劉張彬

摘要：改革開放以來，我國的政治經(jīng)濟(jì)取得了長足的發(fā)展，各級(jí)政府面臨的行政事務(wù)越來越復(fù)雜、越來越繁瑣，公共服務(wù)外包作為新公共管理行為改革的重要措施，應(yīng)運(yùn)而生。公共服務(wù)外包是提高公共服務(wù)質(zhì)量、精簡政府機(jī)構(gòu)、縮小政府編制、降低行政成本、提升政府績效的有效途徑。近些年來，公共服務(wù)外包雖然取得了一定程度的發(fā)展，但外包的質(zhì)量和發(fā)展速度不太盡如人意，是什么原因?qū)е铝艘幌盗袉栴}的發(fā)生？本文將對(duì)這些問題進(jìn)行分析，并提出自己的一些解決措施。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包問題原因解決

一、背景分析

公共服務(wù)外包，即政府采用合同的方式將某些特定的公共服務(wù)委托給私營企業(yè)或非政府組織，政府制定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由這些政府以外的組織在承包期限內(nèi)提供特定的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是將市場競爭機(jī)制引入原先由政府部門壟斷的公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。公共服務(wù)外包作為建設(shè)服務(wù)型政府的有效措施，有著天生的有利條件，理應(yīng)得以快速發(fā)展，然而，在實(shí)際的運(yùn)行中卻問題叢生、舉步維艱，普遍出現(xiàn)了權(quán)力尋租、監(jiān)管失效、服務(wù)質(zhì)量低下等問題，使老百姓怨聲載道、深惡痛絕。是什么原因?qū)е铝诉@些問題的呢？

二、原因分析

1、政府角色定位不準(zhǔn)確。在過去政府高度集權(quán)、集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府片面地用政府手段代替市場機(jī)制、價(jià)值規(guī)律的作用，大事小事都要管，一統(tǒng)到底，受這種傳統(tǒng)思維的影響，很多政府官員不能清楚地認(rèn)識(shí)外包的性質(zhì)和重要性，認(rèn)為外包是政府無能的表現(xiàn)，因此對(duì)其持懷疑和抵制的態(tài)度；此外，一些官員把提供公共服務(wù)作為一種包袱，實(shí)行外包后，干脆做起了“甩手掌柜”，錯(cuò)誤地認(rèn)為實(shí)行外包就甩掉了包袱，千方百計(jì)減少政府的投入，沒能給自己的角色準(zhǔn)確定位，阻礙了服務(wù)外包的正常發(fā)展。

2、公共服務(wù)外包過程中，監(jiān)管失效。傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式，政府既是生產(chǎn)者又是監(jiān)督者，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，使得政府公共服務(wù)的提供缺乏有效的效益和質(zhì)量的監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量得不到保證，政府成本過高。實(shí)行公共服務(wù)外包以后，政府從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購買者、委托者、監(jiān)督者，從理論上保證了政府的公平、公正，能有效地監(jiān)督公共服務(wù)的履行。而現(xiàn)實(shí)是，我國外包方面的法律法規(guī)不夠完善，監(jiān)督機(jī)制不夠健全，使得工作人員或由于制度的不完善，或由于人才、資源、技術(shù)等的缺乏，又或由于工作人員對(duì)自身監(jiān)督者角色認(rèn)知的欠缺，導(dǎo)致在公共服務(wù)外包的過程中缺乏有效的監(jiān)督，使公共服務(wù)履行的結(jié)果與合同中的要求和人民的意愿相差甚遠(yuǎn)。

3、非政府社會(huì)組織發(fā)展不健全，市場不完善。改革開放以來，我國政府注重發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，采取各種措施促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然說，我國的市場和市場體制不斷得到完善，但不可否認(rèn)的是，我國的市場體制依然存在很多問題。某些政府機(jī)關(guān)為了部門利益，利用手中的行政職權(quán)過度干涉市場問題，人為地抬高市場準(zhǔn)入制度，嚴(yán)重阻礙了各種市場主體的正常發(fā)展，使得我國市場缺乏有能力、高規(guī)格的非政府社會(huì)組織，不能有效地開展公共服務(wù)外包工作；由于非政府組織的不健全，進(jìn)一步導(dǎo)致了某些地區(qū)出現(xiàn)壟斷，進(jìn)一步加劇了公共服務(wù)供給的不均等化。

三、解決措施

公共服務(wù)外包是提高公共服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)多元化的社會(huì)需要、降低行政成本、提高政府效率的有效措施，是實(shí)現(xiàn)政府有效“瘦身”，擺脫政府機(jī)構(gòu)規(guī)?！芭蛎洝s小——再膨脹——再縮小”惡性循環(huán)的有效途徑。然而，我們應(yīng)該采取什么樣的措施解決目前存在的問題，有效地發(fā)揮它的作用，以免出現(xiàn)積重難返的局面呢？我認(rèn)為應(yīng)給從以下幾方面著手。

1、明晰公共服務(wù)外包的范圍。政府工作人員也是經(jīng)濟(jì)人，為了小集團(tuán)或個(gè)人的利益，他們總是千方百計(jì)地掌控有利可圖的公共服務(wù)，因此明確公共服務(wù)外包的范圍是促進(jìn)政府正確定位自身角色，促進(jìn)外包正?；?、規(guī)范化的有效措施。對(duì)于哪些公共服務(wù)適合外包呢？較多的學(xué)者認(rèn)為他們有一些共性的特征：采用合同承包的公共服務(wù)本身具有“硬性”特征，易于列出詳細(xì)的質(zhì)量要求或標(biāo)準(zhǔn)；該服務(wù)領(lǐng)域易于進(jìn)行競爭性招標(biāo)；服務(wù)具有相對(duì)獨(dú)立性；與多種服務(wù)相互交織的部門相比，這一些部門在合同承包制下易于管理等。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，并跟據(jù)我國的國情，對(duì)應(yīng)實(shí)行外包的公共服務(wù)，按照正規(guī)的程序、簽訂明確的合同承包給非政府市場主體，以更好地提高服務(wù)質(zhì)量。

2、建立完善的法律、法規(guī)制度。鄧小平曾說過“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無償充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！苯⑼晟频姆煞ㄒ?guī)制度是促進(jìn)公共服務(wù)外包有效進(jìn)行的重要保障，是防止權(quán)力尋租，遏制腐敗的重要機(jī)制。從公共服務(wù)外包的決策階段、招標(biāo)階段以及履行階段都應(yīng)該有明確的制度規(guī)定。決策階段尤其要強(qiáng)調(diào)公眾參與、專家論證環(huán)節(jié)，以確保外包決策的科學(xué)化、民主化；招標(biāo)階段，應(yīng)將相關(guān)信息及時(shí)公開，對(duì)代理人的信息全面掌握，嚴(yán)格規(guī)制合同的簽訂，以選擇正確的代理人，規(guī)避合同履行中的道德風(fēng)險(xiǎn)，避免行政機(jī)關(guān)的“暗箱操作”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效遏制腐?。辉诠卜?wù)履行階段應(yīng)明確政府的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)行有效監(jiān)督，以避免因代理問題產(chǎn)生的逆向選擇問題的發(fā)生。

3、完善市場，促進(jìn)非政府社會(huì)組織的發(fā)展。目前我國市場不夠健全，缺乏有能力、有管理經(jīng)驗(yàn)的非政府社會(huì)組織，因此，要采取各種措施，促進(jìn)非政府市場主體的發(fā)展。給予合法的非政府社會(huì)組織以政策支持，通過財(cái)稅、貨幣等經(jīng)濟(jì)手段為其營造寬松的社會(huì)環(huán)境；保證市場的公平、開放，降低市場準(zhǔn)入門檻，讓更多的非政府社會(huì)組織平等地參與公共服務(wù)的競爭，提高公共服務(wù)的效率；進(jìn)一步明確非政府社會(huì)組織的法律地位，以更好地保護(hù)各種市場主體的利益?？傊?，采取各種有效措施，構(gòu)建政府、市場、公民多中心公共服務(wù)體系，以促進(jìn)公共服務(wù)外包的發(fā)展。

政府公共服務(wù)外包，不僅能有效地提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低行政成本，提高行政效率，有效地解決我國在政府體制改革中出現(xiàn)的一些問題，同時(shí)還可以滿足公民多樣化的社會(huì)需求，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。然而，作為新生事物，在發(fā)展的過程中遇到問題在所難免，只要我們堅(jiān)定信心，各市場主體行動(dòng)起來，切實(shí)采取有效的措施，定能促進(jìn)我國公共服務(wù)外包的快速發(fā)展，為政府職能的轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。