□穆克瑞

海南推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要抓住幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

□穆克瑞

城鄉(xiāng)一體化既是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，同時(shí)，主動(dòng)、積極地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，使生產(chǎn)要素、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，讓城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度融合，也是推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城市化水平處在50%左右時(shí)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的最佳時(shí)期。單從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看,海南的城鎮(zhèn)化率并不低，已接近50%，與全國(guó)平均水平相當(dāng)。但作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)小省，海南的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有其自身特點(diǎn)：一是作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要推動(dòng)力，海南的工業(yè)無論其規(guī)模、總量還是結(jié)構(gòu)、質(zhì)量,與城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求都有很大差距。二是海南鄉(xiāng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的比重很低，僅為9.76%，也就是說海南城鎮(zhèn)化提升的人口主體是島外人口。三是統(tǒng)計(jì)口徑的變化提高了城鎮(zhèn)化率。2003年瓊山并入海口、2004年農(nóng)墾場(chǎng)部人口計(jì)入了城鎮(zhèn)人口，后者讓全省城鎮(zhèn)人口上升了5個(gè)百分點(diǎn)，而實(shí)際這部分人口大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。四是海南城鎮(zhèn)規(guī)模較小，海南共有204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地人口平均4000人，且普遍存在二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，財(cái)政收入少，基礎(chǔ)建設(shè)落后的問題。

但同時(shí)，海南陸地面積小，體制靈活，人口相對(duì)較少，有條件對(duì)全島進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，對(duì)國(guó)土空間整體統(tǒng)籌布局，統(tǒng)籌配置資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)加速融合。只要能選好突破口，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，找準(zhǔn)推進(jìn)路徑，海南在城鄉(xiāng)一體建設(shè)方面可以走在全國(guó)的前列。

1、發(fā)揮和放大中心城市的帶動(dòng)作用

城鄉(xiāng)一體化，在空間上要求強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間聯(lián)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，形成城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間形態(tài)格局，構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系。而構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系首要是要突出重點(diǎn)中心城市的作用，以順應(yīng)資本流向和集約使用土地的要求，打破制度壁壘，促進(jìn)人口、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，使中心城市對(duì)周邊發(fā)展發(fā)揮好輻射帶動(dòng)作用。廣東、浙江、江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，中心城市是培養(yǎng)財(cái)源的關(guān)鍵，是增強(qiáng)后勁的重要源泉，如廣州、深圳兩大城市所創(chuàng)造的GDP和財(cái)政收入占廣東全省的一半。而海南省單一城市規(guī)模小，人口少，輻射帶動(dòng)能力弱。拿最大的城市?？谑衼碚f，2010年GDP為590億元，只比江蘇華西村的銷售收入多70億元。在海南，靠單一城市帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展比較困難，可考慮把相鄰的城市，按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則構(gòu)建大城市群，以此來推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一是構(gòu)建大?？?。以海口為中心，加快建設(shè)濱江西路延長(zhǎng)線、鋪前大橋、定海大橋，打通海口到澄邁、文昌、定安的公路，構(gòu)建大海口城市群，以更好發(fā)揮?？谧鳛槿》?wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心、區(qū)域性交通樞紐和經(jīng)貿(mào)文化交流中心的作用，促進(jìn)瓊北經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二是構(gòu)建大三亞。三亞在國(guó)內(nèi)外的知名度很高，但城市發(fā)展空間不足；而周邊市縣、區(qū)域既有良好的旅游資源，又有比較大的發(fā)展空間，但在國(guó)內(nèi)外知名度不高。可考慮將周邊區(qū)域納入三亞的范疇，構(gòu)建大三亞，這樣既能很好地整合資源，又能做大做強(qiáng)三亞品牌，實(shí)現(xiàn)瓊南片區(qū)的共同發(fā)展。

三是構(gòu)建大儋州（大洋浦）。洋浦是海南最重要的工業(yè)項(xiàng)目的集聚地，是海南重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)級(jí)；儋州是海南西部重鎮(zhèn)。二者應(yīng)很好解決目前的體制方面的問題，將洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策延伸到洋浦周邊地區(qū)。

四是構(gòu)建大瓊海（或大博鰲）。博鰲因博鰲亞洲論壇而蜚聲海內(nèi)外，是海南的一張亮麗名片。但若僅僅將博鰲這個(gè)品牌局限于博鰲鎮(zhèn)或瓊海市，無疑是對(duì)資源的極大浪費(fèi)?？煽紤]放大博鰲品牌效應(yīng)，將瓊海周邊的區(qū)域納入大博鰲的范疇，推動(dòng)?xùn)|部城鄉(xiāng)發(fā)展。

在強(qiáng)化中心城市的輻射帶動(dòng)作用的同時(shí)，還要培育好一批別具特色的旅游風(fēng)情鎮(zhèn)，發(fā)揮他們作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素自由有序流動(dòng)的功能中心和海南旅游業(yè)發(fā)展的服務(wù)中心，就地吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

2、推進(jìn)農(nóng)墾加快融入地方

海南農(nóng)墾土地面積占到全省的四分之一、人口占到全省的八分之一，農(nóng)墾在全省城鄉(xiāng)建設(shè)的位置舉足輕重。2008年國(guó)務(wù)院決定將海南農(nóng)墾從省部共管轉(zhuǎn)為海南省全面管理，并確立了“體制融入地方，管理融入社會(huì)，經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)”的總體目標(biāo)。農(nóng)墾融入地方步伐的快慢，在一定程度上直接影響到海南城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

首先，要在確保發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，撤場(chǎng)建鎮(zhèn)或并入周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步融入地方，農(nóng)墾總局駐各市縣辦事處在編在崗人員及其現(xiàn)存資產(chǎn)一并移交市縣管理。加快推進(jìn)農(nóng)墾居民點(diǎn)體系與城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系的融合，重點(diǎn)變農(nóng)墾場(chǎng)部“虛擬鎮(zhèn)”為事權(quán)匹配的“實(shí)體鎮(zhèn)”。特別是對(duì)海南農(nóng)墾土地使用權(quán)的劃分，關(guān)系重大，必須統(tǒng)籌兼顧好農(nóng)墾與市縣的利益。

其次，要真正把劃入地方的農(nóng)場(chǎng)納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)。在科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步把場(chǎng)區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)融為一體來推進(jìn)。

同時(shí)，要切實(shí)做好農(nóng)墾“社企分離”，將教育、社會(huì)保障等社會(huì)職能移交市縣，對(duì)于海南農(nóng)墾原社會(huì)職能相對(duì)應(yīng)的中央與省下劃的資金，遵循財(cái)隨事走原則，根據(jù)移交進(jìn)度相應(yīng)劃撥給市縣。

3、全省統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的依托，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)化只能是“空城”。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要協(xié)調(diào)發(fā)展，一個(gè)基本原則就是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要合理布局，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本動(dòng)力，按照一二三產(chǎn)互動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融的原則，合理布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)城市資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局更加科學(xué)，結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

一方面，要立足不同區(qū)域的功能定位，確立不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)方向。海南雖然陸地面積不大，但是不同區(qū)域的地理特點(diǎn)、生態(tài)功能、發(fā)展基礎(chǔ)等差別很大。要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在產(chǎn)業(yè)布局上全省統(tǒng)一規(guī)劃布局，形成以旅游業(yè)為龍頭、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

另一方面，要立足比較優(yōu)勢(shì)，確立和培育起一批支柱產(chǎn)業(yè)。一是著力培育發(fā)展石油化工、天然氣化工產(chǎn)業(yè)。在洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)要合理布局油氣化工的上、中、下游產(chǎn)業(yè)，打造完整的石化產(chǎn)業(yè)鏈。二是積極培育新能源、新材料產(chǎn)業(yè)。以英利等龍頭企業(yè)為基礎(chǔ)，大力發(fā)展太陽能光伏發(fā)電等材料生產(chǎn)項(xiàng)目，培育從硅片到太陽能電池的完整產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的光伏產(chǎn)業(yè)基地。發(fā)揮海南豐富的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生物柴油等生物質(zhì)能源開發(fā)。在新材料方面，以中航特玻等龍頭企業(yè)為基礎(chǔ)積極發(fā)展高端特種玻璃、光纖光纜等新興材料。三是培育生物產(chǎn)業(yè)。著重打造金種子工程，加快南繁育制種基地建設(shè)，大力發(fā)展糧菜果的優(yōu)品育種。以海南藥谷為核心，增強(qiáng)南藥、黎藥、海洋藥物的自主研發(fā)能力，建設(shè)國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的自主研發(fā)平臺(tái)。四是培育新一代的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)。全力推進(jìn)以海南（澄邁）生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、三亞創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)的建設(shè)，發(fā)展軟件外包、服務(wù)外包、信息技術(shù)培訓(xùn)、動(dòng)漫游戲等產(chǎn)業(yè)，建成國(guó)家軟件產(chǎn)業(yè)基地和動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)基地。

4、構(gòu)建覆蓋全省、城鄉(xiāng)一體的交通網(wǎng)絡(luò)

交通基礎(chǔ)設(shè)施在城鄉(xiāng)一體化中起著先導(dǎo)、基礎(chǔ)、帶動(dòng)和支撐作用。針對(duì)海南城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面最關(guān)鍵、最緊迫：

一是要加快形成覆蓋全島的交通骨架。特別要盡快形成?？凇筒逯干健Ｍぁ齺喓脱笃帧僦荨傊小f寧的“田”字型高速公路主骨架。在東環(huán)鐵路成功運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，要加快建設(shè)西環(huán)高速鐵路，形成環(huán)島高速鐵路網(wǎng)，打造全島“兩小時(shí)旅游交通圈”。建設(shè)、完善洋浦、?？?、八所、三亞、清瀾五個(gè)港口，加強(qiáng)港口基礎(chǔ)設(shè)施和集疏運(yùn)體系建設(shè)，盡快形成功能完善、配套齊全的港口格局。

二是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村公路建設(shè)。繼續(xù)實(shí)現(xiàn)通暢工程、硬化工程，完善交通支線線路，構(gòu)建形成城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。城市交通要著力打通斷頭路、丁字路、卡脖子路，著力解決好進(jìn)不來、出不去、轉(zhuǎn)不動(dòng)的問題，形成網(wǎng)格化、立體化的交通體系。

三是要加快打通進(jìn)出島的交通大通道。航空運(yùn)輸是海南不可替代的重要運(yùn)輸方式，隨著國(guó)際旅游島建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)人離島免稅政策的實(shí)施，海口美蘭機(jī)場(chǎng)、三亞鳳凰機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，原來的設(shè)計(jì)能力已飽和，不能滿足全省發(fā)展建設(shè)的需要。面對(duì)這種矛盾，當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)南北兩個(gè)機(jī)場(chǎng)大規(guī)模的改擴(kuò)建工作。同時(shí)，要加快跨海通道建設(shè)、新建東西兩個(gè)機(jī)場(chǎng)等，真正無障礙地融入內(nèi)陸地區(qū)海陸空交通網(wǎng)絡(luò)。

5、實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的戶籍新制度

打開“城門”是城鄉(xiāng)一體化的前提。近年來，我國(guó)部分地方結(jié)合實(shí)際，逐步打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，紛紛打開了城門，降低了進(jìn)城門檻。如浙江省每年都有十余萬戶農(nóng)戶進(jìn)城買房，進(jìn)城落戶早已成為潮流。廣東、福建等地實(shí)施“取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口”的戶口登記管理一體化政策。

作為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南有責(zé)任、有義務(wù)在城鄉(xiāng)一體化戶籍管理方面先行先試，積極有序地推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，為全國(guó)其他地方的改革積累經(jīng)驗(yàn)?？蓪?shí)行戶口的一元化管理制度，逐步對(duì)全省戶籍人口取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，推進(jìn)以常住人口為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革；同時(shí)實(shí)施寬松的戶籍政策，打破省內(nèi)地區(qū)間勞動(dòng)力和人才流動(dòng)的限制，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力和人才的雙向流動(dòng)，優(yōu)化人力資源配置。

6、促進(jìn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵和根本要義。海南在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，應(yīng)建立起城鄉(xiāng)相銜接的基本公共服務(wù)體系，保證城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)均等，城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會(huì)群體之間基本公共服務(wù)差距控制在社會(huì)居民可承受的范圍內(nèi)，保證居民能享受到有制度保障的最低基本公共服務(wù)。

要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)保障體系，制定有效的促進(jìn)就業(yè)策略，加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，發(fā)揮勞動(dòng)力市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的基礎(chǔ)性作用。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，積極探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工社會(huì)保障制度，解決好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，加強(qiáng)社會(huì)救助和社會(huì)救濟(jì)，逐步提高保障覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)。加快教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步探索推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療制度，搞好惠民文化體育工程，豐富城鄉(xiāng)文化體育活動(dòng)質(zhì)量。

而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的重要體制保障是要健全省直管市（縣）管理體制，完善農(nóng)村社會(huì)管理制度。科學(xué)劃分省和市縣兩級(jí)政府職責(zé)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，大力推進(jìn)社會(huì)服務(wù)與管理創(chuàng)新，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，逐步形成城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)和管理一體化的體制，形成城市工作與農(nóng)村工作對(duì)接、良性互動(dòng)的新格局?！?/p>

（作者系海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2010級(jí)MBA秋(二)班學(xué)員）

［編輯：何雁］