毛 悅

印度土地改革的結(jié)果分析:利益集團(tuán)的視角＊

毛 悅

印度土地改革政策在中央和地方政府的出臺和實施以及在地方的具體執(zhí)行過程中，都經(jīng)歷了各利益集團(tuán)的斗爭和博弈。政府內(nèi)部各利益集團(tuán)的博弈使土改政策具有內(nèi)在的缺陷，注定了土改預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn)。在土改過程中，主要涉及城市柴明達(dá)爾、農(nóng)村土地主和無地少地農(nóng)民三個集團(tuán)，他們對達(dá)成目標(biāo)偏好的強(qiáng)烈程度不同，為實現(xiàn)自身目標(biāo)采取的手段也不同，其中農(nóng)村土地主博弈手段最為多樣，也是土改中獲益最多的集團(tuán)。各利益集團(tuán)的博弈及彼此力量的消長最終形成了印度土地改革的結(jié)果。

印度;土地改革;利益集團(tuán);農(nóng)民;國大黨

印度獨(dú)立后，政府陸續(xù)出臺了不少土地改革的政策，其中尼赫魯執(zhí)政時期出臺的措施最多也最為系統(tǒng)。然而從效果上看，印度土地改革中的主要政策未能完全實行。而當(dāng)時廣為宣傳和提倡的合作社和鄉(xiāng)村建設(shè)等計劃也未能盡數(shù)實現(xiàn)。印度官方認(rèn)為土地改革失敗的原因主要是當(dāng)政者缺乏政治愿望以及來自基層的壓力不夠，其他的原因有:缺乏有效的行政機(jī)構(gòu);缺乏正確的和最新的土地檔案;民法、刑法和司法機(jī)構(gòu)均過分強(qiáng)調(diào)私有財產(chǎn)不可侵犯;土改實施機(jī)構(gòu)缺乏財政支持;中央在土改政策上缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)和指導(dǎo)等①1972年2月，印度計劃委員會設(shè)立的土地關(guān)系組在對土地改革執(zhí)行情況作出全面考察后得出這一結(jié)論。轉(zhuǎn)引自孫培鈞《印度農(nóng)村土地關(guān)系和國大黨政府的土地政策》，載《南亞研究》1986年第1期。。學(xué)界對此也進(jìn)行了探究。國外學(xué)者在對邦一級的土地改革政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上得出結(jié)論，認(rèn)為印度土地改革計劃的主要弱點(diǎn)在于政策的制定與執(zhí)行之間存在巨大的鴻溝，邦政府缺乏執(zhí)行土地改革政策的政治意愿②參見 C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997;［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》(施堯伯譯)，載《南亞研究》，1988年第3期?！秳蛴《冉?jīng)濟(jì)史》在分析獨(dú)立后影響印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素時，也特別強(qiáng)調(diào)印度的聯(lián)邦制制度使中央由國家利益出發(fā)制定的政策方針在各地卻不得不重新適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w情況。Dharma Kumar and Meghnad Desai eds.，The Cambridge Economic History of India，Vol.II，Cambridge，England:Cambridge University Press，1983，pp.981—983.。還有不少國外的研究成果從經(jīng)濟(jì)角度或是從土地改革立法的執(zhí)行情況來討論印度的土改①B.Sarveswara Rao，The Economic and Social Effects of Zamindari Abolition in Andhra，New Delhi:Government of India Publication，1965;A.M.Khusro，Economic and Social Effects of Jagirdari Abolition and Land Reforms in Hyderabad，Hyderabad:Smania University Press，1958;G.Parthasarathy and B.Prasada Rao，Implementation of Land Reforms in Andhra Pradesh，Calcutta:Scientific Book Agency，1969.。國內(nèi)有學(xué)者從階級分析的角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為印度的土改是為城市資產(chǎn)階級和農(nóng)村有資本主義傾向的地主、富農(nóng)服務(wù)的。而且這是由現(xiàn)政權(quán)的階級性質(zhì)決定的②參見黃思駿《印度土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第324頁。。還有不少國內(nèi)研究成果討論了印度執(zhí)政黨在不同時期的土地政策以及印度土地關(guān)系在不同時期的發(fā)展變化③參見孫培鈞《印度農(nóng)村土地關(guān)系和國大黨政府的土地政策》，載《南亞研究》1986年第1期;劉學(xué)成《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期;陳翰笙《印度國大黨土地政策》，載《國際問題研究》1959年第2期;金永麗《綠色革命后印度土地關(guān)系的新變化》，載《魯東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2007年3月，第24卷第1期;姜述賢《獨(dú)立以來印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。。在前人的研究基礎(chǔ)上，本文的分析框架是基于新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論傳統(tǒng)，采用集體主義的分析方法，對印度中央政府和邦政府在土改過程中內(nèi)部集團(tuán)的分歧與博弈進(jìn)行論述，對印度土改過程中城市柴明達(dá)爾、農(nóng)村土地主和耕者這三個利益集團(tuán)的利益訴求和土改中的博弈方式進(jìn)行定性分析，傾向于認(rèn)為，印度土地制度變遷的過程及結(jié)果，無論其政策在中央的出臺、實施，還是在地方的具體執(zhí)行，主要是各利益集團(tuán)斗爭和博弈的結(jié)果。

政府內(nèi)部的集團(tuán)博弈

在印度獨(dú)立前，對于土地改革的目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立運(yùn)動的國大黨內(nèi)部存在不同的意見。那些擁有大量土地的大地主集團(tuán)及其政治代言人為維護(hù)自己的社會經(jīng)濟(jì)特權(quán)，主張將提高生產(chǎn)率作為土地改革的首要目標(biāo)，認(rèn)為可以采用開墾荒地的方式使無地少地農(nóng)民獲得土地。而尼赫魯主張照顧農(nóng)村無地少地階層的利益，支持激進(jìn)的土地改革，即以改變農(nóng)村土地所有制關(guān)系為目標(biāo)，做到耕者有其田。甘地在土地制度改革的問題上態(tài)度模棱兩可，成為這兩派之間溝通的橋梁④參見［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。。

獨(dú)立之初，在土地改革相關(guān)政策出臺時，國大黨內(nèi)部至少有兩種不同的意見。一種意見認(rèn)為印度需要進(jìn)行土地改革，通過改變土地關(guān)系而促發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會和政治領(lǐng)域的積極變化，而且在意識形態(tài)上具有一種象征意義，是政治理想的體現(xiàn)。尼赫魯是這一派的代表。另一種意見并不認(rèn)為土地改革是獨(dú)立后的印度所必須的。印度共和國第一任總統(tǒng)普拉沙德是國大黨內(nèi)這派的代表人物之一，而且這一派在國大黨的決策層內(nèi)具有舉足輕重的作用⑤參見［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。。印度政府計劃委員會指派的土地關(guān)系工作委員會曾表示，“我們傾向于認(rèn)為在國內(nèi)的社會、經(jīng)濟(jì)和政治條件下，這樣的法律可能不能得以制定，即使能夠制定，恐怕也不能實施。”①P.S.Appu，“Report of the Task Force on Agrarian Relations”，New Delhi，1973(mimeographed)，p.18.Quoted from C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.67.

最終，中央政府通過了土地改革的議案，據(jù)說是尼赫魯?shù)恼f服起了作用②參見陳翰笙《印度國大黨土地政策》，載《國際問題研究》1959年第2期。，但是，土地改革的政治理想色彩被弱化了，“農(nóng)業(yè)政策便變成了幾乎完全以增產(chǎn)為核心、以技術(shù)為動力的政策，因而忽視了可能由于富有意義的土地制度改革而產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)方面或制度方面的變革”③［美］F·托馬森·詹努茲:《印度土地制度改革的失敗》，載《南亞研究》1988年第3期。。此外，在印度民主政治的大環(huán)境下，國大黨謀求執(zhí)政地位的需求也促成一些土改政策的出臺。如1951年第一個五年計劃草案中，僅規(guī)定了今后可能占有土地的限額，而對已經(jīng)占有的土地則不加限制。但由于在1951—1952年冬季的大選中國大黨部分地遭遇失敗，為保障選票，在最后通過的第一個五年計劃中建議對已占有土地規(guī)定限額④參見陳翰笙《印度國大黨土地政策》，載《國際問題研究》1959年第2期。。但是由于國大黨內(nèi)部對于土地改革的必要性存在分歧，“土地改革的立法漏洞百出，給執(zhí)法者提供了弄虛作假的機(jī)會，也給土地所有者提供了繼續(xù)占有限額以外土地的借口”⑤劉學(xué)成:《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期。。

在政策制定和執(zhí)行過程中，政府要員、農(nóng)村的一些基層工作人員出于他們個人和種姓集團(tuán)的利益也多維護(hù)農(nóng)村地主的利益，予其便利，在一定程度上影響了土地改革的結(jié)果。比如50年代初任農(nóng)業(yè)部長的德希莫克，曾不止一次地公開主張要保護(hù)富農(nóng)的利益，認(rèn)為，如果土地有限額，則其他財產(chǎn)和收入也應(yīng)當(dāng)有限額。1954年1月農(nóng)業(yè)部和計劃委員會合制的分發(fā)給各邦政府的調(diào)查表格，基本上只需要登記“自營”地面積、錢租地面積和物租地面積三個項目，而且表格由各鄉(xiāng)政府的會計填寫。這些人和農(nóng)村地主屬于同一利益集團(tuán)，自然在執(zhí)行公務(wù)的過程中會為其大開方便之門⑥參見陳翰笙《印度國大黨土地政策》，載《國際問題研究》1959年第2期。。

各邦政府中也同樣存在著利益集團(tuán)的博弈。以安得拉邦為例，強(qiáng)烈支持土地改革政策的拉奧(P.V.Narasimha Rao)接替雷迪(K.Brahmananda Reddy)成為安得拉邦首席部長后，安得拉邦關(guān)于土地改革的相關(guān)法律才得以提出并討論，因為“拉奧所屬的種姓通常是不允許擁有土地的”⑦C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.110.。在法律制定的過程中，代表地主利益的自由黨千方百計地維護(hù)地主的利益。例如在1971年土地上限法令提出時，議會主要黨派對該法令的態(tài)度可分為三類:第一類，國大黨，認(rèn)為法令經(jīng)過少許修改就可實施;第二類，自由黨、社會民主陣線和其他獨(dú)立議員，代表土地所有者利益，反對法令的實施;第三類，印共(馬)和一些獨(dú)立議員，出于保護(hù)無地階級的利益而反對法令實施。在1972年討論修改后的土地上限法令時，自由黨和社會民主前線持反對態(tài)度，認(rèn)為該法令具有共產(chǎn)主義性質(zhì)，而且他們努力證明小農(nóng)的生產(chǎn)力較低①C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，pp.111 －113.，結(jié)果，一些重要的修正案被議會否決。這些被否決的修正案主要涵蓋以下內(nèi)容:第一，禁止不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人占有土地;第二，降低擁有土地上限;第三，在農(nóng)村建立土地委員會負(fù)責(zé)實施法律②C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.113.。結(jié)果，不幸的是，安得拉邦如此費(fèi)盡周折得到通過的法案卻還沒有實施即因爆發(fā)政治動亂而偃旗息鼓，首席部長被迫辭職，土地上限的法令無人再提，其他相關(guān)法案也多數(shù)不了了之?？傊袄鄯e如山的土地制度改革立法記錄表明，各邦對于通過和實施旨在改革傳統(tǒng)土地關(guān)系結(jié)構(gòu)的法律幾乎都沒有表現(xiàn)出濃厚興趣(從某種角度看，只有喀拉拉邦的情況以及后來西孟加拉邦的情況可能是例外)?！雹郏勖溃軫·托馬森·詹努茲:《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。

土改中的主要利益集團(tuán)

印度獨(dú)立時，英屬印度地區(qū)私人所有土地中，柴明達(dá)爾制占57%，萊特瓦爾制占38%，馬哈瓦爾制占5%④印度政府農(nóng)業(yè)與水利灌溉部:《印度全國農(nóng)業(yè)委員會報告》，1976年，第2卷，第6頁。轉(zhuǎn)引自姜述賢《獨(dú)立以來印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。，因此以下的分析僅以柴明達(dá)爾制為例。

土改開始前，柴明達(dá)爾土地所有制的層級多達(dá)四五十層，主要分四個階層:第一層是包稅地主;第二層是向其繳租的繳租地主(Tenure－h(huán)older);第三層是從包稅地主或繳租地主那里租進(jìn)土地，取得永佃權(quán)的永佃戶(Tenant or Ryot);第四層是從上述三個階層中的任何一個階層租進(jìn)土地的佃農(nóng)(Sub－Tenant or Under－Ryot)。前三個階層，層層轉(zhuǎn)租土地，分割了土地所有權(quán)。永佃戶雖然法律上沒有土地所有權(quán)，但其土地可以買賣，因此實際上享有了地主的地權(quán)。而包稅地主雖然在法律上有土地所有權(quán)，但只管收取地租，繳納田賦，無法處理他們的土地，成為有名無實的地主。繳租地主基本也是這樣。因此這四個階層都沒有完整而統(tǒng)一的地權(quán)⑤參見黃思駿《印度土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版第288頁。。而且，印度的土地?fù)碛姓卟⒉痪哂型|(zhì)性，他們種姓不同、擁有的土地大小也不同⑥P.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change，” in K.Mathew Kurien，ed.India:State and Society，Madras:Orient Longmans，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India ，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.35.。

從利益集團(tuán)的視角看，印度的土地制度改革至少涉及三個集團(tuán)的利益:第一層，城市柴明達(dá)爾，所有復(fù)雜土地多層所有制結(jié)構(gòu)的最上一層(參見表1第1行);第二層，農(nóng)村土地主，即從柴明達(dá)爾那里獲得轉(zhuǎn)租權(quán)的所有各層中間漁利者(參見表1第2行和第3行);第三層，直接與土地發(fā)生關(guān)系的耕者(參見第4行和第5行)。各個不同的利益集團(tuán)的核心利益都是維護(hù)自己對已有土地的所有權(quán)或爭取獲得對更多土地的所有權(quán)，為爭取自身利益的最大化也結(jié)合自身情況采用了不同的手段來維護(hù)本集團(tuán)的利益。其中，農(nóng)村土地主對土地的需求最強(qiáng)，博弈方式也最為多樣，因而成為獲益最大的集團(tuán);而耕者雖目標(biāo)明確、偏好較強(qiáng)，但其自身及其政治代言人的實力有限，決定了其斗爭方式較為單一，影響力也較弱;城市柴明達(dá)爾遠(yuǎn)離土地，從中獲利較少，且有其他的謀利方式和出路，對土地的偏好較弱，但其成員內(nèi)部的偏好強(qiáng)弱程度差異也不可忽視。

表1:英國統(tǒng)治末期的印度社會結(jié)構(gòu)(農(nóng)村部分)

值得一提的是，盡管本文從利益集團(tuán)的角度分析印度土地改革的結(jié)果，然而不可否認(rèn)，印度社會具有其特殊性。種姓制度就是印度社會有別于其他社會的重要特點(diǎn)之一，其也對印度土地改革的結(jié)果有著重要的影響力。例如，印度地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系經(jīng)常對應(yīng)著高種姓與低種姓之間的關(guān)系。各級政府中的官員包括法官、稅收人員等一般也多屬于高于耕者的種姓。這在很大程度上影響著地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系以及國家公務(wù)人員對待耕者的態(tài)度。因這一因素不屬本文討論范圍，故不詳細(xì)展開，但其重要性毋庸置疑。

城市柴明達(dá)爾的利益博弈

英國殖民者到來之前，柴明達(dá)爾對土地沒有所有權(quán)，只有世襲占有權(quán)、征收賦稅的權(quán)力和一定的土地產(chǎn)出的收益權(quán)，但有一定的行政權(quán)力，甚至可以擁有武裝力量。英國殖民者通過整理地稅制的方式明確了土地所有權(quán)的歸屬之后，柴明達(dá)爾由原來世代相傳的享有土地收益、替國王管理土地的傳統(tǒng)封建主演變成受殖民政府扶持、擁有土地的商人和地主身份相結(jié)合的新興柴明達(dá)爾。在印度土改前，據(jù)統(tǒng)計全國所有柴明達(dá)爾中的1.5%占有全部土地的50%，804個最大的地主擁有全國土地的25%①Report ofthe U.P.ZamandariAbolition Committee， Vol.I， 1948， p.343.Quoted from T.Haque，A.S.Sirohi，Agrarian Reforms and Institutional Changes in India，New Delhi:Concept Publishing Company，1986，p.5.。柴明達(dá)爾在印度爭取獨(dú)立的斗爭中一直站在殖民政府一邊，堅決反對旨在推翻殖民統(tǒng)治的民族獨(dú)立斗爭，而且他們通常住在城市，遠(yuǎn)離其所有的土地。

印度土改中對于處于土地層級所有制頂層的柴明達(dá)爾主要通過給予補(bǔ)償金的辦法取消了他們征收地租的權(quán)利和對土地的統(tǒng)治權(quán)，實際上剝奪了其土地所有權(quán)。根據(jù)印度五年計劃報告，柴明達(dá)爾被給予67億盧比的補(bǔ)償金，其中27.5億在70年代初期之前即已付清①Draft Fifth Five Year Plan，Vol.2，Chapter 1，1973.in Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.37.。國大黨政府通過這種方式在50年代末60年代初取消了柴明達(dá)爾在1.6億英畝土地上的征收權(quán)及其統(tǒng)治權(quán)②參見黃思駿《印度土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版第290頁。。結(jié)果，城市的大柴明達(dá)爾階層中多數(shù)遠(yuǎn)離農(nóng)村的不在村地主退出了土地的爭奪戰(zhàn)，留在城市從事其他職業(yè)③參見姜述賢《獨(dú)立以來印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。。

但在印度有些邦也有一些城市柴明達(dá)爾依舊保留了部分土地，充分利用政策中的規(guī)定，化身為新地主。如北方邦的小地主階層，即“永佃戶”在農(nóng)村的勢力遠(yuǎn)不如處于土地所有制層級頂端的包稅地主，因此那里的位于土地所有制層級頂端的柴明達(dá)爾并沒有完全退出土地所有制，而是充分利用了地方政府土改相關(guān)立法中“自耕”相關(guān)條款的規(guī)定，保留了一部分土地，化身為新地主④北方邦相關(guān)情況的具體數(shù)據(jù)可見黃思駿《印度土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第290—291頁。利用“自耕”相關(guān)條款的規(guī)定保留對土地的所有權(quán)在柴明達(dá)爾中普遍存在，城市柴明達(dá)爾和中層的農(nóng)村土地主都存在這種情況，難以作進(jìn)一步的細(xì)化區(qū)分。。

城市柴明達(dá)爾階層是獨(dú)立初實際的土地?fù)碛姓呒瘓F(tuán)，但在土改中卻在很大程度上并沒有主動博弈，最終其中不少人失去了對土地的掌握。這主要有兩個原因。一方面，擁有土地給他們帶來的財富并不是那么可觀，由表1可以看到，居住在城市的柴明達(dá)爾的財富僅占國家收入的3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在農(nóng)村的直接與土地發(fā)生關(guān)系的其他階層。盡管這部分柴明達(dá)爾有可能人數(shù)少，平均到個人，其得到的財富有可能是很驚人的。但是經(jīng)過農(nóng)村多級所有、經(jīng)營的盤剝之后，他們的所得要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于直接擁有土地的所得，也很有可能少于農(nóng)村承租人——中間地主的所得。另一方面，更重要的是，大柴明達(dá)爾集團(tuán)受殖民者扶持，在獨(dú)立斗爭中完全處于爭取獨(dú)立的力量的對立面。國大黨政府在執(zhí)政之初要鞏固其執(zhí)政的合法性，穩(wěn)定農(nóng)民的情緒對于印度這個農(nóng)業(yè)大國是至關(guān)重要的。在這種情況下，對于執(zhí)政的國大黨政府來說，從大柴明達(dá)爾手中收回土地，用金錢或其他方式對其給予補(bǔ)償，是最為合理的。因為這一集團(tuán)議價的動力不大，議價的資本也有限，而且，用金錢贖買的方式既可以使土地所有制改革有較為圓滿可以收場的結(jié)果，也可以在不真正傷及其利益的情況下在道義層面對這一獨(dú)立斗爭中反對自己的力量給予打擊，鞏固自身統(tǒng)治。

農(nóng)村土地主的利益博弈

城市柴明達(dá)爾的退出使農(nóng)村土地主成為主要受益者。這一階層大致包括繳租地主和永佃戶，就是一些居住在農(nóng)村，從城市柴明達(dá)爾那里得到土地的使用權(quán)和管理權(quán)，很多自己也從事勞動的小地主。其中有些人甚至并不富裕，只是自己難以完成土地上的耕作任務(wù)，而雇用佃農(nóng)甚至短工來暫時幫忙。從表1可以看到，盡管表中的分類更為復(fù)雜，但這一部分人付出的勞動較多，獲得的財富也最多。他們與土地直接發(fā)生關(guān)系，土地對其而言是維持生計、發(fā)家致富的根本。

這些農(nóng)村的土地所有者，在英國殖民統(tǒng)治時期支持國大黨，獨(dú)立后在農(nóng)村建立起自己的力量基地①P.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change”;P.C.Joshi，A Survey of Research on Land Reform in India，Delhi:Institute of Economic Growth，1961，Part I(General Survey).Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，pp.41 －42.。政治學(xué)家將這些人稱為“票倉”，因為他們對農(nóng)村那些文盲和有依附性的選民有著重要的政治影響力②F.G.Bailey，Politics and Social Change:Orissa in 1959 ，London，1963.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India ，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.42.。這些人尤其是其中擁有土地較多的一部分人，被稱作“合作精英”，是第一輪土地改革的最大受益者，因為他們有能力購買土地所有權(quán)。他們在土改中的博弈與斗爭方式可分為兩個方面。一方面，他們利用在農(nóng)村的政治影響力，通過政治手段影響政策制定與執(zhí)行過程;另一方面，他們利用土地改革相關(guān)立法中的漏洞，采用多種方法逃避土地改革，追求個人利益的最大實現(xiàn)。

在政治手段方面，他們通過政黨、政治運(yùn)動以及村委會等農(nóng)村基層組織作為渠道對土地改革的政策出臺及執(zhí)行過程施加影響。首先，他們通過代表其利益的政黨在法案制定時阻撓并施加影響。邦議會中的議員與農(nóng)村的土地主有著千絲萬縷的聯(lián)系，或者他們自己本身就是土地主。如在安得拉邦，右翼勢力，特別是代表地主利益的自由黨1959年掌權(quán)使土地主在政治領(lǐng)域的作用加強(qiáng)。其次，通過組織政治運(yùn)動的形式影響決策者的政治行為。如1973年安得拉邦的土地上限法令生效后，當(dāng)?shù)氐耐恋刂鞣磻?yīng)強(qiáng)烈，副首席部長雷迪領(lǐng)導(dǎo)了被稱為“安得拉動蕩”的政治動亂，首席部長拉奧被迫辭職。此后直到1973年12月，安得拉邦議會休會，土地上限的法令無人再提③C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India ，New Delhi:Radha Publications，1997，pp.114－115.。再次，通過村委會或其他渠道施加影響，阻礙土改進(jìn)程。如印度土地改革過程中開展的合作運(yùn)動其實并不涉及土地所有權(quán)，但這項運(yùn)動卻未能成功地整合散落的土地和大量的貧農(nóng)，使其進(jìn)行有組織的生產(chǎn)。其中原因之一就是合作委員會由富裕的農(nóng)民所控制，他們經(jīng)常剝奪貧農(nóng)、佃農(nóng)和無地農(nóng)民享受合作運(yùn)動提供的便利的權(quán)利④Daniel Thorner，Cooperative Farming in India，Delhi:Asia Publishing House，1960;C.H.Hanumant Rao，Technological Change and the Distribution of Gains in Indian Agriculture，Delhi:Macmillan，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.20.?？傊?，由于擁有最基本的生產(chǎn)資料而在農(nóng)村具有極大政治影響力的土地主階層在土地改革政策的具體實施階段，仍然可以在某個具體的村莊以各種方式阻礙土地的分割與合并，從而剝奪無地少地者擁有土地的權(quán)利，使土改政策成為一紙空文。

在利用法律的漏洞方面，他們的做法有:第一，將大片土地化整為零，轉(zhuǎn)讓給家庭的其他成員，盡管他們是以家庭為單位一起耕作的;第二，將土地轉(zhuǎn)讓給虛構(gòu)的根本不存在的人;第三，轉(zhuǎn)讓土地的接收人根本不知曉土地已被轉(zhuǎn)讓給自己①Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.39.;第四，開辦農(nóng)產(chǎn)加工的公司，將全部耕地歸公司經(jīng)理。如馬德拉斯邦的地主創(chuàng)立糖廠，將幾千畝稻田改種甘蔗②參見陳翰笙《印度國大黨土地政策》，載《國際問題研究》1959年第2期。。而要查清這種種做法需要政府深入村莊，針對每一個擁有土地的個人展開細(xì)致的調(diào)查，這對獨(dú)立初期的印度中央和各邦政府而言顯然是不可能的。據(jù)統(tǒng)計，到1962年，近50萬英畝的土地非法轉(zhuǎn)讓。到1973年，在比哈爾、卡納塔克、奧里薩和拉賈斯坦四個邦，甚至沒有土地因?qū)嵤┩恋爻钟凶罡呦揞~法而被宣布為剩余土地③印度國家計劃委員會:《土地改革特別工作組的報告》，1973年版。轉(zhuǎn)引自劉學(xué)成《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期。。

總之，農(nóng)村土地主不僅成為印度土地制度改革的最大受益者，而且成為日后綠色革命的主要受益者。從這個意義上講，“廢除柴明達(dá)爾制的結(jié)果是創(chuàng)造出了一個基礎(chǔ)更廣泛的、強(qiáng)有力的農(nóng)村精英”④金永麗、林承節(jié):《獨(dú)立后印度土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1999年第1期。。

耕者的利益博弈

耕者可根據(jù)其耕作土地的大小，在土地上耕作的權(quán)利的安全程度，地租的支付方式以及與土地?fù)碛姓呦啾认碛械淖杂沙潭葘⑺麄兎殖扇舾深悽軵.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change，”in K.Mathew Kurien，ed.India:State and Society，Madras:Orient Longmans，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.35.。這里討論的是無地或少地的農(nóng)民，印度1976—1977年的農(nóng)業(yè)人口普查這樣定義這類人群:有1—2公頃土地的被稱作小農(nóng)(small farmer)，擁有土地在1公頃以下的被稱作邊緣農(nóng)(marginal farmer)，他們的土地被稱為邊際耕地(marginal lands)。小農(nóng)的平均標(biāo)準(zhǔn)是擁有土地1.42公頃，邊際耕地的平均值是0.39公頃⑥T.Haque，A.S.Sirohi，Agrarian Reforms and Institutional Changes in India，New Delhi:Concept Publishing Company，1986，p.106.。

這一集團(tuán)最歡迎土地改革。在土地改革的進(jìn)程中，他們一方面通過斗爭表明自己對擁有土地的渴求，特別是在政策制定和實施結(jié)果令其不滿時;另一方面，在制定政策時通過代表其利益的政黨影響政策制定，保障自己權(quán)利的獲得。保護(hù)無地和少地農(nóng)民的黨派主要有印度共產(chǎn)黨和印共(馬)。例如，安得拉邦討論修改后的擁有土地上限的法案時，當(dāng)自由黨等提出小農(nóng)生產(chǎn)率低的問題時，印共和印共(馬)拿出了各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例，證明小農(nóng)場的生產(chǎn)率高于大農(nóng)場。但1955年選舉后共產(chǎn)黨在議會勢力的衰退，使無地貧民以及小農(nóng)孤立無助。而1959年代表地主利益的自由黨勢力加強(qiáng)，使議會內(nèi)力量對比更加偏重于農(nóng)村有地階層。在這種情況下，農(nóng)民利益的不滿足終于從無形的怨恨體現(xiàn)為有形的斗爭。1967年，農(nóng)村貧民開始通過抗議來表達(dá)對富有的地主的不滿。隨后幾年中，兩者沖突表現(xiàn)得更為明顯。到60年代末，印度各地農(nóng)村出現(xiàn)了較為嚴(yán)重和廣泛的農(nóng)民斗爭。如1968年，昌巴蘭縣農(nóng)民侵占了政府管理的土地，巴加爾普爾、蒙古爾、伽耶和查普拉等縣的無地雇農(nóng)則向政府官員要求給予土地。與此同時，在西孟加拉邦的納薩爾巴里和其他地區(qū)也經(jīng)常爆發(fā)農(nóng)民暴亂。到1969年8月時，在西孟加拉邦發(fā)生了346起強(qiáng)占土地的事件。不僅在比哈爾邦和西孟加拉邦，在阿薩姆、安得拉、古吉拉特、喀拉拉、奧里薩、旁遮普、拉賈斯坦、泰米爾納杜和北方邦等地也發(fā)生了類似事件①參見印度內(nèi)政部《當(dāng)前農(nóng)村緊張關(guān)系的原因和性質(zhì)》，附錄1，新德里，印度政府，1969年。轉(zhuǎn)引自［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，載《南亞研究》1988年第3期。。農(nóng)民運(yùn)動的嚴(yán)重程度引起了政府的注意。1969年，時任印度總理的英迪拉·甘地在給所有政府主要部長的信中強(qiáng)調(diào)各種各樣的農(nóng)村改革必須在各邦層面執(zhí)行②Government of India，“The Causes and Nature of Current Agrarian Tensions”，Home Ministry，Research and Policy Division’ s unpublished report，1969，p.4.Quoted from C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.108.。主要部長隨即就土地改革召集了會議，決定到1970年年底之前取消所有的中間人制度，并在中央和各邦都成立監(jiān)督委員會來監(jiān)控土地改革的實施。70年代印度政府頒布了較為激進(jìn)的土地立法③C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India ，New Delhi:Radha Publications，1997，p.119.。然而各種利益集團(tuán)的博弈使這些政策的結(jié)果仍然是沒有實現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)。

由上述土地改革中各種利益集團(tuán)的博弈來看，獨(dú)立后執(zhí)掌政權(quán)的國大黨面對著土地所有方面紛繁復(fù)雜的各種利益關(guān)系。獨(dú)立斗爭中支持殖民政府的城市柴明達(dá)爾仍希望能繼續(xù)依靠土地所有權(quán)帶來財富;獨(dú)立斗爭中支持國大黨的無地少地農(nóng)民要求得到土地;而在農(nóng)村和政界具有較大勢力的農(nóng)村土地所有者卻是獨(dú)立后國大黨政府維持農(nóng)村穩(wěn)定，鞏固執(zhí)政地位不得不依靠的力量。由于農(nóng)民采取了進(jìn)行社會運(yùn)動這樣的手段來給政府施加壓力，政策經(jīng)過政府層面各派的博弈可以出臺，但在實施過程中，又遭遇到各種利益集團(tuán)的博弈，最終導(dǎo)致“耕者有其田”的土地改革目標(biāo)基本未能實現(xiàn)，合作社計劃也實施不力。不僅如此，土改中鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的實施反而加劇了農(nóng)村的貧富分化④參見黃思駿《試析印度獨(dú)立后的鄉(xiāng)村發(fā)展計劃》，載《南亞研究》1988年第2期。，對印度的農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重惡劣的影響。

在印度經(jīng)濟(jì)依靠服務(wù)業(yè)而飛速發(fā)展實現(xiàn)印度崛起之時，印度農(nóng)村利益集團(tuán)之間的博弈對印度的農(nóng)業(yè)發(fā)展、印度的國內(nèi)政治都有著重要的影響，也會在此基礎(chǔ)上對印度的外交政策和戰(zhàn)略產(chǎn)生影響。在全球化的大背景下，印度農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)村利益集團(tuán)的政治主張在印度經(jīng)濟(jì)崛起的過程中扮演的角色值得我們繼續(xù)關(guān)注。

D1;D61

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1001－5574(2012)02－0072－09

毛悅，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院助理研究員，研究方向為印度政治及對外戰(zhàn)略(北京 100007)。

(責(zé)任編輯:張淑蘭)