● 徐文娟

國外政黨黨際監(jiān)督有效性因素分析及啟示

● 徐文娟

依靠政黨治理的國家，能否對執(zhí)政黨采取有效監(jiān)督對國家治理有著重要影響，黨際監(jiān)督是對執(zhí)政黨進行監(jiān)督的重要形式。議會在國家權力結構中的地位是黨際監(jiān)督的決定性因素；法制化的監(jiān)督機制和程序是黨際監(jiān)督的重要保障；國家政治生活的公開與透明是黨際監(jiān)督的必要條件；新聞與輿論自由是黨際監(jiān)督的必然要求；加強與選民聯(lián)系和社會運動是黨際監(jiān)督的有效途徑。國外政黨黨際監(jiān)督的有效舉措對我國民主黨派民主監(jiān)督職能的有效發(fā)揮具有一定的啟示和借鑒意義。

黨際監(jiān)督；有效性因素；啟示

現(xiàn)代國家大多通過政黨來治理，對執(zhí)政黨的監(jiān)督成為影響國家治理的重要因素。黨際監(jiān)督即政黨之間的相互監(jiān)督，主要是指在野黨（反對黨）對執(zhí)政黨進行的監(jiān)督，是對執(zhí)政黨進行監(jiān)督的一種重要形式。在野黨（反對黨）的有力監(jiān)督確保一些國家政治制度的正常運行。構造合理、功能完善、運轉有效的黨際監(jiān)督體系對政黨體制的有效運作和良性發(fā)展具有重大意義。在不同的政治制度下，黨際監(jiān)督的運行機制以及產(chǎn)生的效果各不相同，具有不同的特點。對國外政黨黨際監(jiān)督有效性因素的分析，有利于我們借鑒不同類型監(jiān)督體制中合理有益的成分，不斷健全和完善我國的民主監(jiān)督體系。

一、議會在國家權力結構中的地位是黨際監(jiān)督的決定性因素

議會內監(jiān)督是國外黨際監(jiān)督的主要形式。非執(zhí)政黨之所以能對執(zhí)政黨進行監(jiān)督，很大程度上是因為可以通過競選角逐在國家權力機構——議會中的地位，并通過議會實現(xiàn)和維護利益。當議會在國家權力結構中有實際性的主導地位時，在野黨可以通過實踐議會的監(jiān)督職能有效地監(jiān)督執(zhí)政黨。美國實行三權分立的制衡模式，議會由選舉產(chǎn)生，“憲法賦予國會的權力要比賦予總統(tǒng)的權力多，而且，授予總統(tǒng)的許多權力還受到國會所享有的權力的限制”[1]，國會是美國政治競賽的中心?？偨y(tǒng)所在政黨為執(zhí)政黨，但在野黨可以是議會中的多數(shù)黨，能通過占據(jù)議會中領導層位置來主導和控制國會的日程安排和審議規(guī)則，從而通過議會對政府的監(jiān)督和制約機制實現(xiàn)對執(zhí)政黨的監(jiān)督。英國實行內閣責任制，獲得平民院多數(shù)席位的政黨成為執(zhí)政黨，組閣行使行政權，對議會負責，議會的不信任可剝奪政府的執(zhí)政能力，各種質詢、辯論、調查程序都對執(zhí)政黨的施政活動形成有力的制約和監(jiān)督作用。而議會的監(jiān)督職能主要通過反對黨來實現(xiàn)。[2]

當議會不具有實質性主導地位時，非執(zhí)政黨無法通過體制內的機制對執(zhí)政黨造成壓力，監(jiān)督的作用不明顯。日本憲法規(guī)定，“國會是國家權力的最高機關，唯一的立法機關”，但是在“五五體制”下自民黨自始至終介入議案的起草、修訂和確定，領導議案制定的全過程，并通過決策過程的公開化使各黨派可以通過非正式渠道間接影響決策的過程和結果，從而使日本國會變成國家政策“注冊”和最后公布的機構。在此情況下，首相職位在不同派閥領袖之間交替，自民黨內部主流派與非主流派的抗爭部分地取代了執(zhí)政黨與在野黨的對立，以派閥競爭取代政黨之間的競爭，使國會和在野黨的機能減弱并退化，日本因此在相當長的時期內陷于“政治機能障礙”的困境之中，在野黨的制約機制逐漸失效，更談不上對自民黨的有效監(jiān)督。[3]法國實行半總統(tǒng)制半議會制，議會的立法和監(jiān)督作用受到總統(tǒng)的制約，也不具有決定作用。法國議會設置一系列程序可以對政府進行監(jiān)督和制約，如不信任表決權、彈劾權、質詢權、調查權等，但是在實際操作中，在野黨難以對政府提出不信任案，而在政府多數(shù)派占優(yōu)勢的情況下，即使在野黨獲得法定人數(shù)提出不信任案，也不易通過。[4]

二、法制化的監(jiān)督機制和程序是黨際監(jiān)督的重要保障

在野黨的監(jiān)督作用能否有效發(fā)揮還與監(jiān)督機制和實施程序是否法制化相關。只有法律對這些機制及其實施程序和手段進行明確的強制性規(guī)定，在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督才有據(jù)可依。德國等國家制定專門的《政黨法》，對政黨的活動方式、運行機制等作出明確具體的規(guī)定。1967年，聯(lián)邦德國制定《政黨法》，這是世界上最早專門規(guī)定政黨制度的單項法典之一。它以法律語言給政黨下了定義，規(guī)定了政黨內部的組織原則、國家提供政黨經(jīng)費和政黨財務匯報制度，以及法院取締政黨的判決原則等，為黨際監(jiān)督提供了有力依據(jù)。其他國家雖然沒有專門的《政黨法》，但也在憲法或其他法律法規(guī)中明確有關政黨活動的規(guī)則條款，如《英國議會平民院永久議事規(guī)則》就作了許多具體的規(guī)定。[5]

程序是制度的載體，制度所規(guī)定的一切事項要按照合理程序運行。功能的實現(xiàn)和職能的履行必須依賴法制化的程序設計，否則制度所設計的功能難以實現(xiàn)。法國議會可通過行使不信任表決權對政府進行監(jiān)督，但不信任案的操作程序非常復雜，必須有國民議會至少十分之一議員簽名才能受理，并且在提出48小時后才能進行表決，在受理48小時后72小時之前舉行一般性辯論，表決時僅統(tǒng)計對不信任案的贊成票，不投票表示反對不信任案，而不信任案只有獲得國民議會全體過半數(shù)票贊成時才能通過。程序設計上如此多的限制，使議會對政府的不信任案表決權實際上很難實現(xiàn)。自1959年至1996年6月止，國民議會向政府提出過44次不信任案，除1962年蓬皮杜總理領導的政府因提出憲法修正案后未獲得議會信任而辭職外，其他的都沒有得到通過。[6]

三、國家政治生活的公開與透明是黨際監(jiān)督的必要條件

公開與透明是權力運行之所以能夠受到有效監(jiān)督的必要條件。對執(zhí)政黨的監(jiān)督必須建立在對其施政各個環(huán)節(jié)信息掌握的基礎上，在野黨通過各種途徑掌握這些信息，針對執(zhí)政黨的政策和行政中的過錯與不足進行揭露和批評，并運用有關機制和程序對執(zhí)政黨施壓，從而達到有效監(jiān)督執(zhí)政黨的目的。

首先，公開與透明要求政治競爭的公開化。在競選過程中，在野黨的主要戰(zhàn)略是對現(xiàn)任執(zhí)政黨政府的施政綱領、治國方略及內政外交問題，甚至對政黨領袖及官員的個人能力、職業(yè)道德、生活隱私等方面的問題進行揭露和批評，以此對執(zhí)政黨政府構成嚴重的挑戰(zhàn)和威脅，迫使執(zhí)政黨時刻檢討自己的方針政策和施政效果，必要時作出妥協(xié)與調整，以穩(wěn)固執(zhí)政地位。而這些必須建立在競選過程中各類信息公開的基礎之上。其次，公開與透明表現(xiàn)為議會的公開與透明。公開與透明的議會可以使執(zhí)政黨在議會的活動受到在野黨、媒體、選民、政治上的反對者和利益團體更嚴格的監(jiān)督。從1975年開始，美國國會兩院除特別情況，一律以公開方式開會，眾議院的秘密會議減少到3%；參議院的秘密會議減少到5%。[7]此外，國會不少調查和聽證可以自由旁聽和自由報道，整個程序和傳統(tǒng)意義上的國會書面記錄及相關出版品、現(xiàn)代電子有聲廣播和音像制品等議事信息也相對自由公開。其中，調查和聽證轉播可以讓更多的民眾通過衛(wèi)星、電視、收音機、網(wǎng)絡等手段，了解國會議事程序和內容，知悉國會政治的實情。一般民眾可以借此了解政府與國會的具體運作，并作為及時反映輿論的依據(jù)。第三，公開與透明要求政務的公開與透明。監(jiān)督效果明顯的國家都有政務公開的制度。法國采取了一系列旨在增強行政活動透明度的措施，確立了政務公開的原則。一是行政規(guī)范性文件公布制度。二是行政文件獲取制度。三是行政活動的公開制度。此外，法律在諸多方面為行政機關設定了程序性義務。如咨詢程序、行政程序中的告知義務、行政處理形式的公開、行政處理決定的公開等。

四、新聞與輿論自由是黨際監(jiān)督的必然要求

政治的公開與透明必然要求新聞和輿論自由。在國外，盡管政黨一般不直接調控新聞媒體的經(jīng)營和發(fā)展，但政黨往往依靠其背后所依靠的財團或利益集團，掌握新聞媒體的經(jīng)濟命脈，決定新聞傳播的規(guī)模和信息取向，或通過記者俱樂部的“吹風會”等方式操縱新聞傳播的輿論導向，從而使輿論有利自己并對執(zhí)政黨進行施壓和監(jiān)督。

首先，在野黨通過對有利于自己的信息的傳播，揭露政府行為，提高政府施政的透明度，從而借助媒體對政府進行監(jiān)督。新聞和言論自由在德國是受到憲法保護的財富。德國《基本法》第5條對新聞自由的憲法理解作了如下詮釋：“人人都有通過口頭、書面和圖片的方式來表達和傳播自己意見的權利和通過所有公開渠道不受限制地了解情況的權利……”[8]由于這種獨立、自由，媒體的作用得到充分發(fā)揮，使德國的議會活動和政府活動時常處在社會輿論的嚴格監(jiān)督之下。其次，無論是在選舉還是在任命過程中，新聞媒體的丑聞報道都會阻止一些有道德缺陷的人進入政府擔任重要職務或者獲得競選連任的成功。1982 年，法國頒布放棄國家對視聽的壟斷，保證出版的多樣化、透明度，保證記者的地位和采訪自由的法令，法國媒體的輿論監(jiān)督日益增強。[9]第三，借助于新聞媒體“看門狗”角色，及時揭發(fā)執(zhí)政黨的腐敗行為，督促執(zhí)法部門迅速進行調查和審訊。美國20世紀六七十年代開始實施《自由信息法》，給予新聞記者和公眾前所未有的接觸政府信息的權利。[10]

五、加強與選民聯(lián)系和通過社會運動施壓是黨際監(jiān)督的有效途徑

政黨是選民的代表，由于民眾力量分散，個體監(jiān)督政府有許多困難，政黨權力的運用實質上是有組織地對選民權利的運用，非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督更是民眾對執(zhí)政黨政府監(jiān)督權的集中行使。因此，只有與選民密切聯(lián)系，非執(zhí)政黨才能獲得強大的能量與執(zhí)政黨相抗衡，監(jiān)督和制約執(zhí)政黨的施政行為。首先，在野黨（反對黨）必須與選民保持比較密切的關系，并代表選民的利益，才能獲得穩(wěn)定的選民支持。其次，如果在野黨要擴大自己的勢力和影響，就必然要把議會之內的活動和議會之外的社會活動結合起來，利用議會講壇，利用出版宣傳品、新聞媒體、社團活動等手段，組織各種社會力量影響政府行為。這樣，當在野黨在議會中無法迫使執(zhí)政黨作出妥協(xié)或所代表利益受到執(zhí)政黨政策侵犯時，可通過領導社會活動向政府施壓，監(jiān)督其施政活動。

我國民主黨派的民主監(jiān)督是權力運行體制外的合作型黨際監(jiān)督，雖不同于國外的競爭型政黨體制，但國外一些政黨在黨際監(jiān)督的機制、程序以及操作運行等方面的有效舉措，對我國民主黨派民主監(jiān)督職能如何有效發(fā)揮具有重要的啟示和借鑒意義。

第一，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國民主黨派民主監(jiān)督的制度平臺，強化人民政協(xié)在國家權力結構中的地位才能充分有效地發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

第二，健全和完善法制化的監(jiān)督機制和程序設計，為民主監(jiān)督提供依據(jù)。要完善民主監(jiān)督的機制和程序，可從知情、溝通、反饋、獎懲等環(huán)節(jié)著手：如完善通報知情制度，暢通知情渠道以增加透明度；完善現(xiàn)有溝通環(huán)節(jié)，采取有效溝通辦法和措施以保證民主監(jiān)督有活力；完善反饋制度，形成監(jiān)督—反饋—再監(jiān)督—再反饋的有效監(jiān)督機制；建立和完善獎懲制度和程序，增強民主監(jiān)督的權威性。此外，還可以在民主黨派和政協(xié)組織中建立專門的監(jiān)督機構，或者在“兩會”期間設立“民主監(jiān)督日”等程序設計，使參政黨的政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督具有可操作性，能切實履行民主監(jiān)督職能。

第三，通過新聞輿論和政治公開透明等保證公眾的知情權。民主監(jiān)督要求民主黨派和民眾參政，參政先要議政，議政則依賴于知情權，知情權又必須以行政程序公開、行政信息公開作為保障，對國家權力行使的監(jiān)督和公民權利的保障都依賴于合理、便捷的政務和黨務公開程序。政府應制定“陽光法案”把政府的文件和信息向全社會公開，保障民眾的知情權。我國堅持中國共產(chǎn)黨的領導，黨與國家權力高度融合，因此做到黨務的公開與透明，有利于各民主黨派和人民群眾對中國共產(chǎn)黨和人民政府進行民主監(jiān)督。

第四，實現(xiàn)各種監(jiān)督方式的協(xié)調和功能互補，才能形成有效監(jiān)督。各國監(jiān)督的實踐證明，單一的監(jiān)督形式難以取得應有的實效，應十分注意各種監(jiān)督方式和手段的協(xié)調和功能互補。參政黨的民主監(jiān)督需要與其他形式的監(jiān)督相結合，民主黨派進行民主監(jiān)督也需要與法律監(jiān)督、黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督密切配合，在全社會為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會氛圍，切實推進民主黨派的民主監(jiān)督工作，強化政黨之間監(jiān)督成效。

[1][7]孫哲.左右未來：美國國會的制度創(chuàng)新和決策行為[M].上海：復旦大學出版社，2001.50.141.

[2]中央社會主義學院課題組.國外政黨監(jiān)督運行機制剖析及對我國民主監(jiān)督的啟示[J].中央社會主義學院學報，2010（5）.

[3]張宏艷.日本與其他發(fā)達國家政黨政治之比較[J].學術交流，2008（8）.

[4][6]楊曙光.淺議法國議會職權的理性化[J].人大研究，2007(7).

[5]蔣勁松.議會之母.附錄[M].北京：中國民主法制出版社，1998.945.

[8]德國概況[M].中文版.德國莎西埃德出版社，2007.170.

[9]鄒洪凱，馬鶯.法國廉政體系建設理念與實踐[J].廉政文化研究，2010.1.

[10]周琪，袁征.美國的政治腐敗與反腐敗[M].北京：中國社會科學出版社，2009.295.308.

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1009-928X(2012)07-0058-03

作者系中共上海市委黨?？粕鐚I(yè)研究生，指導老師：周敬青

■ 特約編輯：古悅