楊林馬順

(中國海洋大學 經濟學院，山東青島 266101)

促進戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的財政政策研究

楊林馬順

(中國海洋大學 經濟學院，山東青島 266101)

戰(zhàn)略新興產業(yè)初期高投入、高風險的特征，需要強有力、系統(tǒng)性的財稅政策支持。財政支出政策是戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的內在根基，財政收入政策是戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的外在牽引。當前財政政策支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展存在的主要問題:財政投入力度不足;政府采購政策效果不明顯;稅收優(yōu)惠政策缺乏統(tǒng)一性和規(guī)劃性。財政政策進一步助推戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的對策:建立規(guī)范的財政長效投入增長機制;提高政府采購的政策效率;形成專門、系統(tǒng)的戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

戰(zhàn)略新興產業(yè);財政政策;內在機理

一、問題的提出

2010年10月，國務院下發(fā)《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，明確將從財稅金融等方面出臺一攬子政策加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，決定指出到2015年，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占國內生產總值的比重要力爭達到8%左右。我國做出這一戰(zhàn)略決定，是由國內和國際兩方面背景決定的。

一方面，我國正處于經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略轉型期和全面建設小康社會的關鍵時期，工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，面臨著日趨緊迫的人口、資源、環(huán)境壓力，現(xiàn)有發(fā)展方式的局限性、經濟結構狀況以及資源環(huán)境矛盾也越來越突出。2009年，我國生產粗鋼5．68億噸，水泥16．5億噸，分別約占世界總產量的43%和52%;一次能源消耗達31億噸標準煤，是世界能源消費總量的17．5%。而同期我國的GDP只有34萬億元，約合4．7萬億美元，這種依靠大量消耗資源支撐發(fā)展的方式是難以為繼的。另外，我國人口到2030年將接近15億，人均耕地面積將在目前1．38畝的水平上減少10%以上，保障糧食安全的壓力不斷增大。盡管我國近年來對節(jié)能環(huán)保高度重視，也取得了巨大成績，但2009年全國七大水系劣質水質斷面比例仍達18．4%，我國二氧化硫排放量、二氧化碳排放量均居世界前列，各類污染問題仍很嚴峻。因此，要保持經濟社會可持續(xù)發(fā)展，緩解資源環(huán)境瓶頸制約，促進產業(yè)結構升級和經濟發(fā)展方式轉變、增強國際競爭優(yōu)勢，必須把握世界新科技革命和產業(yè)革命的歷史機遇，加快培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

另一方面，國際金融危機后，發(fā)達國家對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的投入和發(fā)展強化了我國加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的緊迫性。一些主要發(fā)達國家為振興經濟、獲取發(fā)展新優(yōu)勢，紛紛制定新的國家發(fā)展戰(zhàn)略，加大投入支持，加速重大科技成果轉化，培育危機后引領全球經濟的新能源、新材料、生物技術、寬帶網(wǎng)絡、節(jié)能環(huán)保等新興產業(yè)，努力搶占新一輪科技經濟競爭制高點。因此，加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，不僅能夠有效緩解全球日趨嚴峻的資源、環(huán)境等問題，也將決定一個國家在經濟全球化過程中的作用和地位。

戰(zhàn)略新興產業(yè)初期高投入、高風險的特征，需要強有力、系統(tǒng)性的財稅政策支持。本文擬在梳理財政政策與戰(zhàn)略新興產業(yè)相關性的內在機理的基礎上，分析我國推動戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的財稅政策，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出相應的財政對策。

二、財政政策助推戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的內在機理

(一)財政政策助推戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的理論基礎

馮赫(2010)對戰(zhàn)略性新興產業(yè)的內涵概括為:在經濟發(fā)展的特定階段，以科技重大突破為前提，以新興技術和新興產業(yè)深度融合為基礎，能夠引致社會新需求、帶動產業(yè)結構調整和經濟發(fā)展方式轉變，并能在一段時期內成長為對國家綜合實力和社會進步具有重大影響力的主導產業(yè)、先導產業(yè)或支柱產業(yè)的行業(yè)和部門。①馮赫:《關于戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的若干思考》，《經濟研究參考》2010年第43期。根據(jù)戰(zhàn)略新興產業(yè)的內涵，由于具有知識技術密集、綜合效益高等特點，在其發(fā)展過程中，具有較強的擴散作用。②東北財經大學產業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心:《發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)升級與戰(zhàn)略性新興產業(yè)選擇》，《財經問題研究》2010年第8期。這種擴散作用會產生正的外部性，即戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的社會效益要大于私人效益，在這種情況下，產生收益的部門所創(chuàng)造的正的外部效應得不到補償，就會盡量減少生產，從而導致社會資源的配置無法達到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。庇古曾提出，對于正外部性的生產者，政府應提供相當于外部收益的財政補償，以使其收益接近社會收益，鼓勵其將產出量擴大到社會最大效率水平。因此，在戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展過程中，政府應該通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式增強企業(yè)發(fā)展的動力，使資源配置達到帕累托最優(yōu)。

(二)財政支出政策:戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的內在根基

推動戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的財政支出政策工具主要有財政投資、財政補貼、政府采購。

1．財政直接投資。

戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展需要政府給予全方位的支持，特別是產品研發(fā)的前端和推廣應用的后端。一方面戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，離不開科技的引領作用。而這方面的技術研發(fā)基本屬于前沿性、關鍵性、基礎性和共性技術研究，需要政府的直接投入。研發(fā)成功后，產業(yè)化的過程也需要政府的財力支持。另一方面，戰(zhàn)略新興產業(yè)屬于高風險產業(yè)，需要政府的財政投入使其進入正常的成長期。如2008年以來美國為應對金融危機，將發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)作為新的經濟增長點，其將189億美元投入能源輸配和替代能源研究、218億美元投入節(jié)能產業(yè)、200億美元用于電動汽車的研發(fā)和推廣，投入7．77億美元支持建立46個能源前沿研究中心。2009年，德國聯(lián)邦政府在納米技術領域的公共研發(fā)經費投入了4．4億歐元，目前投入生產應用的納米技術成果已經覆蓋了化工產業(yè)、電子電器產業(yè)、生物制藥產業(yè)、汽車制造產業(yè)及資源環(huán)境產業(yè)等等。

2．財政補貼。

財政補貼能夠影響相對價格結構，從而改變資源配置結構、供給結構、需求結構的政府無償支出。現(xiàn)行的財政補貼主要包括各種價格補貼、企業(yè)虧損補貼等，涉及到戰(zhàn)略新興產業(yè)的生產、流通、消費等環(huán)節(jié)。財政補貼一般與相對價格的變動聯(lián)系在一起，政府通過財政補貼影響產品的相對價格，緩解企業(yè)風險，從而影響戰(zhàn)略新興產業(yè)技術、產品、人力資源的供給，使企業(yè)擴大生產，投入更多技術，發(fā)展更多人力資源，從而調整資源配置結構，最終影響戰(zhàn)略新興產業(yè)的布局，促使產業(yè)結構升級。它對于改變資源配置結構、供給結構和需求結構具有一定的影響。

3．政府采購。

政府采購作為財政政策的一種有效手段，已經被許多市場經濟國家廣泛采用。一方面戰(zhàn)略新興產業(yè)由于其本身的復雜性和高風險性，在發(fā)展的初期階段需要政府的扶持;另一方面，也要限制某些對國家安全性有影響的科技成果的擴散。因此，政府采購在支持國家中長期經濟社會發(fā)展及產業(yè)結構調整中，甚至比其他財政手段更有比較優(yōu)勢。政府采購可以直接擴大或縮小社會總需求，影響需求結構，并且較高的需求量使得企業(yè)可以產生規(guī)模效益。就戰(zhàn)略新興產業(yè)而言，政府采購行為為其發(fā)展提供了較好的運營環(huán)境，直接降低企業(yè)的營銷成本與交易成本，帶來規(guī)模效益，增強了企業(yè)投資的積極性。

(三)財政收入政策:戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的外在牽引

財政收入政策對科技進步與發(fā)展的促進作用是通過政策引導間接實現(xiàn)的，它有利于按照市場規(guī)律引導資源的配置，而不是扭曲資源的配置。財政收入政策主要通過稅收政策引導企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)。稅收作用機理在于平滑不同時期的風險和收益，降低企業(yè)的經營成本與經營風險。

從戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展流程來看，其涉及的稅種主要有增值稅、營業(yè)稅、關稅、企業(yè)所得稅、房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等等，如對上述環(huán)節(jié)實施減稅或者免收政策，將減輕企業(yè)的經營成本，提高企業(yè)的利潤水平，從而誘導企業(yè)從事這一領域的消費與投資，通過市場機制改變供需結構，促使資源向戰(zhàn)略新興產業(yè)轉移，進而發(fā)揮稅收杠桿促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的作用。同時，由于新興產業(yè)的研發(fā)人員很多屬于從事高精尖技術研發(fā)的專家，降低研發(fā)人員的個人所得稅稅負，有助于他們增加勞動供給。另外，戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展需要大量融資，若政府通過稅收優(yōu)惠降低商業(yè)銀行從事新興產業(yè)融資的稅收負擔，進而提高其稅后收益，也將鼓勵資金流入戰(zhàn)略新興產業(yè)，從而為該產業(yè)發(fā)展提供優(yōu)良的融資環(huán)境。

三、我國財政政策支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及其存在的主要問題

(一)我國財政政策支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

1．財政支出政策。

首先，財政直接投資。我國對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的投入很大一部分是撥款給研發(fā)新技術的企業(yè)或高校，從而促進戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展。2008年，中央為自主創(chuàng)新和結構調整安排了3700億資金，加快推進了新增中央投資安排的176個高技術產業(yè)化項目和146個產業(yè)技術進步項目。2001－2009年我國R＆D投入情況:政府投入分別為656．4億、776．2億、839．3 億、985．5 億、645．4 億、742．1 億、913．5 億、1088．9 億、1329．8 億;企業(yè)投入分別為 1458．4 億、1676．7 億、2053．5億、2771．8 億、1642．5 億、2073．7 億、2611．0 億、3311．5 億、4120．6億;占 GDP 比重分別為 1．07%、1．23%、1．31%、1．44%、1．32%、1．39%、1．40%、1．47%、1．70%。①數(shù)據(jù)來源:2002－2009年《中國統(tǒng)計年鑒》。其次，政府采購。在國家“十一五”規(guī)劃中，政府采購被明確為財稅、金融外的另一種重要的宏觀調控手段，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》等國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃中，都將政府采購列為重要的扶持政策。目前，我國的政府采購政策功能正從支持節(jié)能減排、環(huán)境保護、信息安全向扶持中小企業(yè)、鼓勵科技創(chuàng)新等方面推進。再次，財政貼息。財政貼息為發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)的企業(yè)或項目承擔了市場風險，間接的促進了戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展。2011年6月22日，財政部印發(fā)《基本建設貸款中央財政貼息資金管理辦法》，明確指出對于西部地區(qū)國家級高新技術開發(fā)區(qū)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚和自主創(chuàng)新能力強的國家級高新技術開發(fā)區(qū)，給予重點貼息支持。貼息率由財政部根據(jù)年度貼息資金預算控制指標和當年貼息資金申報需求等因素一年一定(國務院有明確規(guī)定的項目除外)，原則上不高于3%。貼息期限原則上按項目建設期限貼息。除特大型項目外，其他項目一律不超過5年。

2．財政收入政策。

稅收是我國當前促進戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的主要財政收入政策。根據(jù)《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，現(xiàn)階段我國對重點發(fā)展的七大戰(zhàn)略新興產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策見表1。

表1 我國發(fā)展七大戰(zhàn)略新興產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策

(二)當前財政政策支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展存在的主要問題

1．財政投入力度不足。

財政投入對于增強國家的自主創(chuàng)新能力、發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)具有極其重要的作用。近兩年來，雖然中央財政對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的投入有了較大幅度的增長，但是，相較于戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展所需和發(fā)達國家的水平仍存在差距。如表1所示，對于研發(fā)和試驗部門的投入在2009年之前占GDP的比重，均低于1．5%，即使2009年，也低于世界其他國家的水平。如美國在《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略:推動可持續(xù)增長和高質量就業(yè)》中計劃僅投入到替代能源、電動汽車等的研究和推廣費用達到700多億元;日本在《未來開拓戰(zhàn)略》中，提出日本要建成世界領先的環(huán)保節(jié)能國家，將新能源研發(fā)和利用的預算，由原來的882億元增加到1156億元;德國政府批準了總額為5億歐元的電動汽車研發(fā)計劃預算，計劃在2011年實現(xiàn)鋰電池的產業(yè)化生產，推動電動汽車產業(yè)發(fā)展。①龐躍慶、伍鐵林:《連云港發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的幾點思考》，《經濟研究導刊》2010年第28期。

2．政府采購政策效果不明顯。

政府采購創(chuàng)造的市場需求是國內需求的重要組成部分。在一項新技術或一個新興產業(yè)的發(fā)展初期，政府采購可以極大地縮短創(chuàng)新成果被廣大消費者接納的過程。我國目前關于戰(zhàn)略新興產業(yè)的政府采購政策未達到預期目標，主要在于政府采購的效率問題:第一，政府采購的行政效率較低。由于政府采購本身存在的預算性差，采購程序繁瑣，采購信息不規(guī)范等原因導致政府采購的行政效率較低;第二，政府采購對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的規(guī)模效率較低。政府采購的作用在于其產生的巨大需求，而我國目前對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的政府采購比例較低，沒有形成規(guī)模效應;第三，政府采購對于戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的市場效率較低。政府采購戰(zhàn)略新興產業(yè)相關產品的過程中，一些領域存在地方保護和市場分割的情況，地區(qū)間信息發(fā)布不透明，沒有形成全國性的競爭環(huán)境，導致市場效率較低。①宗志娟:《我國政府采購的問題及其對策建議》，《湖南工程學院學報》2011年第6期。

3．稅收優(yōu)惠政策缺乏統(tǒng)一性和規(guī)劃性。

稅收優(yōu)惠政策通過市場規(guī)律引導資源的配置，是調節(jié)產業(yè)結構的重要杠桿。(1)稅收政策的激勵目標不明確。對于稅收政策支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的具體產業(yè)范圍和研發(fā)環(huán)節(jié)沒有明確規(guī)范，優(yōu)惠政策主要是各項稅收優(yōu)惠措施的簡單羅列，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，無法達到科學系統(tǒng)地支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的目的。(2)缺乏間接的稅收優(yōu)惠政策。間接優(yōu)惠是指通過特定的政策減少應納稅所得額達到少繳稅的一種優(yōu)惠方式。我國目前針對戰(zhàn)略新興產業(yè)的間接稅收優(yōu)惠方式較少，導致稅收優(yōu)惠政策存在不穩(wěn)定性，直接優(yōu)惠如定期減免、適用低稅率、稅額扣除等，加大了稅收征收成本和納稅成本。第三，對于戰(zhàn)略新興產業(yè)風險投資的稅收優(yōu)惠政策缺失。戰(zhàn)略新興產業(yè)在發(fā)展的初期風險較大，收益存在不確定性，又亟需資本投入，在這種情況下，風險投資稅收優(yōu)惠政策就有很重要的意義。我國目前針對這方面的稅收優(yōu)惠政策還較少，有待于增加。

四、財政政策進一步助推戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的對策

(一)建立規(guī)范的財政長效投入增長機制

在財政支持政策方面，針對當前政府資金使用分散、重點領域投入強度不足、缺乏穩(wěn)定投入支持機制等問題，應切實加大財政投入力度，發(fā)揮中央財政資金引導和調動社會投資積極性的作用，重點在整合現(xiàn)有政策資源和利用現(xiàn)有資金渠道的基礎上，建立穩(wěn)定的財政投入增長機制，設立戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金，大幅度增加中央財政的資金投入，專項集中支持對戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展有帶動作用或有重大創(chuàng)新成果的部門，引導創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。同時，建立財政扶持考核機制。借鑒江蘇的經驗，可把研發(fā)投入占GDP比重列入經濟社會發(fā)展預期目標，要求科技財政投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，作為考核各級政府的重要指標。

(二)提高政府采購的政策效率

要提高政府采購對戰(zhàn)略新興產業(yè)的效率，應該統(tǒng)一采購政策和執(zhí)行管理中、集中采購預算管理、統(tǒng)一政府采購配置標準等方面。首先，完善政府采購預算，將政府購買的信息公開，精簡政府采購的行政程序，提高政府采購的行政效率。其次，提高政府采購對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的規(guī)模效率。改進政府采購評審方法，給予戰(zhàn)略性新興產業(yè)新產品優(yōu)先待遇，建立激勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購和訂購制度。進而加大對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的政府采購規(guī)模，尤其是單次購買的規(guī)模，避免由于重復購買而增加的成本。第三，建立全國范圍的政府采購平臺。加強各地區(qū)優(yōu)勢新興產業(yè)的發(fā)展，互通有無，通過統(tǒng)一市場，公平競爭，提高戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的市場效率。

(三)形成專門、系統(tǒng)的戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

首先，針對我國支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的稅收政策整體性和統(tǒng)一性不足的問題，制定支持戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策目錄。對支持戰(zhàn)略新興產業(yè)的部門和環(huán)節(jié)進行具體細分，將支持稅收優(yōu)惠的方向由企業(yè)轉到產業(yè)上來。其次，增加間接稅收優(yōu)惠的種類。通過加速折舊、費用加計扣除、提取準備金等方法，來降低企業(yè)的稅負，促進戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展。間接政策相對穩(wěn)定，能夠保護納稅人的積極性，時間的差異內容在企業(yè)續(xù)期內能夠享受，這樣戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展才能夠保持持續(xù)性和穩(wěn)定性，不會由于政策的不連續(xù)性導致發(fā)展后勁不足，從而影響發(fā)展。②俞繼東:《對擴大稅收間接優(yōu)惠的思考》，《河北理工大學學報(社科版)》2007年第9期。第三，重視對戰(zhàn)略新興產業(yè)風險投資的稅收優(yōu)惠政策。從企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅幾個稅種進行稅收優(yōu)惠，提高國內外資本對于我國戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的風險投資動力，以此促進我國戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展。

F062．9

A

1003－4145［2012］02－0146－04

2011－11－17

楊 林，女，中國海洋大學經濟學院教授。馬 順，女，中國海洋大學經濟學院碩士研究生。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)