■許耀桐

民主集中制的制度結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)型調(diào)適

■許耀桐

民主集中制在中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的政治生活中占有重要的地位，發(fā)揮著舉足輕重的作用。胡錦濤在2011年的“七一”講話中提出，要在新的歷史條件下“健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化”。為此，必須認(rèn)真研究民主集中制的制度建設(shè)問(wèn)題，探究其制度結(jié)構(gòu)，進(jìn)行轉(zhuǎn)型與調(diào)適，以便使這一制度更好地發(fā)揮作用。

民主集中制的制度結(jié)構(gòu)

民主集中制作為共產(chǎn)黨的組織原則和組織制度，形成于20世紀(jì)初。2006年4月，列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄國(guó)社會(huì)民主工黨（后改稱(chēng)蘇聯(lián)共產(chǎn)黨）把民主集中制寫(xiě)入黨的章程。

但是，最早的時(shí)候，列寧從俄國(guó)的實(shí)際出發(fā)，主張建立具有密謀性質(zhì)的“集中制”的政黨。列寧論述道，“在專(zhuān)制制度的國(guó)家里”，“堅(jiān)強(qiáng)的革命組織按其形式來(lái)說(shuō)也可以稱(chēng)為‘密謀’組織”，“秘密性是這種組織所絕對(duì)必需的。對(duì)這種組織來(lái)說(shuō)，秘密性是最必要的條件，其余一切條件(如成員人數(shù)、成員的挑選、職能等等)，都應(yīng)當(dāng)和這一條件相適應(yīng)。因此，害怕別人責(zé)備我們社會(huì)民主黨人要建立密謀組織，那就未免太幼稚了”。（《列寧全集》第6卷，第129頁(yè)，人民出版社1986年版。）列寧認(rèn)為，為了無(wú)產(chǎn)階級(jí)的解放事業(yè)，“建黨基礎(chǔ)的基本思想”應(yīng)是“集中制思想”，“集中制思想，它從原則上確定了解決所有局部的和細(xì)節(jié)的組織問(wèn)題的方法。”它“是唯一的原則性思想，應(yīng)該貫串在整個(gè)黨章中”。（《列寧全集》第8卷，第236頁(yè)，人民出版社1986年版。）

列寧在提出建黨的“集中制”組織原則和制度后，曾經(jīng)受到了德國(guó)社會(huì)民主工黨領(lǐng)袖羅莎·盧森堡的批評(píng)。她強(qiáng)調(diào)“集中制”會(huì)扼殺黨內(nèi)民主，形成“官僚集中制”與少數(shù)人獨(dú)裁，只有“民主制”才是黨的正確制度。列寧汲取了盧森堡一些有益的意見(jiàn)，開(kāi)始修正原來(lái)所提的“集中制”的組織原則和制度。也由于1905年發(fā)生了俄國(guó)革命，出現(xiàn)了人民革命運(yùn)動(dòng)的不可阻擋之勢(shì)，迫使沙皇在憲政方面作出一些讓步，開(kāi)始允許人民享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社和組織政黨的自由。這是前所未有的，似乎給俄國(guó)社會(huì)民主工黨提供了擺脫從前在秘密狀態(tài)和警察迫害條件下進(jìn)行革命的時(shí)機(jī)。此時(shí)，列寧主持召開(kāi)了俄國(guó)社會(huì)民主工黨第一次代表會(huì)議，會(huì)議在《告所有黨組織和全體工人社會(huì)民主黨人書(shū)》中指出，“戰(zhàn)斗的無(wú)產(chǎn)階級(jí)在十月的日子里取得的第一個(gè)光輝的勝利，造成了新的政治局勢(shì)，向黨提出了新的政治任務(wù)。舊的專(zhuān)制制度垮臺(tái)了，公民自由已經(jīng)通過(guò)奪取的方式在某種程度上得到實(shí)現(xiàn)。黨應(yīng)當(dāng)使自己的策略和組織適應(yīng)已經(jīng)變化的情況”。（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、代表會(huì)議和中央全會(huì)決議匯編》第1分冊(cè)第114頁(yè)，人民出版社1964年版。）“秘密工作條件下的昏暗狀態(tài)，黨完全不合法的情況——都在消失”。（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、代表會(huì)議和中央全會(huì)決議匯編》第1分冊(cè)第114-115頁(yè)，人民出版社1964年版。）基于此，列寧把“民主制”引進(jìn)了黨的組織原則和制度，創(chuàng)造性地提出了建立民主集中制。

考慮到當(dāng)時(shí)俄國(guó)雖在政治民主方面有所松動(dòng)，但其專(zhuān)制性質(zhì)并沒(méi)有根本變化。因此，列寧對(duì)民主集中制作出了符合實(shí)際的規(guī)定。根據(jù)《提交俄國(guó)社會(huì)民主工黨統(tǒng)一代表大會(huì)的策略提綱》中“黨的組織原則”（參見(jiàn)《列寧全集》第12卷第214頁(yè)，人民出版社1987年版。）一節(jié)的論述，民主集中制主要有以下5項(xiàng)：（1）黨組織應(yīng)自下而上地貫徹執(zhí)行選舉原則（即實(shí)行民主制）；（2）只有在無(wú)法克服的警察阻撓和極特殊的情況下才可以放棄這一原則，實(shí)行二級(jí)選舉或者對(duì)選出的機(jī)構(gòu)進(jìn)行增補(bǔ)等等（即實(shí)行集中制）；（3）要把黨的秘密機(jī)關(guān)和公開(kāi)機(jī)關(guān)區(qū)別開(kāi)來(lái)，迫切需要保持和加強(qiáng)黨組織的秘密核心（即秘密機(jī)關(guān)不可能實(shí)行民主制，只能實(shí)行集中制）；（4）開(kāi)展公開(kāi)的社會(huì)活動(dòng)（出版、集會(huì)、結(jié)社、工會(huì)活動(dòng)等）時(shí)，以不能危害黨組織的秘密性、完整性為準(zhǔn)則（即可以實(shí)行民主制，但一定要服從于集中制的需要）；（5）黨的中央機(jī)關(guān)應(yīng)該是統(tǒng)一的，也就是說(shuō)，黨的全體代表大會(huì)應(yīng)該選出統(tǒng)一的中央委員會(huì)，由中央委員會(huì)指定黨中央機(jī)關(guān)報(bào)的編輯部等等（即中央上層實(shí)行集中制）。

由上可見(jiàn)，列寧創(chuàng)制的民主集中制，是指在一些具備了政治自由條件的黨組織（一般是下層）必須運(yùn)用民主制的方法手段開(kāi)展黨的活動(dòng)，如進(jìn)行選舉、召開(kāi)會(huì)議、作工作報(bào)告等，而對(duì)于其他不具備政治自由條件的那些黨組織（一般是上層）而言，仍然只能實(shí)行集中制?？梢哉f(shuō)，列寧創(chuàng)制的民主集中制，實(shí)際上是對(duì)原來(lái)完全集中制的一種修正，是在集中制的組織體系中加入民主制成分。所謂民主集中制，就是民主制和集中制兩個(gè)部分的結(jié)合，如果用公式表示就是：民主制+集中制。當(dāng)然，兩相比較，實(shí)行民主制的范圍較小、層次較低，民主制在黨內(nèi)處于從屬的地位；而集中制的范圍較大、層次較高，是其主要部分，在黨內(nèi)處于支配地位。因而，這樣的民主集中制是以集中制為主體的。正因?yàn)槿绱?，民主集中制這一概念在俄語(yǔ)中是這樣一個(gè)復(fù)合詞：дeмократический ценралиэм。前面的 дeмократический 是一個(gè)形容詞，意為 “民主的”；后面的центраиэм是一個(gè)名詞，意為“集中（制）”、“集權(quán)制”、“中央集權(quán)制”或“集權(quán)主義”。兩個(gè)詞合為一個(gè)詞組，譯為“民主的集中（制）”，也可譯為“民主的集權(quán)制”、“民主的中央集權(quán)制”，與英語(yǔ)對(duì)應(yīng)的是democratic centralism。顯然，民主集中制的主體是“集中（制）”、“集權(quán)制”、“中央集權(quán)制”，而“民主的”部分只是其輔助作用。需要指出的是，дeмократический 在語(yǔ)義上雖是 “民主的”意思，語(yǔ)法上起著定語(yǔ)的作用，但根據(jù)列寧對(duì)它所作的闡述，實(shí)際上體現(xiàn)的卻是制度性的規(guī)定，構(gòu)成的是民主制。對(duì)此，我們千萬(wàn)不能望文生義，以為不過(guò)就是一個(gè)修飾詞、限定語(yǔ)而已。所以，民主集中制事實(shí)上包含著民主制和集中制兩個(gè)部分，而且這兩部分是對(duì)立著的。集中制要求的不是自下而上地經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的各級(jí)組織和一切領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，然后實(shí)行上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮；而是直接采取了指定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并由上層組織對(duì)下層組織和群眾下達(dá)命令指示，實(shí)行下級(jí)聽(tīng)命于上級(jí)、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)組織的完全掌控。顯然，這樣的集中制本身完全排除了民主制中任何的民主因素和民主程序。不過(guò)，兩者雖然對(duì)立，但由于不是處于同一個(gè)層級(jí)上，因此不是彼此隔絕、互不影響的，恰恰相反，其中的民主制會(huì)對(duì)集中制產(chǎn)生積極的作用，特別是在黨內(nèi)決策方面，由于在黨內(nèi)一些基層組織實(shí)行民主制，會(huì)使實(shí)施集權(quán)專(zhuān)斷的領(lǐng)導(dǎo)者聽(tīng)到不同的議論，擇善而行，從而在實(shí)行集中制時(shí)不至于偏離正確、理性的軌道。

在蘇聯(lián)，民主集中制一直分為兩個(gè)制度，即分為“民主制”和“集中制”。從形成時(shí)起，民主集中制就是由這兩個(gè)制度組成的，這在列寧的著作中有著明確的論述，例如，民主集中制需要民主制，列寧指出，“為了貫徹民主制，極重要的問(wèn)題以及那些同群眾本身的一定行動(dòng)有直接關(guān)系的問(wèn)題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見(jiàn)的方式來(lái)決定”。（《列寧全集》第14卷，第250頁(yè)，人民出版社1988年版。）民主集中制更需要集中制，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的無(wú)條件的集中制和極嚴(yán)格的紀(jì)律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級(jí)的基本條件之一”。（《列寧選集》第4卷，第181頁(yè)，人民出版社1972年版。）20世紀(jì)50年代出版的《蘇聯(lián)大百科全書(shū)》，在“民主集中制”條目下，對(duì)此作了更為明確的闡述：“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨黨章中明文規(guī)定的民主集中制，把布爾什維克的集中制和民主制不可分割地統(tǒng)一起來(lái)”。（《蘇聯(lián)大百科全書(shū)選譯 民主集中制·黨內(nèi)民主·黨的集體領(lǐng)導(dǎo)·黨內(nèi)統(tǒng)一·黨內(nèi)紀(jì)律》第1頁(yè)，人民出版社1954年版。）

民主集中制的轉(zhuǎn)型調(diào)適

民主集中制傳入中國(guó)后，成為中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則和制度。由于與蘇聯(lián)的情況相類(lèi)似，中國(guó)共產(chǎn)黨和領(lǐng)導(dǎo)人沿用了蘇聯(lián)的提法，也認(rèn)為民主集中制是由兩個(gè)制度組成的。例如，1937年5月毛澤東在談到“黨內(nèi)民主問(wèn)題”時(shí)指出：“要黨有力量，依靠實(shí)行黨的民主集中制去發(fā)動(dòng)全黨的積極性。在反動(dòng)和內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時(shí)期，集中制應(yīng)該密切聯(lián)系于民主制。用民主制的實(shí)行，發(fā)揮全黨的積極性。”（《毛澤東選集》第l卷，第278頁(yè)，人民出版社1991年版。）在中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，毛澤東仍然堅(jiān)持，民主集中制應(yīng)由“民主制”和“集中制”這兩個(gè)制度構(gòu)成。1962年《在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話》中，毛澤東指出：“在我們國(guó)家，如果不充分發(fā)揚(yáng)人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實(shí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)的民主制，就不能有真正的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的集中制?！保ā睹珴蓶|著作選讀》下冊(cè)，第822頁(yè)，人民出版社1986年版。）

但是，如果說(shuō)把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，是共產(chǎn)黨當(dāng)年處在地下秘密斗爭(zhēng)和革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境所造成的，在那樣的條件下必須強(qiáng)調(diào)“集中制”并主要地實(shí)行“集中制”是正確的話，那么，當(dāng)黨奪取政權(quán)、成為執(zhí)政黨后，特別是處在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，還把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，還強(qiáng)調(diào)“集中制”、主要實(shí)行“集中制”那就不正確了。正由于過(guò)去過(guò)分強(qiáng)調(diào)“集中制”而完全忽視“民主制”，無(wú)論是在蘇聯(lián)還是在中國(guó)，都令人心痛地出現(xiàn)了違背民主集中制的嚴(yán)重錯(cuò)誤。在蘇聯(lián)，自列寧逝世之后，“民主制”沒(méi)有得到發(fā)展，“集中制”反而大肆蔓延。斯大林搞一言堂，把黨內(nèi)不同意見(jiàn)者打成反黨集團(tuán)，甚至將季諾維也夫、加米涅夫、皮達(dá)可夫、布哈林等黨內(nèi)老同志從肉體上消滅，制造了不少冤假錯(cuò)案。斯大林以“集中制”否定“民主制”，使民主集中制實(shí)際蛻變?yōu)椤凹兄啤?。在中?guó)，從1957年發(fā)生了“反右”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化，到1959年廬山會(huì)議上把彭德懷等同志打成反黨集團(tuán)，再到1966年發(fā)生了文化大革命，也因?yàn)辄h內(nèi)生活極不正常，沒(méi)有了黨內(nèi)民主，“集中制”壓倒了“民主制”，使民主集中制遭到空前的破壞。顯而易見(jiàn)，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，如果不能改變民主集中制的制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題，不能解決民主被壓制的問(wèn)題，便不能正確地堅(jiān)持民主集中制，也不可能更好地發(fā)揮這一制度的作用。

文化大革命結(jié)束后，對(duì)于共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后在社會(huì)主義時(shí)期不能很好地堅(jiān)持和發(fā)展民主集中制，鄧小平給予了特別的關(guān)注和徹底的反思。鄧小平深刻地總結(jié)道，過(guò)去“民主集中制沒(méi)有真正實(shí)行，離開(kāi)民主講集中，民主太少”。（《鄧小平文選》第2卷，第144頁(yè)，人民出版社1994年版。）在一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者那里，民主集中制只剩下了“集中制”而已。在鄧小平看來(lái)，民主集中制最重要的是要講民主。只有在民主的前提下，才能更好地實(shí)現(xiàn)集中。為此，他重新解釋了什么是民主集中制。1979年在《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》一文中鄧小平指出：“我們實(shí)行的是民主集中制，這就是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷，第175頁(yè)，人民出版社1994年版。）這個(gè)解釋?zhuān)纬闪藢?duì)民主集中制的完整的“20”字的科學(xué)定義，具有十分重大的意義。首先，這個(gè)定義在很大程度上恢復(fù)了中共八大黨章關(guān)于民主集中制的論述，因?yàn)榫糯蠛褪簏h章取消了八大的論述，顛覆了民主集中制的民主內(nèi)涵。其次，這個(gè)定義又對(duì)八大黨章論述作出了重大發(fā)展，即在八大黨章論述的基礎(chǔ)上增加了“相結(jié)合”的要求。這個(gè)增加和要求非常必要，它使“民主”和“集中”的兩大過(guò)程有機(jī)地結(jié)合起來(lái)了，避免被割裂，并且，這樣兩大過(guò)程的“相結(jié)合”，將循環(huán)往復(fù)、不斷發(fā)展。第三，最為重要的是，鄧小平對(duì)什么是民主集中制作出這個(gè)定義之后，已不再像毛澤東那樣把民主集中制分為“民主制”和“集中制”兩種制度，而是著眼于強(qiáng)調(diào)民主集中制的“民主”與“集中”的內(nèi)在相互關(guān)系。

很顯然，從改革開(kāi)放新時(shí)期開(kāi)始，無(wú)論是鄧小平本人還是中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)文獻(xiàn)，都已不再把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，不再認(rèn)為民主集中制是由兩種制度構(gòu)成的，由此完成了對(duì)民主集中制的制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)適，即由兩個(gè)制度轉(zhuǎn)型為一個(gè)制度。民主集中制是這樣一個(gè)制度，它是既有“民主”又有“集中”的制度。在這樣的制度之下，它有著相互統(tǒng)一的兩個(gè)過(guò)程，即“民主的過(guò)程”和“集中的過(guò)程”相統(tǒng)一，民主集中制應(yīng)該轉(zhuǎn)向民主。

民主集中制既是一個(gè)有著民主的過(guò)程、又有著集中的過(guò)程的制度，那么，究竟是以“民主”為主，還是以“集中”為主呢？這是我們理解民主集中制進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型調(diào)適的關(guān)鍵。事實(shí)上，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，自改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平和中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)文獻(xiàn)早就講清楚了，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民主集中制的重點(diǎn)和實(shí)質(zhì)在于“民主”，民主集中制應(yīng)該轉(zhuǎn)向民主。

1978年，中共十一屆三中全會(huì)明確指出，新時(shí)期“特別需要強(qiáng)調(diào)民主”，要不斷重視并加大民主建設(shè)的力度。鄧小平則要求“采取各種措施繼續(xù)努力擴(kuò)大黨內(nèi)民主和人民民主”。（《鄧小平文選》第2卷，第168頁(yè)，人民出版社1994年版。）適應(yīng)著民主集中制發(fā)展民主的需要，1982年黨的十二大黨章提出，“在高度民主基礎(chǔ)上實(shí)行高度集中”。2002年黨的十六大進(jìn)一步提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的最高命題。2007年，黨的十七大為了闡述作為黨的生命的黨內(nèi)民主應(yīng)具有的要求時(shí)，更鮮明地提出了要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”。這些都表明，鄧小平和中國(guó)共產(chǎn)黨明確地把民主集中制的制度重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了民主。毫無(wú)疑義，隨著中共對(duì)民主集中制進(jìn)行轉(zhuǎn)型調(diào)適，黨內(nèi)民主和人民民主都將會(huì)得到迅速、有效的發(fā)展。

強(qiáng)調(diào)民主集中制的重點(diǎn)和實(shí)質(zhì)在于民主，也是民主集中制進(jìn)行轉(zhuǎn)型調(diào)適的題中應(yīng)有之義。我們可以作這樣的分析，貫徹執(zhí)行的民主集中制，其中的“民主”過(guò)程，顯然講的是民主本身，而其中的“集中”過(guò)程講的也還是民主本身。為什么呢？這是因?yàn)?，“民主基礎(chǔ)上的集中”，是對(duì)多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)的“集中”；而“集中指導(dǎo)下的民主”的“集中”，就是以多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)進(jìn)一步“指導(dǎo)”即約束和規(guī)范少數(shù)人的不正常的“民主行為”，不允許少數(shù)人任意去推翻多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，民主集中制的“集中”，說(shuō)到底體現(xiàn)的是對(duì)大多數(shù)人的民主權(quán)利的尊重，在其本質(zhì)上就是民主，也只能是民主。鄧小平說(shuō)得好，“沒(méi)有民主，就沒(méi)有集中；而這個(gè)集中，總是要在民主的基礎(chǔ)上，才能真正地正確地實(shí)現(xiàn)”。（《鄧小平文選》第1卷，第304頁(yè)，人民出版社1994年版。）因此，絕對(duì)不能把“集中”理解為是和民主相抵觸的。歸根到底，民主集中制的“民主”和“集中”，都是發(fā)展民主的動(dòng)力而不是阻力，都是民主的推進(jìn)器而不是絆腳石。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）