拓志超

(內蒙古財經學院 經濟學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

引言

國內學者就城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的研究已經很豐富，從各個方面各個角度進行研究，并且取得了顯著的成績，形成了多方面的觀點。但大部分的研究均將城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化這一現象默認為研究的前提，并在這一基礎上展開研究。而對城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化出現的原因探討的則很少。本文在對已有研究綜述的基礎上，從理論和實踐兩個角度探討城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化出現的原因，為更好地實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化提供一個清晰的認識。

一、理論解釋

從理論上來探討城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的原因，可以概括為兩方面。

首先，從經濟發(fā)展規(guī)律來講，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在其工業(yè)化起步及工業(yè)化、城市化進程中，城鄉(xiāng)居民間存在著明顯的收入差距，且這種差距在一定時期會持續(xù)擴張，這是一種普遍的現象 。這種現象導致二元經濟結構的形成，即工業(yè)成為相對發(fā)達的產業(yè)，而農業(yè)則相對落后，除直接表現出了收入差距外，還表現為農村居民的生活水平、享受的公共服務、個人發(fā)展機會也極大地落后于城市居民，其中在基本公共服務方面，城鄉(xiāng)存在明顯的非均等化現象，而且這一現象直接表現為經濟的城鄉(xiāng)“二元化”。本文就其中幾個發(fā)達國家和發(fā)展中國家在進行工業(yè)化城市化進程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體情況進行總結(見表1)，來說明這一現象的普遍性。

從表1中可以看出，無論是經濟發(fā)達的美國、日本等發(fā)達國家，還是正在崛起的韓國、巴西等發(fā)展中國家，在上個世紀均采取了一系列的措施，促進本國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從這些措施中不難看出，這些國家在進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，都經歷了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，其中就存在著城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的現象，當然，鑒于各國國情的不同，這一現象表現是不一樣的。中國建國以來進行的工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化，經過三十多年的發(fā)展，必然也會出現城鄉(xiāng)發(fā)展的二元化，其中城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化是這一進程中必然會出現的現象。

其次，從政府職能的角度來講，城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的出現，是政府經濟職能暫時失效的表現。基本公共服務應屬于公共產品，在公共產品的提供上市場是失靈的，這時需要政府來提供這些公共產品，而此時，政府也失靈，這是造成城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的另一個理論根源。按照公共選擇理論，政府的主要組成成員政治家和公務員，均是以追求個人利益和個人福利函數的最大化為其行為準則，是具有自身特殊利益的經濟人，而政府作為社會公共利益的代表，應當以公共利益和社會福利函數的最大化為其行為目標。政治家和公務員在追求個人利益最大化的同時并不必然導致社會整體公共利益的最大化。由于上述利益沖突，政府“失靈”并非政府行為的無效，而是政府官員自身的素質、能力、職能、作用等方面不到位所造成的，其中就包括失職、權力尋租、官僚機構的低效率等等。這樣，政府失靈的問題是無法避免的。本文所提到的公共物品供給不足，尤其是農村地區(qū)的基礎設施和公共物品投資不足，就屬于政府失靈的表現之一，主要由于政府的干預是一種無效干預，即政府的宏觀調控范圍和方式選擇不當或調控的力度不足，無法彌補“市場失靈”以及維持市場機制正常運行的需要。

表1 部分發(fā)達國家與發(fā)展中國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體情況

二、實踐原因

(一)我國城鄉(xiāng)長期實行兩種不同的公共產品供給制度

二元經濟結構下我國的財政制度相應地表現為“二元化”，即在“二元”的財政制度下，政府對同一公共服務，在城鄉(xiāng)居民的收益分享和成本分攤上采取兩種完全不同的制度安排:在城市，居民基本上可以免費或低價享用，其成本主要由政府承擔;在農村，成本則主要是由農民通過名目繁多的非稅方式自我“埋單”，各級財政只給予一定補貼。這樣的“二元”財政制度致使農村基本公共服務的提供缺少財政支持，成為城鄉(xiāng)經濟發(fā)展巨大差異以及城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的一個直接原因。這一結論可以從我國近年全社會固定資本投資中農村所占比重不斷下降這一數據中得出。

表2數據表明，隨著經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)固定資本投資的規(guī)模日益擴大，但相比而言，農村固定資本投資在全社會所占比重卻在不斷下降，其中的原因也可在一定程度上解釋城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化。

表2 1995－2009年農村固定資本投資占全社會的比重 單位:億元

(二)我國農村公共產品長期供給不足的原因

1.從供給的角度看，城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的最突出原因是農村公共產品供給嚴重不足，這主要是由于公共產品“二元”的供給制度造成的?？疾煳覈?978年農村改革以來農村公共產品供給制度的發(fā)展歷程，可以得出農村公共產品供給不足的深層次的原因。在此期間，兩大事件或改革的影響較大:其一是家庭聯產承包責任制的推行，其二是農村稅費體制改革。

家庭聯產承包責任制的實施對農村公共產品的供給帶來了沖擊。一方面家庭聯產承包責任制的實施極大促進了農村私人產品的供給，另一方面家庭聯產承包責任制缺乏對農村公共產品供給的激勵。這一時期，農村公共產品供給主要表現出以下特征:首先，部分公共產品的性質發(fā)生了改變，隨著農村經濟發(fā)展水平和農民收入水平的提高，部分公共產品逐漸私人化;其次，供給主體發(fā)生了轉化，地方政府、村部、農民逐漸替代國家成為公共產品的主要提供者;再次，出現了供給水平的區(qū)域不均衡，由于區(qū)域經濟發(fā)展水平及農民個體收入水平的差距日益拉大，地區(qū)之間、村落之間、農民個體間出現了“非均衡性”，進而導致了農村公共產品供給的區(qū)域不均衡。

之后的農村稅費改革對農村公共產品的供給再一次形成了沖擊。自2002年農村稅費體制改革在全國試點，直至2003年在全國范圍推開。這一改革的推進對農村公共產品的供給再一次產生了沖擊。眾所周知，農村稅費改革的出發(fā)點是為了減輕農民負擔，進一步改善農民的生產和生活狀況。這項改革推進近十年，審視改革效果，一方面，這一改革確實減輕了農民負擔，對規(guī)范政府稅費收繳方式，防止基層政府的亂集資、亂攤派、亂收費行為，減少鄉(xiāng)村機構和人員的供養(yǎng)經費等方面確實取得了重大進展，另一方面，改革是一把雙刃劍，農村稅費體制改革惡化了農村公共產品的供給。具體來說，農村稅費體制改革在一定程度上是在“倒逼”基層政府，反過來這又引發(fā)基層政府對中央政府的“反倒逼”，其中的行為策略之一就是基層政府減少或者根本不提供公共服務，從而引發(fā)了基層政府與中央政府的博弈。從供給主體來看，農村稅費體制改革并沒有更新農村公共產品供給體制，由于這一改革加劇了基層政府的財政困難，從而大大降低了提供公共產品的能力，農民仍然是主要的供給主體;從供給體制本身來看，這一時期農村公共產品供給體制實行“一事一議”制，其實質是要繼續(xù)維持城市與農村不同的公共產品供給體制的歷史，推卸政府尤其是中央政府的責任。農村稅費體制改革推行的結果是，不僅中央政府繼續(xù)保持較低的供給水平，基層政府在精簡財政的壓力下也不得不逐漸減少甚至放棄農村公共產品的供給，而此時的村部和農民個體出于資金匱乏，也無法實現農村公共產品的有效供給。這也是近幾年，農村道路、水利、通訊等基礎設施建設和農村社會事業(yè)不斷走下坡路的一個原因。

總體上看，1978年以來，隨著我國一系列支農惠農政策的頒布與實施，國家加大財政支農的力度，農村基本公共服務的供給狀況有一定的改善和好轉，但相比于城市而言，城鄉(xiāng)基本公共服務仍然表現出非均等化的局面。

2.從需求角度來看，農村公共產品需求一直是非“需求主導型”的決策機制。從農村公共產品需求主體來看，農民是農村公共產品的實際需求者。目前，我國農村公共產品的供給不是根據農民和農村的實際需要來決定公共產品的供給內容、數量和質量，仍然沿襲計劃經濟時期自上而下行政命令式的決策表達機制，農民作為接收者被排除在供給決策之外。這種非“需求主導型”的供給決策機制極易導致供給與需求的背離、錯位，從而造成公共產品供給的低效甚至無效。另一方面，農民對公共產品的需求選擇的表達機制不健全。作為農村公共產品的需求者——農民并沒有在農村公共產品的供給決策中顯示自身的偏好和行使監(jiān)督的權利，這是導致農村公共產品供給與需求失衡的重要原因。從供給主體講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農村公共產品的直接供給者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是通過間接選舉產生的，這種制度安排的觀念基礎是“一切權力屬于人民”，即政府的權力來自于選民，其必須按照選民的意志運行，進而形成對政府官員行使行政權力的限制和約束，但中國農民的公法權利觀念較薄弱，對“父母官”的行為約束是極其有限的。雖然農民是農村公共產品的需求者，由于受自身文化素質的限制和信息的不對稱，在接受地方政府和村委會提供的公共產品的決策過程中，客觀上已失去了對公共產品的選擇權。基于農村公共產品供求雙方力量對比懸殊，在雙方的博弈中，農民是一個分散的沒有經濟基礎的弱勢群體，缺少一個能代表農民利益的中介組織與公共產品供給方進行對話，最終導致我國農村公共產品需求一直是非“需求主導型”。

鑒于上面所提到的農村公共產品供給過程中農民需求表達不暢的問題，中央在農村稅費改革后推行“一事一議”的農村公共產品制度，作為對政府供給為主的農村公共產品的供給體制的重要補充，也是為了提供一種農民的需求表達機制和參與公共產品決策的制度途徑，但通過實踐，“一事一議”制效率低下。究其原因，主要是制度存在不規(guī)范，在操作上困難。由于私人利益與公共利益的沖突，很難形成大家都滿意的決策，增加了村民之間達成一致的成本，降低了公共產品供給效率。同時在議題的選擇范圍以及決策程序上都缺乏規(guī)范化。正是由于“一事一議”制度效率的低下，農民對公共產品需求意愿的表達至今存在障礙，進而導致農村公共產品供給與農民的實際需求不匹配。

3.從供給制度設計來看，城鄉(xiāng)二元的公共服務供給體制是造成我國城鄉(xiāng)公共服務非均等化的制度性根源。這也是我國基本公共服務均等化區(qū)別于其他國家之原因所在。由于相關法律政策的瓶頸效應，城鄉(xiāng)二元的公共服務供給體制，很大程度上導致了城市居民相比農村居民享有更為優(yōu)厚的生存條件和發(fā)展機遇，如戶籍制度、社會保障制度等的規(guī)約下，導致城市居民與廣大農民享有的社會資源是不對等的。城鄉(xiāng)二元戶籍分割，也使得進城務工農民總體上無法為當地社會所接受，享受不到同等的“國民”待遇。

三、小結

一個國家在進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，出于戰(zhàn)略的選擇，必然會導致城鄉(xiāng)發(fā)展的差異化，從而必然導致城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化;而政府本身的性質也導致了政府在提供公共產品方面存在著“政府失靈”，這也會加劇城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的程度。這些理論根源可以通過我國農村改革過程中農村公共產品的供給得到證明和體現，國家通過制定一系列的制度、政策，在實現工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進程中，也必然形成當前的城鄉(xiāng)公共服務非均等化現象。通過這些原因的分析，本文進一步得出，在今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中，首先應該從觀念上認識到，這一現象的形成是一個長期的歷史的積累，所以在解決的過程中，也不可能一蹴而就，而是一個循序漸進的過程;其次，在經濟發(fā)展取得了巨大成果的同時，應當將發(fā)展的中心有所轉移，改變過去的城市偏向性的政策，應將更多的發(fā)展機會轉向促進鄉(xiāng)村的發(fā)展。公共產品歸根到底還應當由政府來提供，政府在處理好各項經濟職能的基礎上，要更好地發(fā)揮其公共產品供給主體的作用，同時能廣泛地利用社會各種資源，不斷推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的進程。

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