陳開琦

我國水資源安全法律對策研究

陳開琦

水作為自然的元素、生命的依托，是人類文明進步的基礎(chǔ)、國家生存發(fā)展的保障。水資源作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源之一，其安全問題事關(guān)國家的未來和民族的興衰。目前我國水資源安全法律保障制度嚴重落后于水資源發(fā)展現(xiàn)狀，體系構(gòu)建不夠科學(xué)，水資源安全技術(shù)領(lǐng)域、管理制度領(lǐng)域運作機制不夠完善，使得我國水資源安全不能得到法律保障。當(dāng)前，我們要建構(gòu)具有實踐性和可操作性的水資源安全法律保障體系的框架模型，完善并加強現(xiàn)有水資源法律制度體系，從而保障我國水資源經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、社會安全和戰(zhàn)略安全的實現(xiàn)。

中國水資源;水資源安全;水資源法律保障體系;法律制度

工業(yè)革命以來，由于人為破壞、自然災(zāi)害、法制缺失等原因，水資源安全系數(shù)降低到歷史最低值。近年來我國水資源安全事件頻現(xiàn):缺水、水污染、水生態(tài)退化。作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，水資源是維系生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。水資源的安全，關(guān)乎國家安全、民族興盛。作為國家生存與發(fā)展的基本保障條件，水資源安全的法律保護日益受到政府和學(xué)界的關(guān)注。因此，構(gòu)建水資源安全法律保障體制是中國當(dāng)下亟待解決并具有前瞻性的課題。

法制是破解目前我國水資源安全所面臨的嚴峻問題的鑰匙，現(xiàn)實之路在于，水資源安全應(yīng)用技術(shù)法律保障制度與現(xiàn)有的法律制度的銜接和融合。但由于水資源安全法律問題是涉及自然、經(jīng)濟、社會、文化、法律等多方面的系統(tǒng)工程，故本文擬運用系統(tǒng)研究方法，找尋水資源各因子達到協(xié)調(diào)狀態(tài)的方法論;同時擬結(jié)合美、日、法等國針對水資源安全問題的法律體制分析我國的水資源安全法制的不足，運用比較研究的方法，就水資源安全、水資源安全法律體制在實踐中的操作性問題做一定的研究;另外，本文借鑒并結(jié)合我國水資源的具體數(shù)據(jù)，為創(chuàng)新我國的水資源安全法律保障體制的建構(gòu)提供數(shù)據(jù)支撐和現(xiàn)實依據(jù)。

一、水資源安全的概念

如果要對“水資源”安全進行研究，就應(yīng)先對“水資源”和“水資源安全”概念進行界定分析，藉此翻開水資源安全研究領(lǐng)域的冰山一角。

(一)“水資源”的概念探析

首提“水資源”一詞是1894年美國地質(zhì)調(diào)查局設(shè)立的水資源處 (WRD)，但由于多種原因，關(guān)于水資源的定義及內(nèi)涵迄今為止尚未統(tǒng)一。英國的《不列顛百科全書》對水資源的定義是:整個自然界中各種形態(tài)的水包括氣態(tài)水、液態(tài)水和固態(tài)水的總量?！吨腥A人民共和國水法》對水資源的定義是:本法所稱水資源，包括地表水和地下水。《中國資源科學(xué)百科全書》指出:水資源是指可供人類直接利用、能不斷更新的天然淡水，主要指陸地上的地表水和地下水。筆者使用的水資源的概念，指在一定技術(shù)經(jīng)濟條件下可以被人類利用的淡水的水量、水質(zhì)。而符合定義的真正可以利用的淡水資源在數(shù)量上只占地球系統(tǒng)中水量的0.003%，大約只有47萬億m3，相對于現(xiàn)代人類工業(yè)化社會的復(fù)雜和龐大的需求而言，其數(shù)量是極其有限的。

(二)“水資源安全”的概念探析

學(xué)界至今沒有統(tǒng)一的關(guān)于“水資源安全”的概念表述。比較常見的看法有以下幾種:一種認為“供水安全就是水資源安全”;另一種認為“水安全指的是在現(xiàn)在或?qū)?，由于自然的水文循環(huán)波動或人類對水循環(huán)平衡的不合理的改變，或是二者的耦合，使得人類賴以生存的區(qū)域水狀況發(fā)生對人類不利的演進，并正在或?qū)⒁獙θ祟惿鐣母鱾€方面發(fā)生不利的影響，表現(xiàn)為干旱、洪澇、水量短缺、水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞等等方面，并由此可能引發(fā)糧食減產(chǎn)、社會不穩(wěn)、經(jīng)濟下滑及地區(qū)沖突等等”;還有人認為“水資源安全是指對一個國家來說，該國擁有主權(quán)的、或?qū)嶋H占有的、或可得到的各種水資源，其在數(shù)量和質(zhì)量上能夠保障該國經(jīng)濟當(dāng)前的需要、參與國際競爭的需要，以及可持續(xù)發(fā)展的需要”等等〔1〕。筆者認為，把水資源安全分為廣義的水資源安全和狹義的水資源安全，可以更好地把握水資源安全的內(nèi)涵。

廣義的水資源安全是指國家利益不因洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞等造成嚴重損失;水資源的自然循環(huán)過程和系統(tǒng)不受破壞或嚴重威脅;水資源能夠滿足國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展需要的狀態(tài)。廣義的水資源安全體現(xiàn)的是水資源與國民經(jīng)濟和社會的關(guān)系，說明水資源安全問題事關(guān)國家利益的得失和國民經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的大局，是一種可持續(xù)發(fā)展理念的安全觀。

所謂狹義的水資源安全，是指在不超出水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的條件下，水資源的供給能夠在保證質(zhì)和量的基礎(chǔ)上滿足人類生存、社會進步與經(jīng)濟發(fā)展，維系良好生態(tài)環(huán)境的需求。狹義的水資源安全體現(xiàn)了供水安全的前提是人與自然的和諧相處，它包含了以下三層含義。第一，水資源安全意味著有清潔、充足的水資源可以滿足人民的生存需要，滿足社會進步與經(jīng)濟發(fā)展，維系良好生態(tài)環(huán)境的需求。第二，水資源安全要求對水資源的開發(fā)利用必須是在水資源承載能力以內(nèi)，超出水資源承載能力提供的水資源哪怕是滿足了需求也是不安全的。第三，水資源安全意味著人類的生活和生產(chǎn)勞動以及對水資源的開發(fā)利用所產(chǎn)生的水污染不能超出水環(huán)境承載能力。在本文論述中，筆者側(cè)重從狹義的水資源安全角度對本問題予以探析。

二、我國水資源的現(xiàn)狀與特點

(一)我國水資源的現(xiàn)狀

新中國成立以來特別是改革開放以來，水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護和管理工作成績顯著，為經(jīng)濟社會發(fā)展、人民安居樂業(yè)做出了突出貢獻。但必須清醒地看到，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情，水資源短缺、粗放利用、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題十分突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

1980年后，根據(jù)新中國1956—1979年的水文氣象資料，國家水利電力部水文局主持進行了對全國水資源量第一次評價。截至2002年，根據(jù)當(dāng)年水資源公報，全國水資源總量為28261億m3，比常年多2.9%。全國水總量占降水總量的45.1%，平均每km2產(chǎn)水量為29.8萬m3。①參見中華人民共和國水利部歷年的《我國水資源公報》。我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米。與此同時，水資源過度開發(fā)問題突出，不少地方水資源開發(fā)已經(jīng)遠遠超出水資源承載能力，引發(fā)了一系列生態(tài)與環(huán)境問題。水資源利用方式比較粗放，用水浪費嚴重，現(xiàn)狀單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3;萬元工業(yè)增加值用水量高達120立方米 (以2000年不變價計，下同)，是發(fā)達國家的3—4倍;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，與世界先進水平0.70-0.80有較大差距。水體污染嚴重，水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率僅為46%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，水資源需求將在較長一段時期內(nèi)持續(xù)增長，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國水資源面臨的形勢將更為嚴峻。②參見中華人民共和國水利部《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》有關(guān)情況介紹 (2012年2月16日)。

(二)我國水資源的基本特點

認識水資源的特點，促進其與環(huán)境、人口、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決21世紀我國水問題的關(guān)鍵。

1.水資源總量豐富，人均地均擁有水資源量偏少

我國河川徑流量居世界第6位，低于巴西、加拿大、美國和印尼等，約占全球河川徑流量的5.8%。平均徑流深度為284mm，為世界平均值的90%，低于印尼、日本、巴西、印度、美國和加拿大，居世界第7位。我國水資源總量豐富，但人均地均水資源數(shù)量有限。我國水資源按耕地面積與人口數(shù)平均，每公頃耕地占有水資源量為28320m3，僅為世界平均的80%。目前我國人口已達到14億，平均每人年占有的水資源量僅為2240m3，不到世界平均值的1/4，在世界銀行連續(xù)統(tǒng)計的153個國家中居第88位，約相當(dāng)美國每人平均占有量的1/6、巴西的1/19、加拿大的1/ 58。水資源總量僅是我國1/5的日本，人均水資源占有量卻是我國的2倍。而從按人口和耕地平均擁有的水資源量來計算，我國的情況也不容樂觀，因此水資源是我國十分珍貴的資源。

2.水資源時空分布極不均勻

我國水資源的地區(qū)分布很不均勻，北方貧乏，南方較豐富，相差懸殊。長江及其以南地區(qū)的流域面積占全國總面積的36.5%，擁有的水資源占全國80.9%;西北內(nèi)陸地區(qū)及額爾齊斯河流域面積占全國的63.5%，擁有的水資源量僅占全國的4.6%。據(jù)水利部水資源調(diào)查評價估算，我國各省、自治區(qū)和直轄市的水資源量，最多的是西藏、四川、云南和廣西等省區(qū)，每年擁有的水資源量均在1800億m3以上，寧夏、天津、上海、北京、山西、河北、甘肅等省市區(qū)，每年擁有的水資源量均在280億m3以下，寧夏最低，年水資源量僅10億m3。

3.水資源與人口、耕地、礦產(chǎn)資源和生產(chǎn)力布局極不適應(yīng)

我國水資源空間上分布的不平衡性與人口、耕地和礦產(chǎn)資源分布上的差異，構(gòu)成了水資源與人口、耕地、礦產(chǎn)資源、生產(chǎn)力布局和安全環(huán)境需求不匹配的基本特點。

一是水資源與人口分布不相協(xié)調(diào)。1993年國際人口行動提出“持續(xù)水—人口和可更新水的供給前景”報告:區(qū)域人均水資源低于3000m3為輕度缺水;人均水資源低于2000m3為中度缺水;人均水資源低于1760m3為用水緊張;人均水資源低于1000m3為重度缺水;人均水資源低于500m3為極度缺水。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國北方地區(qū)人均水資源量僅941m3，總體上面臨重度缺水的局面。我國目前有16個省 (區(qū)、市)人均水資源量 (不包括過境水)低于嚴重缺水線，有6個省、區(qū)(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源量低于500m3。

二是水資源與礦產(chǎn)資源分布不相協(xié)調(diào)。我國礦產(chǎn)資源現(xiàn)已查明的潛在價值:北方片占59%，南方片占 41%;每百元擁有水量:北方片為16m3，而南方為94m3，華北地區(qū)僅為西南地區(qū)的1/10。水能資源可開發(fā)利用量也很不平衡，長江片占全國的53%、西南諸河片占全國的26%、黃河片與珠江片各約占全國的6%。若按傳統(tǒng)的行政大區(qū)劃分，則西南地區(qū)的水能可開發(fā)量為全國的68%、中南地區(qū)為16%、西北地區(qū)為10%。

三是水資源與生產(chǎn)力布局不相協(xié)調(diào)。按三大經(jīng)濟地帶1997年情況分析，我國東、中、西經(jīng)濟地帶的GDP比例為4:2:1，而水資源的構(gòu)成為1: 1:2。可見，我國水資源與生產(chǎn)力布局不相協(xié)調(diào)。

四是水資源與耕地資源分布不相協(xié)調(diào)。我國耕地和灌溉面積大部分分布在北方，分別占全國的65%和59%，但其水資源總量占全國卻不到20%。南方地區(qū)耕地畝均水資源量為3271m3，北方地區(qū)只有421m3，前者是后者的7.8倍。而約有2億畝可耕后備荒地，又主要集中在水資源量相對不足的北方地區(qū)。

五是水資源時空分布與安全環(huán)境需求不相協(xié)調(diào)。我國國土遼闊，降水和蒸發(fā)在不同地域變化較大，安全環(huán)境空間特征差異明顯，單位面積水資源產(chǎn)水量嚴重不平衡。此外，我國降雨集中在夏秋季節(jié)，易形成洪水災(zāi)害，而枯水期和枯水年又易形成干旱災(zāi)害。這種水資源時空間分布易對安全環(huán)境產(chǎn)生不利影響?！?〕

三、水資源安全保護問題的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國外對水資源安全保護方面的研究和實踐

二戰(zhàn)后，國外許多學(xué)者已對水資源安全保護的技術(shù)和制度等問題開始了探究。Falkenmark首提水資源壓力指數(shù)，作為衡量水資源稀缺程度以及安全程度的重要指標(biāo)，為水資源安全保護的度量和保障體系建設(shè)提供了一個權(quán)威的國際參考標(biāo)準(zhǔn);2002年英國不列顛安全與水文研究所的研究人員Sullivan等研究提出了水貧困指數(shù) (WPI)，由資源 (R)、途徑 (A)、利用 (C)、能力 (U)和環(huán)境 (E)五部分組成，保證取值在O—100之間的等權(quán)數(shù)學(xué)表達形式為:WPI=(R+A+C+U +E)/5;美國學(xué)者Aaron T.Wolf對國際河流水資源沖突與合作的關(guān)系進行了研究，主張建構(gòu)一定地區(qū)范圍內(nèi)的資源測度指標(biāo)體系和安全防范預(yù)警系統(tǒng)。〔3〕

在制度研究方面，美國的ChalesW.Howe以科羅拉多河為例，研究了水權(quán)市場的優(yōu)缺點;Renato Gazmuri Schleyer和Lyon對可交易的水權(quán)和水權(quán)領(lǐng)域劃分進行了水資源安全保護問題深入研究; Bonnei G.Colby等通過分析水權(quán)市場、水權(quán)、水的轉(zhuǎn)讓的特點，揭示了地區(qū)水商品貿(mào)易的非均勻性以及水商品轉(zhuǎn)讓的特殊性;Nir Beeker等用對策論的方法對中東幾個國家在水資源優(yōu)化配置過程中幾種不同水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件進行了研究;美國的Stanley Crow ford通過研究該國法律機制在水資源有效配置中的作用，指出通過法律機制的運作，水的經(jīng)濟價值能夠得以體現(xiàn)。

發(fā)達國家在水資源安全保護的實踐中，為了保障水資源安全保護技術(shù)的落實，都把法制建設(shè)作為水資源安全保護的基礎(chǔ)和前提，努力建構(gòu)完善的水資源綜合管理法律體系。20世紀70年代德國提出的預(yù)警原則概念，用于處理一系列大尺度的環(huán)境問題，如酸雨、歐洲北海污染、全球氣候變化等，并成為德國環(huán)境法的一個基本原則; 1984年預(yù)警原則被引入第1屆北海保護國際會議，并寫入第2、3屆北海保護國際會議的宣言，使其在歐洲付諸實施;1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會將其寫入《里約宣言》的第十五條: “為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)本國的能力廣泛應(yīng)用預(yù)警方法。當(dāng)存在嚴重或不可逆危害的威脅時，不得以缺乏充分的科學(xué)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施以防止環(huán)境退化?！?000年歐盟委員會發(fā)布了《委員會關(guān)于預(yù)警原則的公報》，以指導(dǎo)各成員國和國際社會應(yīng)用預(yù)警原則。

(二)國內(nèi)對水資源安全保護領(lǐng)域的研究

上世紀末，我國相關(guān)學(xué)者對水資源安全保護問題展開了探討。在水資源安全保護的應(yīng)用技術(shù)研究領(lǐng)域，國內(nèi)研究者從經(jīng)濟與水的關(guān)系角度研究拓展了經(jīng)濟、安全環(huán)境與水的相互關(guān)系。

洪陽認為，由于人類活動的影響，改變了水文循環(huán)平衡、降低水質(zhì)，引發(fā)了水安全問題，進而引發(fā)一系列的經(jīng)濟、社會和環(huán)境安全問題;鄭通漢主張建立水資源安全保護預(yù)警系統(tǒng)，保障水資源安全;夏軍對于水資源安全保護的度量—水資源承載力進行了詳細論述，從“水—安全—社會經(jīng)濟”多學(xué)科基礎(chǔ)問題到可持續(xù)發(fā)展問題等不同層次、不同學(xué)科的研究范圍，進行了有益的學(xué)科交叉融合和方法創(chuàng)新;賈紹鳳等從“壓力一狀態(tài)一響應(yīng)”模型的理念出發(fā)，提出了水資源壓力指數(shù)與水資源安全保護評價的指標(biāo)體系;韓宇平和阮本清從水供需矛盾、安全環(huán)境、糧食安全、飲用水安全、控制災(zāi)害、水價值和水資源管理的角度構(gòu)建水安全評價指標(biāo)體系，并且引用多層次多目標(biāo)決策和模糊優(yōu)選理論，建立了區(qū)域水安全評價的模糊優(yōu)選模型;張翔等運用國外反映水行業(yè)發(fā)展的監(jiān)測指數(shù)—水貧窮指數(shù) (WPI)，結(jié)合我國實際情況，在指數(shù)計算依據(jù)方面進行了一些改進，等等。上述研究成果推動了我國水資源研究的深入開展，但這些研究在實施中所需要的法律保障制度還不夠完善。

法學(xué)界對該領(lǐng)域的研究也取得了一些有價值的研究成果:蔡守秋主張水資源的開發(fā)應(yīng)進行安全保護，加強和改進流域水資源管理，協(xié)調(diào)部門和地區(qū)之間水資源開發(fā)、利用與保護、防污之間關(guān)系。呂忠梅以環(huán)境權(quán)的民法保護為橋梁，對環(huán)境權(quán)的私權(quán)進行研究，堅持安全人類中心主義和可持續(xù)發(fā)展原則。陳德敏在完善我國水資源保障方面，主張建立健全我國水資源安全保護國際法制的建設(shè)，制定維護水資源法律，完善水資源保障體系，建立水資源安全保護公益公訴制度，以保護公民的水資源安全保護權(quán)。孫佑海、汪勁等主張保護環(huán)境要著重提升行政執(zhí)行力，從制度的完善和執(zhí)行上，解決執(zhí)法成本高、違法成本低的問題，防止立法中的部門利益和地方保護主義。王燦發(fā)主張建立環(huán)境信息公開制度，授予環(huán)境執(zhí)法部門一定的強制執(zhí)行權(quán)，通過地方立法帶動建立新的環(huán)境法律制度。王曦主張在尊重安全學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上將安全價值納入刑法保護范圍。對于我國跨邊界河流水資源的管理，秦天寶主張實施多目標(biāo)的水資源統(tǒng)一管理和綜合水資源規(guī)劃，以保障水資源安全，等等。上述學(xué)者在環(huán)境資源安全領(lǐng)域有著重要的理論貢獻，但對水安全技術(shù)保障的法律法規(guī)的研究還存在不足。因此，從理論和實踐兩個方面深入探討水資源安全保護法律制度體系的建構(gòu)和完善將是今后研究的重點和趨勢。

四、我國水資源安全保護存在的問題

(一)水資源安全技術(shù)領(lǐng)域的不足

1.抵御洪澇災(zāi)害的技術(shù)手段地區(qū)發(fā)展不平衡

受季風(fēng)氣候影響，我國洪澇災(zāi)害嚴重。目前七大江河的防洪設(shè)施能力有了較大的提高，防洪工程體系已具較大規(guī)模，防洪形勢得到了一定程度上的改觀，但是洪澇災(zāi)害對我國的威脅依然很大。我國東中西部的不同地區(qū)之間，因為經(jīng)濟發(fā)展程度的差異，以及自然氣候的不同，導(dǎo)致各地區(qū)對于洪澇災(zāi)害的技術(shù)抵御水平參差不齊，東南數(shù)省在此領(lǐng)域有領(lǐng)先的水平，技術(shù)手段豐富，物資準(zhǔn)備充分。西南地區(qū)在防洪澇方面，改進的空間很大，相關(guān)的技術(shù)改進和完善有極大的空間。

2.應(yīng)對水污染、水流失等問題的技術(shù)性對策不足

目前我國水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37%，每年流失的土壤總量達50億噸。嚴重的水土流失，不僅導(dǎo)致土地退化、生態(tài)惡化，而且造成河道、湖泊泥沙淤積，加劇了江河下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害。地下水超采嚴重，大量湖泊萎縮，灘涂消失，天然濕地干涸，水源涵養(yǎng)能力和調(diào)節(jié)能力下降，水生態(tài)失衡呈加重趨勢。我國大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水直接排入水體，江河湖海遭受嚴重污染。但各地在具體治理水污染、水流失方面，采取的技術(shù)性手段大多雷同，且大部分依循舊有思維，對于污水的處理，往往因為同GDP等因素的沖突而被漠視。相關(guān)的技術(shù)性手段的不足，直接導(dǎo)致了污染局勢的日益嚴重。

3.調(diào)水工程、海水淡化及節(jié)水等技術(shù)性措施的局限性

南水北調(diào)工程對生態(tài)和社會環(huán)境有較大影響，且成本居高，到2050年規(guī)劃調(diào)水總規(guī)模為445億m3，但同時期我國北方需水可達820億m3，全國水資源的供需缺口大約在2000--2500億m3，故南水北調(diào)只能暫時緩解北方地區(qū)的水資源危機(主要是飲用水危機)，并不能從根本上解決日益增長的水資源需求與有限的水供給之間的矛盾。海水淡化的成本在短期內(nèi)難以降低，且依然會帶來環(huán)境污染問題，雖然海水淡化技術(shù)的進步可以緩解部分地區(qū)水資源的使用緊張狀況，但是它不能從根本上解決目前我國出現(xiàn)的水資源危機問題;節(jié)水技術(shù)在不同地區(qū)的推廣也充滿障礙，單純依靠節(jié)水技術(shù)的提高，把節(jié)水簡單地理解為少用水或者限制用水都難以從根本上解決水資源問題。

4.水資源保護手段單一

我國的水資源保護是在水環(huán)境受到污染的特定歷史條件下開始并順勢發(fā)展起來的。就專門的水資源保護部門而言，工作基本上是圍繞水污染防治進行的，水資源保護即水污染防治的思想根深蒂固〔4〕。這種單純的水資源保護意識造成了目前很多地方水資源保護手段的單一化，過多地重視技術(shù)手段，通過污水處理、興建工程等科學(xué)技術(shù)手段來保護水資源，而忽視了水資源保護的經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段以及社會手段。長期以來，單一化的水資源保護手段不僅使水資源的污染防治沒有取得應(yīng)有的效果，也使水資源開發(fā)、利用、管理等水資源保護其他方面的工作在很大程度上受到了阻礙，制約了我國水資源保護工作的順利開展。

(二)水資源管理制度領(lǐng)域的不足

1.政府缺位造成水資源產(chǎn)權(quán)模糊、水資源配置混亂

我國水資源屬國家所有，《憲法》第九條規(guī)定: “礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國家所有，即全民所有。”但沒有指出一個具體部門代表國家行使所有權(quán)，負責(zé)分配使用權(quán)，其結(jié)果是實質(zhì)上的地方所有。對于用水戶能否擁有水權(quán)、如何取得水權(quán)、水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)等沒有法律的明確規(guī)定。由于長期以來水資源產(chǎn)權(quán)主體模糊，不承認產(chǎn)權(quán)的多重屬性，不承認產(chǎn)權(quán)的分離，水權(quán)無法暢通流動，水資源的價值無從體現(xiàn)。

2.市場缺失造成水資源濫用

在長期計劃體制及其之后的一個相當(dāng)長時期內(nèi)，主要通過行政手段來配置水資源，市場機制不能或無法發(fā)揮作用。由于有利于其價值實現(xiàn)的制度安排的不足，國家養(yǎng)水，福利供水，水資源價格嚴重扭曲，根本無法反映成本，過低的水價不僅起不到調(diào)節(jié)供求的杠桿作用，還造成生態(tài)環(huán)境的破壞，進一步加劇了水資源供需矛盾。而水資源的公共物品性質(zhì)，決定了使用者不能被排斥在對物品的消費之外，水資源的開發(fā)和利用爭相“搭便車”，區(qū)域、局部和微觀用水主體在水資源開發(fā)利用中的短視計劃傾向十分明顯，從而使水資源開發(fā)的無效性問題異常突出， “公地悲劇”普遍存在。

3.水資源管理機構(gòu)的地位不明確

各種水事法律規(guī)范及歷次機構(gòu)調(diào)整的“三定”方案中也僅僅將各流域管理機構(gòu)界定為“水利部在所在流域的派出機構(gòu)”，其性質(zhì)為“事業(yè)單位”。這并不足以闡明此類機構(gòu)的法律地位。但是，根據(jù)《國務(wù)院行政機構(gòu)改革和編制管理條例》，流域管理機構(gòu)是“國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)，主管特定的業(yè)務(wù)，行使行政管理職能”。兩者顯然不符，以至于流域管理機構(gòu)的法律地位問題一直懸而未決，監(jiān)督管理權(quán)限也就難免流于形式。實施管理過程阻力重重，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.各部門之間職責(zé)分工不明確

一是水資源多頭管理的現(xiàn)象比較普遍。我國對于水環(huán)境是按水體所屬行政區(qū)進行管理的，同一流域可能由幾個地區(qū)管轄，參與流域水環(huán)境資源保護監(jiān)督管理有關(guān)工作的部門涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、林業(yè)、建設(shè)、地礦等如此之多的部門，如果不協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，將會出現(xiàn)很多問題，這對水資源的保護是無益的。二是現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)無法承擔(dān)流域綜合管理的職責(zé)。我國的流域管理機構(gòu)的定位基本是作為國務(wù)院各行政主管部門的派出機構(gòu) (如水利部等的流域管理機構(gòu))，職能單一，主要實行單項管理，不能根據(jù)流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合管理，也無法承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的流域性問題的綜合協(xié)調(diào)與管理任務(wù)。三是流域機構(gòu)管理權(quán)限的設(shè)置根本無法與行政區(qū)域的管理權(quán)限相配合，不能很好地銜接。由于缺少利益相關(guān)方的參與，并且沒有充分考慮地方利益，流域管理不能通過流域決策、綜合規(guī)劃等手段對地方、流域等進行指導(dǎo)。

5.水資源保護制度不完善

我國尚未真正建立起水權(quán)交易制度和水資源保護的公眾參與制度。水權(quán)交易制度的不完善造成了水資源浪費的加重以及水資源配置效率的低下，不利于水資源的保護;而公眾參與機制的缺位，經(jīng)常使政府部門做出許多不當(dāng)決策，給水資源污染防治開發(fā)、利用和管理帶來了不可彌補的重大損失。同時，我國還缺乏針對具體水域的水資源保護制度，如流域水資源保護制度、農(nóng)村飲用水資源保護制度等。水資源保護制度的不健全，使我國水資源危機不斷加劇，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟持續(xù)、快速和健康發(fā)展的瓶頸。

6.水資源管理模式存在缺陷

管理體制不健全，管理權(quán)限不清。盡管《水法》規(guī)定了水資源管理模式，但在現(xiàn)實生活中，往往是地表水的開發(fā)利用歸水利部，地下水歸國土資源部，大汽水歸國家氣象局，水污染防治歸環(huán)境保護部，城市和工業(yè)用水歸建設(shè)部，農(nóng)林牧漁業(yè)供水歸農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局。多部門管理往往缺乏合作與協(xié)商，造成了部門間政策不協(xié)調(diào)，消弱了水政策以及相關(guān)法律法規(guī)的有效實施〔5〕。在實踐中，流域行政管理機構(gòu)與地方政府、環(huán)境部門的職責(zé)權(quán)限還是時有沖突，造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒有協(xié)作，各部門的權(quán)力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害，尤其對流域水資源的保護十分不利。

(三)水資源法律保障領(lǐng)域的不足

1.水資源保護理念陳舊，對水資源保護的法律地位重視不夠

由于長期受傳統(tǒng)“經(jīng)濟利益優(yōu)先”思想的影響，在水資源保護方面，很多地方都沒有建立起可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，致使“有法不依、執(zhí)法不嚴、合法不護、違法不究”、“以罰代法”等地方保護主義在很大程度上盛行〔6〕。“安全利益中心主義”和可持續(xù)發(fā)展理念的缺失使很多排污型企業(yè)將未經(jīng)凈化或處理的廢水直接排入河流或湖泊，給人民群眾的生命安全造成了極大的威脅?，F(xiàn)行水法雖制定了水資源的安全保護制度，但僅僅把它作為實施水資源行政管理的一種手段，沒有將其單獨立法，未能使其取得比具體水資源管理法律制度更高的法律效力，導(dǎo)致安全保護條款未能發(fā)揮“基本依據(jù)”的作用。

2.相關(guān)法律銜接性較差

一是缺乏統(tǒng)籌考慮流域綜合管理的法規(guī)，協(xié)調(diào)性不足。法律的制定和修訂部門痕跡明顯。不同法律所規(guī)定的管理體制存在差別，《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)沒有流域管理體制的規(guī)定?！端Y源保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等規(guī)定了主管部門和協(xié)調(diào)部門，但只有分工，沒有協(xié)作，發(fā)揮不出整體效益。二是立法無序，級次矛盾顯現(xiàn)。理論上環(huán)境保護、水資源保護、水污染防治、水土保持、防洪顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級，才有利于流域管理，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護的需要。立法往往針對局部事件，缺乏綜合考慮和指導(dǎo)，且立法效力級次低，缺乏權(quán)威性。三是法律之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，相互之間存在沖突。我國水資源立法采取分立模式，實行雙重管理體制，導(dǎo)致部門之間磨擦和交叉，不利于流域管理。不同部門為主的監(jiān)督管理體制，加之缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，法律法規(guī)之間的相互關(guān)系不清，使對取水、用水、排水等進行了分割管理，不利于流域管理。四是現(xiàn)有法規(guī)對流域綜合管理涉及的事項，分別規(guī)定了不同的管理體制，而且各項事務(wù)管理體制差別極大，在實際執(zhí)行過程中必然出現(xiàn)權(quán)力摩擦和交叉管理，水資源保護與環(huán)境保護制度之間缺乏有機的銜接。

3.法律規(guī)定相對滯后

一是我國至今還沒有完整系統(tǒng)的流域管理法，未能從體制上保障水資源的優(yōu)化配置和有效保護。新《水法》雖突出流域管理，但只有原則性規(guī)定，缺乏可操作性，不利于流域管理的實際操作。至今還沒有一部完整、系統(tǒng)的流域管理法，未能從體制上保障水資源的優(yōu)化配置和有效保護。二是流域機構(gòu)與地方水行政主管部門的管理權(quán)限也有賴配套法規(guī)進一步明確。我國近年來的一系列水資源保護方面的法律法規(guī)，先后在不同程度上規(guī)定了按流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理的模式，但涉及流域管理與流域機構(gòu)的立法，遠遠不能囊括和滿足流域機構(gòu)實際己經(jīng)履行的職責(zé)，相對于蓬勃發(fā)展的地方水立法，國家對流域立法明顯滯后。

4.現(xiàn)存水資源保護法律法規(guī)之間缺乏有機的聯(lián)系，規(guī)定過于原則化，可操作性不夠

一是水資源保護方面的法規(guī)同其他資源類法律之間缺乏聯(lián)系。水資源作為自然資源的一類，其利用方式同其他資源的保護具有連鎖效應(yīng)。因此，水資源保護法律法規(guī)也應(yīng)該與其他的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。二是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護等方面的法律法規(guī)不盡完善。完整、健全的水資源保護法律體系在水資源的開發(fā)、利用管理與保護方面應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)一致的，但我國水資源法律法規(guī)都不太重視對水資源安全環(huán)境的保護。三是現(xiàn)行水資源法律規(guī)定大多過于刻板，缺乏可操作性，甚至無法可依，缺少相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺少程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明，具體實施時困難重重。〔7〕

5.水資源的刑法體制不夠全面

近年來，水資源問題日益受到社會各界的關(guān)注，基于行政手段和民事手段的局限性，依靠刑法手段保護水資源安全成為社會發(fā)展的必然。現(xiàn)行法律對水資源保護的刑事規(guī)定見之于刑法分則第六章，同時還包括環(huán)境保護法及其他相關(guān)法律法規(guī)中的一些原則性規(guī)定。這些規(guī)定對打擊刑事犯罪、保護水資源發(fā)揮著重要作用，但這些規(guī)定也存在一些缺陷，不利于水資源的切實有效的保護。危害水資源的行為是結(jié)果犯，其自身的特殊性——行為通過作用于環(huán)境，然后以環(huán)境為中介對他人的人身或財產(chǎn)造成損害——決定了如果僅以他人的人身或財產(chǎn)損害后果為構(gòu)成要件，則眾多的水資源破壞因不一定產(chǎn)生危害人身財產(chǎn)的嚴重后果，法律對其不能實施刑事制裁。這顯然與刑法打擊水環(huán)境犯罪的初衷背道而馳，對預(yù)防重大水資源污染事故的發(fā)生十分不利。

6.還未真正確立水權(quán)制度

我國目前的水權(quán)制度還存在以下幾個方面的問題:

一是我國水權(quán)概念不完整。我國現(xiàn)行的水權(quán)在法律上僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán)，對使用權(quán)的規(guī)定則較為模糊。二是我國水權(quán)行使的主體不明確。憲法只規(guī)定國家是水資源所有權(quán)的主體，但是沒有具體規(guī)定國家如何去行使其所有權(quán)?，F(xiàn)實中往往是各部門從各自管理的職能出發(fā)建立監(jiān)督管理機制，不利于水資源的整體規(guī)劃和管理。三是沒有建立水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度。目前我國土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)基本制度已經(jīng)建立，但其他自然資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還是空白。〔8〕

7.水資源安全的司法保護不足

我國水資源污染形勢嚴峻，加強對其司法保護已成為當(dāng)務(wù)之急。我國的司法實踐對此還存在以下問題:

一是跨界水污染案件受理存在障礙，司法保護難。在水流域污染案件中常常是上下游不屬于同一行政區(qū)域，增加了跨界水資源司法保護的難度。二是水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致水污染案件訴訟啟動難、審理難。一些污染案件，雖然提起訴訟，但法院往往由于取證難等原因難以受理。三是水資源污染損害賠償糾紛案件審理爭議多、案件執(zhí)行難度大。四是大量法院沒有設(shè)置環(huán)保法庭?，F(xiàn)有法院設(shè)置不利于環(huán)保案件審理水平的提高，也不利于對水資源環(huán)境的全方位和深層次保護。

綜上所述，現(xiàn)行水資源保護法律制度在一定程度上遏制了水資源的進一步惡化，緩解了我國因水資源破壞而引發(fā)的各種問題。因此，我們在肯定我國在水資源保護所取得成績的同時，我們必須清醒地認識到我國的水資源危機并沒有從根本上消除，水污染還在不斷惡化，水資源保護的各項工作還有待加強。

五、完善水資源安全保護的法律保障機制

現(xiàn)代人類社會處于多元利益的博弈，各種各樣利益的評判、實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和尺度呈現(xiàn)多元化趨勢，因此人們選擇了許多不同的機制來調(diào)節(jié)和調(diào)和這些利益，其中，利益伸張和實現(xiàn)所借助的最重要的工具就是法律。為了更有效地保護水資源，并兼顧各方的利益，運用法律調(diào)節(jié)手段是國家的必然選擇。

(一)建立健全水資源安全保護法律體系框架

1.協(xié)調(diào)整合各類水資源保護法律規(guī)定的關(guān)系，改變現(xiàn)有“九龍治水”局面

厘清《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《環(huán)境保護法》之間的關(guān)系。這四部法律均是全國人大常委會制定的，具有同等效力。但這四部法律實際上是由兩個主管部門分別起草然后報全國人大常委會通過的，立法時缺乏綜合平衡，立法時間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環(huán)境保護法，使得幾部法律不可能很好協(xié)調(diào)?！?〕因此，要厘清四部法律之間的關(guān)系，修改它們之間相互矛盾和沖突之處，注重它們之間的銜接和協(xié)調(diào)，使它們在水資源保護方面發(fā)揮更大的作用。

進入21世紀，我國依法治國進程不斷加快，各地方政府，尤其是經(jīng)濟發(fā)展緩慢和落后的地方政府應(yīng)當(dāng)樹立安全環(huán)保和經(jīng)濟效益的社會經(jīng)濟發(fā)展理念，充分認識到地方保護主義在環(huán)境監(jiān)督檢查方面，尤其是在關(guān)系到人民群眾生命安全的水資源污染查處方面的危害性。地方各級政府要吸取已經(jīng)發(fā)生的水資源污染事故的教訓(xùn)，依照法律規(guī)定和法定程序，對違反水資源污染防治法律的人和事進行查處，嚴格執(zhí)法，公正辦案，以推動依法治水、管水、保護水事業(yè)的順利發(fā)展〔10〕。

2.加強流域水資源管理與保護立法，完善水資源安全保護的專門性法規(guī)

水資源的專門性法規(guī)是以《水法》為基礎(chǔ)制定的，包括《水污染防治法》、 《水土保持法》、《防洪保險法》和《水利工程管理條例》等。通過制定和完善這些法律和法規(guī)，劃清各部門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而規(guī)范上下級和各部門之間的行為，是水資源管理及保護不可或缺的措施。要想從法律層面解決流域水資源保護中的污染治理問題，必須通過制定在《水污染防治法》與《水法》之下的《流域水資源保護條例》等實施性法規(guī)，在《水污染防治法》與《水法》的框架下，針對各流域水資源特點與水污染現(xiàn)狀，建立與完善各流域的水資源保護機制，以期最終實現(xiàn)人水和諧的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！?1〕

3.加強法律規(guī)定的操作性，堅持自由裁量權(quán)適度的法律機制

對于已出臺的水法系列規(guī)定，在法律責(zé)任這部分，我們一方面要加強操作性，另一方面自由裁量權(quán)要適度。筆者認為，《細則》的制定就是為了完善《水污染防治法》的不足，但《細則》僅僅是規(guī)定了罰款的上限，仍然不能有效地發(fā)揮法律的作用，甚至容易導(dǎo)致執(zhí)法的不公。在《細則》中應(yīng)對水污染程度劃分幾個標(biāo)準(zhǔn)，如輕度污染、重度污染、嚴重污染，對于常見的水污染面積也應(yīng)劃出不同標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)區(qū)分被污染的水是飲用水、灌溉用水或是工業(yè)用水等，根據(jù)這幾個方面綜合分類進行處罰，才能顯示法律的公平、公正，從而起到積極的防治水污染作用。〔12〕

4.建立健全可再生水資源保護法律制度

我國的可再生水資源總量在世界排名第5，排在巴西、俄羅斯、加拿大、美國之后，可再生水資源總量為2849.6km3。如此巨大的可再生水資源總量，卻欠缺與之相配套的可再生水資源保護法律制度，這是我國水資源安全保護的一大遺憾。建議國家相關(guān)部門研究制定專門的《可再生水資源保護法》，對其加以系統(tǒng)的保護。這也是我國水資源安全法律保護體系中的一個重要環(huán)節(jié)。

5.完善水資源保護刑事立法

一是擴大保護的范圍，建議在刑法中比較非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定，增設(shè)非法取水罪、破壞性取水罪、破壞水工程、水文設(shè)施罪等;二是加強保護的力度，我國刑法在懲罰危害環(huán)境資源方面的犯罪時，應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，不能僅懲罰結(jié)果犯，還應(yīng)懲罰行為犯、危險犯，從而加強刑事法網(wǎng)的嚴密性，強化對環(huán)境資源的保護力度;三是對盜竊水資源違法犯罪活動打擊的力度要增大，多年來的水資源管理工作表明，對竊水單位和個人不論盜竊水量大小，一概采取“以罰代刑”的措施，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下水資源管理工作的需要，對竊水者也難以起到震懾作用，因此為切實保護水資源，遏制盜竊水資源違法犯罪活動，情節(jié)嚴重或造成嚴重后果的應(yīng)追究其刑事責(zé)任?！?3〕

6.完善公眾對執(zhí)法的監(jiān)督法律制度

沒有監(jiān)督的權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，健全的法律監(jiān)督機制是執(zhí)法工作依法進行和防止執(zhí)法人員違法執(zhí)法、濫用職權(quán)的重要保證〔14〕。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督同其他執(zhí)法監(jiān)督一樣，有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督之分。內(nèi)部監(jiān)督就是執(zhí)法機關(guān)對自身執(zhí)法的監(jiān)督檢查，環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督在我國已經(jīng)建立并在逐步完善。而環(huán)境執(zhí)法的外部監(jiān)督主要是指其他機關(guān)、社會公眾對環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法行為的監(jiān)督。在水環(huán)境執(zhí)法的外部監(jiān)督方面，廣大社會群體最應(yīng)成為監(jiān)督的主體。國家應(yīng)當(dāng)建立水環(huán)境執(zhí)法的公眾監(jiān)督機制，拓寬公眾監(jiān)督的渠道，使水環(huán)境的執(zhí)法工作，乃至整個環(huán)境執(zhí)法工作都置于公眾的監(jiān)督之下。一方面，可以督促環(huán)境執(zhí)法機關(guān)更加嚴格、公平、有效地執(zhí)法，另一方面，也可以調(diào)動廣大人民群眾參與水資源保護的積極性，以此更好地促進我國水資源保護的順利開展。

7.進一步明確水資源管理法律機制

我國現(xiàn)行《水法》第12條明確規(guī)定:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！眹鴦?wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，是考慮絕大多數(shù)水資源具有流動性的特點，國家應(yīng)從整體的安全效益方面對其進行管理。在現(xiàn)實的水資源管理過程中，國務(wù)院水行政主管部門 (水利部)應(yīng)始終處于主導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位，其他部門應(yīng)當(dāng)嚴格依法配合水行政主管部門的工作。在流域水資源管理方面，應(yīng)當(dāng)嚴格堅持《水法》規(guī)定的流域管理機構(gòu)為主導(dǎo)的管理模式，消除地方政府對流域水資源的越權(quán)管理現(xiàn)象，把流域水資源的行政區(qū)域管理作為整個流域管理的輔助性管理，地方政府應(yīng)積極地配合流域管理部門的管理工作〔15〕。

8.完善水資源執(zhí)法人員培訓(xùn)制度

加強培訓(xùn)教育，切實提高水資源保護執(zhí)法人員的素質(zhì)。水資源執(zhí)法隊伍的自身建設(shè)是規(guī)范水資源保護行政執(zhí)法，強化執(zhí)法辦事的組織保障，其行政能力的高低直接關(guān)系著水資源行政執(zhí)法的力度和實施效力，因而加強和提高隊伍的行政執(zhí)法能力勢在必行。建立水資源法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長效機制，加強對水資源執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律知識的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立其對人民負責(zé)、對法律負責(zé)、對事實負責(zé)的信念，督促其認真對待每一次執(zhí)法行為，為水資源保護提供優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法保障。

(二)完善并加強現(xiàn)有水資源法律制度體系

1.完善水資源保護具體制度設(shè)計

水權(quán)交易，亦稱水權(quán)移轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)，是指基于一定事由，水資源使用權(quán)由原權(quán)利人轉(zhuǎn)移到受讓人所有的現(xiàn)象?！?6〕目前我國尚未建立起完善的水權(quán)交易制度，而水權(quán)交易在優(yōu)化水資源配置方面又起著基礎(chǔ)性的作用。為了有效保護以及合理利用水資源，必須完善我國的水權(quán)交易制度。通過修改現(xiàn)行的水資源法律、法規(guī)，對水資源的初始產(chǎn)權(quán)進行明確界定，對水權(quán)交易原則、交易范圍、交易場所、交易價格的形成原則等做出明確規(guī)定，確立水權(quán)交易登記制度，建立水權(quán)交易的法律保障體系〔17〕。確立水權(quán)交易制度，可以有效地防止水資源的浪費，優(yōu)化水資源的配置，有利于更加合理地開發(fā)利用水資源，從而達到保護水資源和促進水資源可持續(xù)利用的目的。

2.盡快確立以水法為主的水資源安全保護立法體系，完善配套單行法規(guī)

為了形成以《水法》為主體法的各單行法律法規(guī)為支撐點的水資源安全保護法律體系，我們需要由全國人民代表大會對《水法》進行修改后頒布施行，以提高《水法》的法律地位，建構(gòu)以《水法》為上位法的水資源安全保護體系。在《水法》中我們要以專章規(guī)定水污染防治的相關(guān)法律條款，彌補原《水法》在對水質(zhì)進行安全保護方面的空白;另外，還要通過增加制定與《水法》配套的單行法規(guī)，填補在水資源安全保護方面的一些立法空白。例如:水的許可證制度，包括用 (取)水許可證、排水 (污)許可證、水利許可證等，還有水資源保護區(qū)制度，不但包括生活飲用水源保護區(qū)，而且包括風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體、珍貴特有水生物保護區(qū)和其他有特殊經(jīng)濟文化價值的水體。

3.建立具體水域的水資源保護制度

我國的水資源保護已經(jīng)步入了法制化軌道，這就要求每一領(lǐng)域水資源保護都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻拿鞔_規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)盡快填補我國水資源保護立法空白，加緊制定針對流域水資源保護和農(nóng)村飲用水水資源安全保護的法律規(guī)范，有針對性地解決法律規(guī)范操作性不強的問題。

4.建立水安全生態(tài)補償機制，保護水安全和治理水土流失

水土流失的治理是保障水資源安全保護的基礎(chǔ)，水源地的安全保護是保障水資源安全保護的關(guān)鍵。建立水安全保護補償制度，是保護水安全和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在水安全保護的主體、水安全受益的主體及水安全保護的效果均容易量化的情況下，可以建立“誰受益，誰付費”和“誰保護，補償誰”的市場補償辦法。在水安全的受益者主體不明確的情況下，可以采用政府財政轉(zhuǎn)移支付的辦法向保護者提供補償。

5.建立環(huán)境公益訴訟制度

20世紀70年代興起于美國的環(huán)境公益訴訟制度已成為發(fā)達國家水資源保護的重要手段，但這一制度在我國尚未建立。就水資源保護而言，建立環(huán)境公益訴訟制度，就是允許公眾或團體在由于政府行政機關(guān)、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使水安全環(huán)境和公共利益遭受侵害或有遭受侵害危險時，為保護水資源而向法院提起訴訟。

6.成立水資源管理常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)

在水資源執(zhí)法過程中，國務(wù)院水行政主管部門 (水利部)應(yīng)始終處于主導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位，其他部門都應(yīng)當(dāng)嚴格依法配合水行政主管部門的工作。在全國安全建設(shè)部際聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，進一步提高其法律地位，強化其在水資源管理中的協(xié)調(diào)功能。〔18〕將水資源管理、河道管理、水保監(jiān)督和水利工程保護等行政執(zhí)法進行有效整合，建立行政許可、行政收費和行政處罰權(quán)相對集中的水行政執(zhí)法新體制，形成一個有力的執(zhí)法整體，這樣可以將有限的人力、物力集中起來辦理水事案件?！?9〕

7.建立有效的水資源安全保護機制，統(tǒng)一執(zhí)法主體

流域管理有利于因水污染產(chǎn)生的安全補償。水是流動的，支流匯入主干，上游流往下游，造成的污染范圍也是流動的，損害的后果下游比上游重，主干道比支流重。由環(huán)保部門監(jiān)督處罰，受行政區(qū)域的限制，執(zhí)法不能到位。如果由流域水務(wù)部門執(zhí)法，這些矛盾的主要方面就迎刃而解，既能有效打擊造成水質(zhì)污染的違法者，也有利于保護對流域安全作出積極貢獻的地區(qū)。筆者建議再次修訂《水法》，堅持“獨龍治水”方針，不僅要把水質(zhì)污染監(jiān)督管理納入水法規(guī)制的范圍，而且需將執(zhí)法權(quán)賦予水務(wù)部門。由環(huán)保部門在技術(shù)上提供支持，并實行有效監(jiān)督。這樣也利于在執(zhí)法中將流域管理與區(qū)域管理有機結(jié)合起來，真正將修訂后的《水法》新增第12條即:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”這樣一個重要內(nèi)容落實到位。通過立法徹底解決在水資源安全保護方面，同一區(qū)域不同執(zhí)法主體管理的沖突，以及同一執(zhí)法主體，在不同行政區(qū)域，如何行使執(zhí)法權(quán)的沖突這樣兩個重要的問題。

8.確立公眾參與制度

環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與是指公眾及其代表有權(quán)通過一定的程序參與一切與環(huán)境有關(guān)的決策活動，使該項決策符合公眾的切身利益，且有利于環(huán)境的保護〔20〕。實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，發(fā)揮公眾參與機制，就是要通過一定的程序和途徑，為公眾參與水資源保護的決策與管理創(chuàng)造有利條件。在水資源保護領(lǐng)域，我國至今尚未真正建立起公眾參與機制。這就要求我們通過水資源立法，確保公眾參與權(quán)利和決策權(quán)利的真正實現(xiàn)，明確公眾參與的范圍和途徑，規(guī)定公眾參與的程序以及法律保障體系，為公眾參與提供暢通的渠道，保證公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

9.高度重視水資源司法保護工作

一是賦予海事法院管轄跨省市區(qū)的流域性水資源保護案件，以解決全國水污染案件的專屬管轄問題。加大對我國水資源司法保護的力度，節(jié)省國家的行政管理成本和司法資源。二是成立專門的環(huán)保法庭。環(huán)保法庭的專業(yè)化審判既有利于加強水資源司法保護的統(tǒng)一性和權(quán)威性，也有利于打破地方保護主義，強化對水資源的司法保護力度。三是實行舉證責(zé)任倒置。在水污染案件中特別是水污染公益訴訟案件中，把原告的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告，對于水污染案件，被告應(yīng)當(dāng)提供自己無過錯的證據(jù)，不能提供的則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

10.實行最嚴格的水資源管理制度

認真落實國務(wù)院《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》所確立的水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的全面部署和具體安排，實行最嚴格水資源管理制度，“力爭到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內(nèi);用水效率達到或接近世界先進水平，主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提高到95%以上?！敝挥惺刈∵@三條紅線，才能夠從根本上解決我國突出的水資源問題;只有建構(gòu)完善的水資源安全法律保障機制，才能從根本上保障上述三條紅線的有效實現(xiàn)。

六、小結(jié)

水，是流動的。正如一則公益廣告發(fā)問的那樣:衣服臟了用水洗，手臟了用水洗，那水臟了用什么洗呢?解決水危機必須整體一盤棋來思考，不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。只有實行一套完善的法律保障機制，用法律的強制手段保障現(xiàn)有水資源保障技術(shù)的真正落實應(yīng)用，同時調(diào)整水資源保護法律制度的內(nèi)部機制，協(xié)調(diào)擬建構(gòu)的新的法律制度和現(xiàn)有法律制度之間的關(guān)聯(lián)，才能真正地落實最嚴格的水資源管理制度的初衷，才能從根本上實現(xiàn)我國水資源的安全。

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【責(zé)任編輯:劉 明】

D922.66

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1008-9187-(2012)05-0005-10

陳開琦，四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，四川 成都 610071。