

（二）“全程辦事代理制”的內涵和特征

第一，“全程辦事代理制”有效實現(xiàn)“代理”的深化。全程辦事代理制的特點在“代理”，政府通過“代理”實現(xiàn)為百姓全程辦事，全面提升服務中心服務的功能，規(guī)范完善村級服務中心的服務職能，實現(xiàn)了“政府的角色定位于確保公共利益居于支配地位”。[6]具體而言，這種代理制有效實現(xiàn)了“代理”的深化：一是全位授權，通過整合機關內設機構的職能，明確各職能辦公室不再直接受理群眾辦事項目，全部審批和服務項目授權到全程辦事服務中心窗口，由窗口人員直接面對群眾受理。二是全程辦事，實行“窗口受理、內部分辦、窗口反饋”的服務模式，服務窗口受理群眾的申請后，能直接辦理的在窗口直接辦理；不能直接辦理的，窗口確定該事項的全程承辦人，由全程承辦人代表辦事申請人負責全過程辦理。三是全面服務，樹立大服務理念，推行有形辦事和無形服務相結合，拓展服務領域，將與民生相關的事項全部納入服務體系。

全程辦事服務中心不僅提供各項辦事服務，還要為農村各類矛盾糾紛調解、信訪、就業(yè)、求助等提供服務。要求機關工作人員在做好為窗口提供支撐服務同時，必須深入各村了解民情、掌握民意、解決民憂，在一線為群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的服務，真正做到“群眾動嘴、干部跑腿”。

第二，“全程辦事代理制”有效實現(xiàn)“流程”的再造。建設便民服務體系，就是要求轉變政府職能。在實踐中，全程辦事代理制度在明確政府該管什么、該服務什么的同時，還要進一步明確辦事要求與流程，提高工作效率。

實現(xiàn)資源再整合。全程辦事服務中心，作為鄉(xiāng)政府唯一對外服務受理窗口，由各職能辦派出人員分線開展對外服務。駐鄉(xiāng)各部門站所，根據(jù)工作需要，由專人將相關服務項目一并進駐中心。人員實行定崗定責、一崗多人、一人多用。將原綜治辦事大廳撤并歸入，設置計劃生育、民政殘聯(lián)、社會保障、家電下鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)建設、土地管理、房產發(fā)證、經濟發(fā)展（個稅）、工商、流動人口、戶政管理、黨群綜合等12個辦事窗口。

實現(xiàn)效率再提速。對原有辦事項目、流程進行深度梳理，宜放則放、宜簡就簡，從制度建設上保證辦事效率的提高。主要有：實行“一窗受理服務制”和“零拒絕受理制”。“零拒絕受理制”就是所有群眾辦事來訪，必須接待受理。不能辦理的，要進行必要的解釋。群眾辦理有困難的，由窗口對接各職能辦負責人，由職能辦派出專人代辦或陪辦。實行24小時辦事工作制。另外，實行網絡在線辦公，服務中心所有辦理項目進入電子系統(tǒng)操作，在系統(tǒng)內實現(xiàn)交流互動、信息統(tǒng)計和監(jiān)督管理。

實現(xiàn)機制再健全。實行首問負責制。建立首問負責制登記簿和辦事規(guī)程，詳細記錄擬辦事項及辦理情況，對不履行或不正確履行職責的行為，視情節(jié)輕重給予相應的處分?！笆讍栘熑沃啤钡耐菩?，使政府提供服務發(fā)生了實質性變化，形成了“公民—政府—政府”的服務運作過程。這一轉變有效地杜絕了政府各部門及其工作人員相互推諉的情況，不僅方便了群眾辦事，而且提高了辦事效率。政府的功能和目的就是滿足社會公共需要。[7]

三、思考與啟示：“無縫隙政府”中“零距離”內涵的提升

目前，臺州市已經形成了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級行政（便民）服務體系，臺州市5190個行政村在2011年10月村居便民服務中心的全覆蓋，實現(xiàn)服務授權的“零保留”、服務流程的“零障礙”、服務受理的“零拒絕”、服務對象的“零差別”、服務事項的“零積壓”，有效解決了其中的“裂縫”。這是便民服務機制的重大創(chuàng)新，也實現(xiàn)了行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。

（一）創(chuàng)新管理方式

從具體實踐看，臺州市不斷強化整體聯(lián)動，著重抓好縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級中心縱向之間及部門（站所）與便民服務體系橫向之間的對接工作，做到業(yè)務對應、工作對接、溝通便捷、聯(lián)系暢通。

加強縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級之間聯(lián)動服務對接。從制度上打通三級便民服務網絡，并通過核發(fā)基層代辦員工作證等方式，建立代辦員辦事“快車道”，強化對村級便民服務中心的服務支撐。同時，通過開通縣為民服務中心官方微博、便民服務QQ群等途徑，強化對村級代辦員代辦事項網上預審、預辦工作的即時在線指導。

加強中心與部門審批項目對接。針對為民服務中心審批項目進駐率不高、項目授權不徹底這一薄弱環(huán)節(jié)，今年來，我市通過調查摸底、比較等方式，大力提高為民服務中心項目集中度，目前項目進駐率從原先的69%提高到95%。

加強站所與便民服務體對接。將國土、建設、國稅、工商、公安等5類重點基層站所42項審批服務項目、人員統(tǒng)一整合進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心，為群眾提供“一門子”進出、“一條龍”服務。暫未進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心的基層站所，開通便民服務“綠色通道”，設立便民服務代理室，確定專職代理員，負責與鄉(xiāng)村便民服務中心聯(lián)系對接。

加強重大項目辦理對接。出臺重大投資項目代辦制度，在為民服務中心成立代辦機構，組建代辦隊伍，按照自愿委托、無償代辦、全程服務的原則，為重大固定資產投資項目提供全程代辦服務，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行推廣應用，形成大項目縣級代辦，中小項目屬地代辦的“兩級代辦服務體系”。

臺州市村級(社區(qū))便民服務中心除了設置基本服務項目，還可根據(jù)實際情況，設置一些特色服務項目、延伸服務項目，體現(xiàn)了“充分發(fā)揮政府、市場、社會各自在公共服務供給中的優(yōu)勢和作用，努力形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與、方式靈活、效率很高的公共服務多元供給體系”。[8]

（二）注重全方位保障

領導機制。臺州市基層便民服務中心，建立了“黨委領導、政府負責、紀委推動、部門配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、社會參與”的領導體制和工作機制。各級領導和行政服務中心非常重視便民服務中心的建設。比如臺州市專門成立了基層便民服務中心領導小組，市委副書記任組長，紀委書記和常務副市長為副組長，各縣(市、區(qū))也設立了相應的機構。

制度保障。缺乏有效的制度保障，必然會造成一些創(chuàng)新的中斷。臺州市行政服務中心制定了比較系統(tǒng)全面的規(guī)章制度，指導全市行政審批服務工作，比如《行政服務管理實施辦法》、《加強行政服務工作的實施意見》和《基層便民服務中心“雙百”考核評選辦法》、《關于加強基層便民服務中心建設的實施意見》等等，指導性、針對性、操作性、實效性都很強，作為推動此項工作的制度保障。各縣、市、區(qū)也都有配套的規(guī)章制度和實施細則。

經費保障。基層便民服務中心的所有費用由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村共同負責開支，使經費有固定的來源。比如玉環(huán)縣對村級便民服務中心建設按照村級集體經濟收入情況分別給予了6000元至2萬元的補助。同時規(guī)定，在運行中，按照每戶每年80元的標準，縣財政補40元，鄉(xiāng)、村兩級各出20元為基本的運行經費，保障村級服務中心的正常運行。

（三）拓寬服務內涵

基層便民服務是最基礎的服務，是服務型政府建設的重要內容，是加強社會管理創(chuàng)新的重要手段。臺州市基層便民服務中心的“全覆蓋”創(chuàng)建，是政府服務的整體“下沉”，實現(xiàn)了基層老百姓和政府之間的“無縫隙”、“零距離”。通過有效的理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，大大拓展了服務內涵，提升了服務水平。

一是便民服務中心的整體“下沉”，方便了基層群眾?；鶎颖忝穹罩行膶嵭械摹耙徽臼健鞭k公和“一條龍”服務，開展“零距離”服務、“零障礙”辦事，解決了空間距離帶來的問題，從而降低了申報成本。通過業(yè)務流程再造，進一步理順各審批單位之間的關系，達到了簡化審批程序的目的，再通過運用“聯(lián)合審批”將以前的“串聯(lián)式審批”，改為“并聯(lián)審批”，審批時限有了很大縮短。隨著全程辦事服務體系不斷完善，辦事從以前的“群眾跑”變成了現(xiàn)在的“干部跑”，特別是實行“全程辦事代理制”，從以前的“多次辦”變成了現(xiàn)在的“一次辦”，實現(xiàn)了“把方便讓給群眾，把麻煩留給干部”。

二是便民服務中心的整體“下沉”，改變了機關作風。以前各職能部門的審批標準和條件，都是各單位在強調管理的思路下形成的，表現(xiàn)出老爺作風，注重的是管理，而不是服務?，F(xiàn)在，監(jiān)察部門進駐行政服務中心，將監(jiān)督從事后移到了事前，實現(xiàn)了全程、全方位的監(jiān)督，這樣使監(jiān)督更為直接有效。同時，基層便民服務中心的建立，進一步規(guī)范收費，從源頭上得到有效治理。

三是便民服務中心的整體“下沉”，密切了干群關系?；鶎颖忝穹罩行牡慕?，加強黨群、干群之間的溝通交流，拉近干部與群眾之間的距離。許多基層黨員干部進一步改進聯(lián)系群眾的方式，通過一些具體的為民辦事細節(jié)，真正做到“群眾動嘴、干部跑腿”，避免了“小事久拖積大患”現(xiàn)象的發(fā)生，有效化解了群眾因未及時辦理而產生的積怨。為群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的服務，表現(xiàn)出來的認真負責、熱情服務，獲得了群眾的認可，贏得了群眾的信任，機關要工作下移、重心下沉，基層干部要堅守一線，下基層接地氣，同群眾打成一片，增進群眾的信任。[9]

四是便民服務中心的整體“下沉”，促進了社會和諧。社會管理的重點在基層，難點也在基層，基層便民服務中心建設，把行政管理、行政審批、行政服務延伸到基層，完善了基層社會管理和服務體系，創(chuàng)新社會管理方式的基本思路，主要是更新社會管理理念，堅持以人為本、服務為先，在服務中體現(xiàn)管理，提高了基層政府服務經濟社會發(fā)展的能力和水平，暢通人民群眾的利益訴求渠道，促進了農村(社區(qū))基層的和諧穩(wěn)定。[10]

五是便民服務中心的整體“下沉”，夯實了執(zhí)政基礎?；鶎颖忝穹罩行慕ㄔO，是中國共產黨的“全心全意為人民服務”的具體體現(xiàn)；是基層黨員干部踐行“宗旨”的重要平臺；是夯實黨在基層執(zhí)政基礎的有效載體。黨和政府建設基層便民服務中心，通過有效的制度設置，在組織群眾、服務群眾中贏得群眾，從而鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎。因此，政府提供創(chuàng)新性公共服務是贏得民眾支持率和提升執(zhí)政合法性權威的重要途徑。[11]

[1]馮光.行政服務中心的建設實踐與理論思考[J].天津大學學報(社會科學版)，2010(4).

[2]段龍飛.我國行政服務中心建設[M].武漢：武漢大學出版社，2007.14.

[3]艾醫(yī)衛(wèi)，顏道成.地方行政服務中心建設的成績問題和對策[J].中國行政管理，2007(1).

[4]拉塞爾.林登.無縫隙政府[M].北京：中國人民大學出版社，2002.4.

[5]顏新文，等.“小中心”承載起“大服務”—浙江全面推進村級便民服務中心建設紀事[J].今日浙江，2011(7).

[6]羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.21.

[7]姜異康.國外公共服務體系建設與我國建設服務型政府[J].中國行政管理，2011(2).

[8]王國紅.地方政府創(chuàng)新的動力與條件[J].學術論壇，2010（5）.

[9]趙洪祝.把以人為本、執(zhí)政為民貫徹到全部工作中去[J].求是雜志，2011（5）.

[10]葉慶豐.創(chuàng)新社會管理方式的基本思路[J].中共中央黨校學報，2011（6）.

[11]陳國權，黃振威.地方政府創(chuàng)新研究的熱點主題與理論前瞻[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2010（6）.

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1009-928X(2012)12-0044-04

作者單位：中共浙江省臺州市委黨校

■ 特約編輯：魯月棉