王永昕 陳 虹

（中國地震局地殼應(yīng)力研究所，北京 100085）

引言

地震作為突發(fā)性最強(qiáng)、社會危害最大、群眾恐懼心理最深、造成死亡人口最多的自然災(zāi)害，具有防御難度大、應(yīng)急救援要求高、前期準(zhǔn)備困難等特點(diǎn)。中國是世界上地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，20世紀(jì)我國大陸共發(fā)生65次7級以上地震，其中發(fā)生7次8級以上特大地震（8.5級以上地震2次），居世界之首；新中國成立以來地震造成35萬余人死亡，占同期全球地震死亡人口的50%，占我國同期全部自然災(zāi)害死亡人口的50%以上。在目前地震預(yù)報(bào)技術(shù)尚未成熟的情況下，地震應(yīng)急救援是救助和減輕災(zāi)區(qū)人民痛苦，減少災(zāi)民生命財(cái)產(chǎn)損失的一種有效途徑，被世界各國所重視。我國的地震應(yīng)急救援工作是減少地震災(zāi)害損失，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展的基礎(chǔ)保障之一。

地震應(yīng)急預(yù)案是實(shí)施地震應(yīng)急救援的基礎(chǔ)和措施依據(jù)。1988年，中國地震局開始推進(jìn)地震應(yīng)急預(yù)案的制定工作[1]。1991年國務(wù)院正式頒布《國家破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》，這是我國第一部災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案對中央政府實(shí)施地震應(yīng)急指揮救援的組織體系、部門責(zé)任、行動方案等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[2]。2006年國務(wù)院正式頒布《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，將地震應(yīng)急劃分為：I級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）的4級響應(yīng)工作機(jī)制，明確了不同應(yīng)急響應(yīng)等級下應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)的組成、各級政府和各部門工作內(nèi)容和職責(zé)。目前我國以《國家地震應(yīng)急預(yù)案》為核心，縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、結(jié)構(gòu)完整、管理相對規(guī)范的地震應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。到2006年底，各省、自治區(qū)、直轄市以及90%的地市、近70%的縣和2 000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制了地震應(yīng)急預(yù)案，鐵道部等17個部委、500多個省政府廳（局）、各級地震部門等也編制修訂了應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案已深入到企業(yè)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院和家庭。通過地震應(yīng)急預(yù)案的編制，各級政府、組織、機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社區(qū)加深了對地震應(yīng)急工作的了解，建立了相應(yīng)的工作機(jī)制，制定了應(yīng)急響應(yīng)措施和行動方案，使地震應(yīng)急救援各項(xiàng)工作得到落實(shí)，保證了臨震不亂，應(yīng)急快速、高效、有序，救災(zāi)及時[2－4]。

為了更好地分析地震應(yīng)急預(yù)案的作用和重要性，本文以20世紀(jì)90年代初我國地震應(yīng)急預(yù)案工作起步為分界，選取新中國成立以來在人口稠密地區(qū)發(fā)生的兩次破壞性大地震，即1976年7月28日凌晨發(fā)生的唐山7.8級大地震和2008年5月12日下午發(fā)生的汶川8.0級大地震為例，通過對比兩次地震在應(yīng)急組織與指揮、災(zāi)情信息傳送與發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)與救援3方面的情況，研究地震應(yīng)急預(yù)案在我國地震應(yīng)急響應(yīng)中的作用及其存在的問題，為今后我國地震應(yīng)急預(yù)案工作提供有益的啟示。

1 唐山地震的應(yīng)急響應(yīng)

1976年7月28日發(fā)生的唐山7.8級地震是我國建國以來破壞性最為嚴(yán)重的地震，死亡24萬余人，重傷16萬余人，直接經(jīng)濟(jì)損失100億元以上，一座中等工業(yè)城市頃刻間被夷為平地。雖然震后開展了有效的應(yīng)急救援工作，但是由于當(dāng)時我國尚未開展地震應(yīng)急預(yù)案工作，致使地震應(yīng)急準(zhǔn)備不足，應(yīng)變能力差、信息系統(tǒng)失靈，震后第一時間的應(yīng)急救援工作出現(xiàn)了諸多問題[4－7]。

（1）應(yīng)急組織與指揮。震后3小時左右，黨中央、國務(wù)院在北京召開唐山地震救災(zāi)緊急會議；震后6小時左右，中央決定建立中央救災(zāi)指揮部，由國務(wù)院4位副總理和北京軍區(qū)司令員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)京、津、唐地區(qū)的救災(zāi)；震后18小時，在唐山機(jī)場正式宣布建立唐山救災(zāi)指揮部，由河北省政府、省軍區(qū)主要負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)唐山現(xiàn)場救災(zāi)的組織指揮工作；同時在河北石家莊建立河北省救災(zāi)后勤指揮部，由河北省政府、省軍區(qū)主要負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)唐山地震救災(zāi)的后勤保障工作。國務(wù)院各有關(guān)部、委、辦和有關(guān)省、市、自治區(qū)亦成立援唐指揮部，主要負(fù)責(zé)專業(yè)救災(zāi)的指揮及援唐的組織工作。唐山抗震救災(zāi)的組織指揮總的來說是成功的，但由于災(zāi)情嚴(yán)重，缺乏應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)和職責(zé)不清，經(jīng)驗(yàn)不足，管理措施不到位，使得救災(zāi)初期的組織指揮存在一定的盲目性，局部失控，造成不必要的混亂和損失，影響了救災(zāi)工作的順利開展。

（2）災(zāi)情信息的傳送與發(fā)布。災(zāi)情收集不及時，唐山地震發(fā)生后，外界在8個小時后才收到信息。地震造成的通信、交通中斷使猝不及防的災(zāi)區(qū)政府陷入慌亂，未能迅速調(diào)查了解災(zāi)情并向上級部門報(bào)告。由于未制定地震應(yīng)急預(yù)案，各級政府和分管業(yè)務(wù)部門對災(zāi)情的收集、報(bào)送、處理責(zé)任不清，甚至沒有明確分工，致使地震災(zāi)害信息傳遞不暢，直接影響了中央對震中、震級、人員傷亡等災(zāi)情的判斷，造成決策遲緩。災(zāi)情報(bào)道不及時，傳媒幾乎未作報(bào)道，除了相關(guān)人員和災(zāi)區(qū)人民，當(dāng)時社會上大多數(shù)人幾乎完全不知道這場地震及其所造成的嚴(yán)重災(zāi)情，社會一度處于失控狀態(tài)，謠言四起，迷信活動蔓延，群眾蜂擁提款，銀行儲蓄額下降。壞人利用地震趁火打劫，散布反動言論，煽動哄搶國家和人民財(cái)產(chǎn)，社會動蕩不安。據(jù)唐山市統(tǒng)計(jì)，震后一個月與震前一個月相比，刑事案件發(fā)案率上升了2倍[6]。唐山地震的死亡人數(shù)在震后3年才首次報(bào)道。

（3）應(yīng)急響應(yīng)與救援。地震后唐山市黨政機(jī)關(guān)陷入癱瘓，震后8個小時北京軍區(qū)某坦克師官兵開始進(jìn)入唐山地震災(zāi)區(qū)救援，隨后中央從駐京津唐地區(qū)的部隊(duì)和沈陽軍區(qū)部隊(duì)抽調(diào)了十萬官兵進(jìn)入災(zāi)區(qū)。救援隊(duì)伍主要以解放軍為主體，沒有專業(yè)的地震救援隊(duì)及救援裝備。有的救災(zāi)部隊(duì)沒有帶救災(zāi)工具，救災(zāi)效率很低，有的部隊(duì)去得太倉促，甚至連干糧和水都沒帶。救災(zāi)隊(duì)伍缺乏統(tǒng)一調(diào)度和指揮，救災(zāi)人員和救災(zāi)物資從四面八方涌向唐山，交通一度癱瘓。地震后第7天的8月4日，以華國鋒總理為團(tuán)長的中央慰問團(tuán)到災(zāi)區(qū)慰問群眾[7－8]。

之所以出現(xiàn)上述問題，原因之一是由于當(dāng)時我國尚未建立國家地震應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案體系，國家和各級政府部門沒有形成統(tǒng)一指揮和溝通協(xié)調(diào)的應(yīng)急救援工作機(jī)制。由于缺乏地震應(yīng)急預(yù)案，使得平時應(yīng)急準(zhǔn)備明顯不足，唐山地震的應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)不能得到及時建立，地震災(zāi)情信息不能及時收集和報(bào)送到抗震救災(zāi)指揮部，救援隊(duì)伍不能得到及時派遣和有效部署，救援隊(duì)伍沒有專業(yè)搜救技術(shù)和裝備。

2 汶川地震的應(yīng)急響應(yīng)

2008年5月12日14時28分四川汶川發(fā)生了8.0級特大地震，69 227人遇難，失蹤17 923人。汶川地震的震中烈度高達(dá)Ⅺ度，以四川省汶川縣映秀鎮(zhèn)和北川縣縣城兩個中心呈長條狀分布，面積約2 419 km2。汶川地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元人民幣[9]。汶川地震是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震，然而汶川地震的應(yīng)急救援工作以救援速度最快、動員范圍最廣、投入力量最大，創(chuàng)造了我國自然災(zāi)害應(yīng)急救援工作的新記錄，取得了舉世矚目的成就[10]。

（1）應(yīng)急組織與指揮。汶川地震發(fā)生后的第一時間，中國地震局快速確定地震參數(shù)，按照地震應(yīng)急預(yù)案立即啟動Ⅰ級響應(yīng)，成立了中國地震局汶川特大地震抗震減災(zāi)指揮部。震后1小時國務(wù)院成立了國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部，并設(shè)立由中央有關(guān)部門、軍隊(duì)、武警部隊(duì)和地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人參加的搶險(xiǎn)救災(zāi)組、地震監(jiān)測組、衛(wèi)生防疫組、群眾生活組、基礎(chǔ)設(shè)施保障和災(zāi)后重建組、生產(chǎn)恢復(fù)組、水利組、社會治安組、宣傳組9個抗震救災(zāi)工作組。同時，中央各部委、地方各級政府也按照應(yīng)急預(yù)案成立救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，最大限度地、科學(xué)地、有秩序地調(diào)動人力資源和物質(zhì)資源。受災(zāi)地區(qū)四川省、陜西省和甘肅省各省級指揮部在地震當(dāng)天成立，各地市級政府成立了各級抗震救災(zāi)指揮部[11]，根據(jù)地震應(yīng)急預(yù)案建立了全面的組織指揮體系。分工明確、職責(zé)清晰的災(zāi)后應(yīng)急救援組織指揮體系在第一時間成立并迅速投入到抗震救災(zāi)工作中，使抗震救災(zāi)工作得以迅速而又有條不紊地展開。

（2）災(zāi)情信息的傳送與發(fā)布。中國地震局臺網(wǎng)中心（CENC）在汶川地震發(fā)生后迅速確定了地震震中位置和比較準(zhǔn)確的震級大小，19分鐘后（14時47分）對汶川地震做出了首次的災(zāi)情快速分析，并迅速報(bào)送國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部[12]。中國地震局立即組織780多名地震現(xiàn)場應(yīng)急工作隊(duì)人員迅速趕赴災(zāi)區(qū)，開展災(zāi)情調(diào)查和損失評估，編制震區(qū)地震烈度分布圖，為黨中央、國務(wù)院以及地方各級政府抗震救災(zāi)部署提供依據(jù)[10]。同時迅即向各省政府、相關(guān)部門通報(bào)災(zāi)情，協(xié)助省政府指揮和協(xié)調(diào)抗震救災(zāi)工作；召開新聞發(fā)布會發(fā)布震情災(zāi)情信息，開展新聞宣傳，平息地震謠傳，維護(hù)社會穩(wěn)定。震后不到半小時，電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等媒體紛紛對汶川地震做了報(bào)道，同時四川省電視臺24小時不間斷地對災(zāi)情實(shí)施報(bào)道。震情和災(zāi)情的及時公布安撫了災(zāi)民情緒，最大限度地調(diào)動了社會救援力量，并首次出現(xiàn)了志愿者救援隊(duì)伍。

（3）應(yīng)急響應(yīng)與救援。災(zāi)后社會各界紛紛啟動一系列的地震應(yīng)急預(yù)案。5月12日14時38分中國地震局收到CENC第一條地震速報(bào)后迅速啟動一級預(yù)案，震后30分鐘，國家地震災(zāi)害救援隊(duì)開始動員部署，并在8小時后到達(dá)災(zāi)區(qū)開展救援；國家減災(zāi)委、民政部啟動一級響應(yīng)，并從中央救災(zāi)物資儲備庫緊急調(diào)撥救災(zāi)物資支援災(zāi)區(qū)；總參謀部啟動應(yīng)急預(yù)案，派出直升飛機(jī)查看災(zāi)情，出動兵力參加抗震救災(zāi)；財(cái)政部啟動財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案，積極籌措及時撥付救災(zāi)資金；中國人保、中國人壽、中國平安啟動大災(zāi)理賠應(yīng)急預(yù)案。這些全方位、多層級、多方聯(lián)動的應(yīng)急預(yù)案體系的啟動，形成了抗震救災(zāi)的整體合力。溫家寶總理在震后兩個小時趕往離震中最近的都江堰市，并設(shè)立救災(zāi)總指揮部親自指揮抗震救災(zāi)。軍隊(duì)的第一支救援隊(duì)在震后的十幾分鐘就奔赴災(zāi)區(qū)。汶川特大地震救災(zāi)中，我國投入救援力量總?cè)藬?shù)約17萬人，其中解放軍和武警部隊(duì)約13.7萬人，國內(nèi)專業(yè)救援隊(duì)96支，國際救援隊(duì)8支，是我國歷次地震巨災(zāi)救援之最，也是我國首次接受國際救援隊(duì)救援。全國專業(yè)救援隊(duì)包括國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)、23支省級地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)、41支礦山和?；仍?duì)以及31個消防隊(duì)。汶川特大地震救出人員總數(shù)約87 000余人。

非震區(qū)的省、市地震部門絕大多數(shù)也啟動了地震應(yīng)急預(yù)案不同級別的響應(yīng)，進(jìn)行應(yīng)急聯(lián)動支援四川災(zāi)區(qū)，開展宣傳報(bào)道，穩(wěn)定民眾情緒和社會秩序，動員社會各界積極投入到抗震救災(zāi)中去。這種全方位、多層級、多方聯(lián)動的地震應(yīng)急預(yù)案體系的啟動，形成了全社會抗震救災(zāi)的整體合力，為戰(zhàn)勝汶川地震災(zāi)害奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

以國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部為龍頭，各部門參與組成、省市縣多級聯(lián)動的地震應(yīng)急救援體系發(fā)揮了重要的作用。災(zāi)情的調(diào)查、各種調(diào)度和救援命令、各種物資調(diào)配決定、各支隊(duì)伍的分配部署、各階段任務(wù)、重大工程和危險(xiǎn)源的處置、災(zāi)民的遷移和安置、傷員的轉(zhuǎn)移等等，一系列重大決策均由該體系做出，并從上到下迅速貫徹執(zhí)行。整個汶川地震應(yīng)急救援形成了“國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部—國家應(yīng)急辦—各個相關(guān)部門—省級抗震救災(zāi)指揮部—地市縣抗震救災(zāi)指揮部—各個執(zhí)行主體”的一整套龐大的指揮和組織體系與前后方聯(lián)動、部門聯(lián)動的格局，軍隊(duì)、武警、消防、專業(yè)救援隊(duì)和幾乎所有國家部委都參與了其中，這在改革開放30年以來的自然災(zāi)害應(yīng)急中還是第一次[11]。

汶川地震的抗震救災(zāi)取得了重大勝利，究其原因，除了唐山地震后30余年國家政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)取得了重大進(jìn)步外，與我國已經(jīng)建立和完善了一整套應(yīng)對地震災(zāi)害的法律法規(guī)體系是密不可分的。1981—2010年間共頒布涉及地震災(zāi)害應(yīng)對管理的法律法規(guī)文件142部，平均每年頒布4.7部[13]。特別是地震應(yīng)急預(yù)案體系的全面建立和不斷完善，使震后的應(yīng)急響應(yīng)、組織指揮、救援安置等工作得到全面提升，切實(shí)起到了減災(zāi)實(shí)效。

3 唐山地震、汶川地震應(yīng)急響應(yīng)對比

為了更清晰地表述唐山地震與汶川地震震后應(yīng)急響應(yīng)的過程，將兩個地震應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵時間點(diǎn)用表1表示[6－12，14－16]。

從表1中可以清楚地看到，無論在應(yīng)急救援的組織指揮、地震信息及災(zāi)情信息的傳送和發(fā)布，以及震后應(yīng)急響應(yīng)和救援行動的組織方面，汶川地震的應(yīng)對更為迅速有效、目標(biāo)明確。

表1 汶川地震、唐山地震應(yīng)急響應(yīng)情況對比

4 經(jīng)驗(yàn)及建議

汶川地震的抗震救災(zāi)取得重大勝利與改革開放30余年來國家的綜合國力大幅提升、科學(xué)技術(shù)水平不斷進(jìn)步密不可分。同時，通過分析唐山地震和汶川地震的應(yīng)急響應(yīng)過程，我們發(fā)現(xiàn)面對突如其來的災(zāi)害，一套完整的應(yīng)急預(yù)案的作用是不可限量的。據(jù)專家研究，汶川地震比唐山地震更為嚴(yán)重，無論表現(xiàn)在面波震級還是矩震級，前者均稍高，能量釋放大，地震斷層錯動時間長，誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害和次生災(zāi)害多[17]。但是由于各級政府和社會各界應(yīng)急響應(yīng)能力有了巨大的提高，使整個汶川地震抗震救災(zāi)工作從理念、速度、力度、效率到實(shí)際成效，都與唐山地震的救災(zāi)行動不可同日而語。從唐山地震到汶川地震30余年間我國建立的相對完備的地震應(yīng)急體系和應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮了重要的作用，明確了災(zāi)難發(fā)生后具體啟動哪級預(yù)案，又根據(jù)預(yù)案級別，明確哪些單位的哪些領(lǐng)導(dǎo)，必須在規(guī)定時間內(nèi)到達(dá)災(zāi)難現(xiàn)場，政府才能迅速調(diào)配人力、物力、財(cái)力，全方位救災(zāi)。我國的地震應(yīng)急管理逐步走入了法制化、規(guī)范化、制度化軌道，先后頒布制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》及針對地震應(yīng)急響應(yīng)的各級、各類地震應(yīng)急預(yù)案。包括專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案25件，部門應(yīng)急預(yù)案80余件，以及各級地方政府、企事業(yè)單位直至社區(qū)制定的地震應(yīng)急預(yù)案等。政府和社會通過制定地震應(yīng)急預(yù)案，可以有目的地做好地震應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作，掌握地震應(yīng)急反應(yīng)的內(nèi)容、程序和方法，保證高效、有序地開展臨震應(yīng)急防范和震后的應(yīng)急救援工作，最大限度地減輕地震災(zāi)害造成的人員傷亡，減少經(jīng)濟(jì)損失。

汶川地震是對我國地震應(yīng)急預(yù)案的一次全面考驗(yàn)。中國地震局在汶川地震后開展了大量的問卷調(diào)查、實(shí)地勘察和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，以便查找地震應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急響應(yīng)工作體制中存在的問題與不足。建議如下：① 加強(qiáng)地震應(yīng)急預(yù)案及地震科普知識宣傳，特別是學(xué)校、社區(qū)與農(nóng)村地震相關(guān)知識的宣傳及應(yīng)急演練；② 各部門、地方政府、重點(diǎn)企業(yè)等地震應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施和演練亟待加強(qiáng)。

總之，唐山、汶川地震應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐表明，各級政府如果在地震災(zāi)害發(fā)生前提高危機(jī)意識，制定切實(shí)可行的地震應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)地震應(yīng)急預(yù)案演練，不斷在工作實(shí)踐和應(yīng)急演練中修訂地震應(yīng)急預(yù)案，全面提高地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力，那么在地震發(fā)生后通過高效有序的應(yīng)急組織與指揮、應(yīng)急響應(yīng)以及搶險(xiǎn)救災(zāi)等，就能最大程度地減少人員傷亡，減輕經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

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