孫仲玲

（云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650031）

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法律制度的思考

孫仲玲

（云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650031）

2009年6月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》為及時(shí)化解農(nóng)村土地糾紛、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。然而，特殊的國(guó)情和特殊的土地制度決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的特殊性，如何構(gòu)建適合國(guó)情和農(nóng)情的有中國(guó)特色的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法律制度，對(duì)于應(yīng)對(duì)近年來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的多發(fā)趨勢(shì)和加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛；土地仲裁；行政化

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛及類(lèi)型

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，是指當(dāng)事人之間因承包地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、調(diào)整、收回及承包合同的履行等事項(xiàng)發(fā)生的爭(zhēng)議。隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛呈現(xiàn)出一些特殊性：一是糾紛數(shù)量上具有擴(kuò)張趨勢(shì)。近年來(lái)，工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展對(duì)土地的需求越來(lái)越大，不可再生的土地資源增值效應(yīng)變得更加突出，一旦土地權(quán)益受到危害，當(dāng)事人有較之過(guò)去更為強(qiáng)烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一性向多元化的轉(zhuǎn)變，糾紛主體也由過(guò)去的集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）與農(nóng)戶(hù)（承包方）發(fā)展為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復(fù)雜的關(guān)系。三是糾紛的類(lèi)型的復(fù)雜性。農(nóng)村土地糾紛比較復(fù)雜，大量糾紛以平等主體間權(quán)利義務(wù)沖突為主，屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)，如合同、民事侵權(quán)；涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或其他政府部門(mén)侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)以及政府部門(mén)做出錯(cuò)誤的行政行為引發(fā)的糾紛，則屬于行政法律關(guān)系性質(zhì)。［1］四是糾紛規(guī)模具有群體性。農(nóng)村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發(fā)群體事件或集體上訪(fǎng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的類(lèi)型大致可分為：

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛通常是指以集體組織或村委會(huì)、村民小組為代表的發(fā)包方和以農(nóng)戶(hù)為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛。如：村民委員會(huì)或者村民小組與承包戶(hù)簽訂不符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的的合同；層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包，從中漁利而引發(fā)糾紛；違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶(hù)的承包地；強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民、進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶(hù)農(nóng)民及出嫁女等的承包地等。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛

近幾年土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛逐漸上升，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛在所有糾紛當(dāng)中占據(jù)了較大比例。主要表現(xiàn)為：參與流轉(zhuǎn)的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關(guān)法律規(guī)定或國(guó)家土地政策，致使流轉(zhuǎn)合同無(wú)效；參與土地流轉(zhuǎn)的各方不簽訂正式的書(shū)面合同，不到土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)進(jìn)行報(bào)批、備案、登記等不規(guī)范流轉(zhuǎn)行為而引起的糾紛等。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛

農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后即享有對(duì)該承包地的占有、使用和收益的權(quán)利，我國(guó)《土地承包法》中也明確規(guī)定了發(fā)包人以及承包人享有的權(quán)利和義務(wù)。實(shí)踐中發(fā)包方的侵權(quán)主要表現(xiàn)為：違反相關(guān)的法律法規(guī)和承包合同，調(diào)整或者收回承包土地；違規(guī)干涉承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；強(qiáng)令或者阻礙承包方依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；發(fā)包方以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地權(quán)益等。

（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用內(nèi)部分配糾紛

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，承包地補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)部分配時(shí)發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)為承包地征收中補(bǔ)償對(duì)象的糾紛和分配方案差別待遇導(dǎo)致的糾紛等。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與民商事仲裁

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁是一種特殊的經(jīng)濟(jì)糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同：

（一）仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同

農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立。仲裁委員會(huì)由有關(guān)部門(mén)專(zhuān)業(yè)人員組成，辦公室設(shè)在市、縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。

（二）啟動(dòng)仲裁的前提條件不同

農(nóng)村土地承包糾紛的當(dāng)事人若想啟動(dòng)仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過(guò)書(shū)面的仲裁協(xié)議，如果該仲裁協(xié)議有效，則當(dāng)事方只能申請(qǐng)仲裁，而不能向法院起訴；第二種方式是如果當(dāng)事人沒(méi)有簽訂書(shū)面的仲裁協(xié)議，那么只要其中一方申請(qǐng)了仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)即可受理，可見(jiàn)，啟動(dòng)農(nóng)村土地承包仲裁不以書(shū)面仲裁協(xié)議為前提，沒(méi)有仲裁協(xié)議也可申請(qǐng)仲裁這種方式是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據(jù)雙方達(dá)成的仲裁協(xié)議，具有自愿將有關(guān)爭(zhēng)議提交仲裁機(jī)構(gòu)仲裁意思為前提，否則仲裁機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)受理。

（三）裁決的法律效力不同

與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁相比，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實(shí)行“一裁終局”制度，即便經(jīng)過(guò)仲裁，但當(dāng)事人如對(duì)仲裁裁決不服并在收到裁決書(shū)之日起三十日內(nèi)向法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規(guī)定實(shí)行“一裁終局”制度，裁決做出后，當(dāng)事人就同一糾紛再申請(qǐng)仲裁或者向人民法院起訴的，仲裁委員會(huì)或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務(wù)的，另一方可根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

（四）行政依附性不同

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，仲裁委員會(huì)分別由縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建。仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)日常工作，仲裁經(jīng)費(fèi)也由地方財(cái)政支付。民商事仲裁則完全實(shí)行民間仲裁，仲裁委員會(huì)雖然在相關(guān)人民政府的組織下由關(guān)部門(mén)和商會(huì)統(tǒng)一組建，但仲裁委員會(huì)完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何隸屬關(guān)系。

基于上述分析，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政仲裁。［2］我們認(rèn)為，雖然我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質(zhì)屬性，仍應(yīng)堅(jiān)持在仲裁基本法律制度的框架下，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特殊性，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁解決機(jī)制。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的困境

與訴訟相比，采用仲裁方式解決農(nóng)村土地承包糾紛具有時(shí)效上的快捷性、程序上的簡(jiǎn)約性、成本上的經(jīng)濟(jì)性、解紛方式的非對(duì)抗性等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。這些優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)與我國(guó)農(nóng)村土地糾紛涉及面廣、季節(jié)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)等具有兼容性和契合性。然而，就當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當(dāng)事人的首選，仲裁案件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件中所占比例較小 ，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當(dāng)事人仲裁法律意識(shí)不強(qiáng)等原因，但更主要的因素還在于農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)制本身的問(wèn)題。

（一）仲裁行政化傾向明顯

首先，從仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，仲裁委員會(huì)分別由縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建。仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)日常工作，仲裁經(jīng)費(fèi)也由地方財(cái)政支付。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)由有關(guān)行政單位主管，有林業(yè)點(diǎn)的地方，由林業(yè)單位主管，非林業(yè)點(diǎn)的地方，由農(nóng)業(yè)單位主管。通常由分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)任調(diào)解仲裁委員會(huì)主任。調(diào)解仲裁委員會(huì)易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動(dòng)程序看，仲裁程序可因一方當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，并不以雙方當(dāng)事人之間有書(shū)面仲裁協(xié)議為必要，帶有一定的行政強(qiáng)制性。再次，從仲裁管轄來(lái)看，立法堅(jiān)持屬地原則，當(dāng)事人無(wú)權(quán)選擇仲裁機(jī)構(gòu)。這些都使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁從立法上就帶有強(qiáng)烈的行政色彩。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過(guò)于對(duì)糾紛當(dāng)事人要求公平正義權(quán)利的侵害。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)大都設(shè)在行政職能單位，集行政辦理權(quán)與仲裁權(quán)于一身，既具有行政權(quán)也具有仲裁權(quán)，這種雙重性質(zhì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，使得仲裁難以依法獨(dú)立進(jìn)行，難以彰顯公平、正義的仲裁價(jià)值，也有悖于仲裁的本質(zhì)屬性。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關(guān)系的調(diào)整著重于平等、自愿，應(yīng)當(dāng)以意思自治為原則，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁只要一方當(dāng)事人提起就進(jìn)入到仲裁程序，完全無(wú)視另一方當(dāng)事人的意思自治權(quán)，這樣提起仲裁的體制設(shè)計(jì)一定程度上已經(jīng)侵害到當(dāng)事人的自主選擇權(quán)，也侵害到仲裁有關(guān)公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)性、迅速性和效率性的基本要求。［3］

（二）仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性

雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置做了原則性規(guī)定，但由于缺乏與之配套的有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體操作規(guī)則，加之對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)性質(zhì)、定位的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，除了上述機(jī)構(gòu)設(shè)置中行政化傾向較為明顯外，還表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有一定的隨意性。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》頒布以后，少數(shù)地方至今未設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)；有的將仲裁委員會(huì)設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局，有的設(shè)在縣林業(yè)局，還有的設(shè)置在縣農(nóng)經(jīng)中心；仲裁機(jī)構(gòu)與行政的依附關(guān)系也有所不同，有些地方的仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是行政機(jī)構(gòu)的附屬單位，有的直接表現(xiàn)為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一；［4］在仲裁委員會(huì)、仲裁庭的設(shè)置及分工上也欠缺規(guī)范、統(tǒng)一的做法。

（三）仲裁員準(zhǔn)入機(jī)制的欠缺

我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責(zé)任等做了明確規(guī)定，可見(jiàn)，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項(xiàng)基本法律制度。然而，現(xiàn)行規(guī)定欠缺對(duì)仲裁員準(zhǔn)入機(jī)制的規(guī)定，即仲裁員的遴選程序、遴選機(jī)構(gòu)等。據(jù)我們了解，目前實(shí)踐中的做法大都是經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單培訓(xùn)即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于實(shí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁員資格證》制度的通知規(guī)定“從事農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理或農(nóng)村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調(diào)解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協(xié)調(diào)能力的農(nóng)村干部或居民，可以申請(qǐng)領(lǐng)取《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁員資格證》。申領(lǐng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁員資格證》，由申領(lǐng)人所在單位提供個(gè)人信息資料，報(bào)縣級(jí)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)審核發(fā)證。”①參見(jiàn)2010年1月22日陜西省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于實(shí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁員資格證》制度的通知另外，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定的仲裁員條件過(guò)于寬泛和原則，對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應(yīng)的仲裁員資格缺乏立法針對(duì)性。

（四）仲裁與訴訟銜接不暢

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第48條之規(guī)定，當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書(shū)之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書(shū)即發(fā)生法律效力。即我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁實(shí)行有別于民商事仲裁的“或裁或?qū)?、一裁兩審”制。筆者認(rèn)為：“一裁終局”是仲裁的基本特征。當(dāng)事人若將經(jīng)仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進(jìn)行審理，無(wú)論從程序上還是實(shí)體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長(zhǎng)，重復(fù)勞動(dòng)多，審理的結(jié)果還有可能完全推翻仲裁裁決，使得執(zhí)行難的問(wèn)題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無(wú)法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)點(diǎn)，在仲裁和諧功能上大打折扣。

此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現(xiàn)在：受理范圍不一致。民事訴訟受理的農(nóng)村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛及流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛等，對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)糾紛則不予受理；而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統(tǒng)一，會(huì)造成仲裁裁決后當(dāng)事人不服向法院起訴，法院不受理的情形；適用法律不統(tǒng)一。土地仲裁可以依據(jù)法律規(guī)定，也可以依據(jù)相關(guān)政策等進(jìn)行裁決，而法院判決只能依據(jù)法律、法規(guī)；證據(jù)收集與保全、執(zhí)行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，仲裁庭如果需要證據(jù)保全、先予執(zhí)行、調(diào)查取證等，仲裁機(jī)構(gòu)本身無(wú)權(quán)進(jìn)行，必須向法院申請(qǐng)，但在實(shí)踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據(jù)在訴訟中因民事訴訟證據(jù)規(guī)則限制等因素不能作為定案依據(jù)；法院對(duì)執(zhí)行仲裁裁決不予重視；仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務(wù)另一方依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院一般不予重視，當(dāng)事人的合法權(quán)益很難通過(guò)法院的執(zhí)行程序得到落實(shí)。［5］

四、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法律制度的思考

（一）厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的性質(zhì)，樹(shù)立現(xiàn)代化仲裁理念

首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現(xiàn)。在改革開(kāi)放之初，社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶(hù)通過(guò)與具有行政職能的生產(chǎn)大隊(duì)簽訂合同，其在性質(zhì)上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質(zhì)的相關(guān)方法更為妥當(dāng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，承包主體早已突破集體內(nèi)部成員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個(gè)人、法人或者其他組織，農(nóng)業(yè)科技公司，農(nóng)村合伙等農(nóng)村承包主體多元化主體的出現(xiàn)使土地承包更加現(xiàn)代化、國(guó)際化，將土地承包糾紛仲裁機(jī)制定位于行政很難適應(yīng)現(xiàn)代化、國(guó)際化需求。其次，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》所規(guī)定的農(nóng)村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農(nóng)村土地承包權(quán)發(fā)生的權(quán)屬爭(zhēng)議、侵害農(nóng)村土地承包權(quán)以及農(nóng)村土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同，無(wú)論是發(fā)生在發(fā)包方與承包方之間，還是發(fā)生在承包方之間以及承包地的流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人之間，其在性質(zhì)上都是民事?tīng)?zhēng)議，體現(xiàn)了平等民事主體間的法律關(guān)系。農(nóng)村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質(zhì)仍應(yīng)屬于民事糾紛或經(jīng)濟(jì)糾紛，作為解紛手段或機(jī)制的仲裁，其性質(zhì)上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁申請(qǐng)和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開(kāi)庭、裁決和送達(dá)等。其立法框架，內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國(guó)民事事仲裁的基本理念毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的理論支撐。

2009年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解和仲裁工作步入法制軌道。毫無(wú)疑問(wèn)，將仲裁體制引入我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的處理機(jī)制中是我國(guó)的一大創(chuàng)舉，仲裁也因其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛多元化處理機(jī)制中占有重要的地位。對(duì)現(xiàn)行仲裁制度進(jìn)行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質(zhì)，在民商事仲裁框架下構(gòu)建合理的農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)制，充分發(fā)揮仲裁程序優(yōu)點(diǎn)，用溫和的糾紛解決方式來(lái)推動(dòng)和諧農(nóng)村的建設(shè)，正是和諧社會(huì)的追求和體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然抉擇。

（二）規(guī)范仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置，保障仲裁庭依法獨(dú)立裁決糾紛

針對(duì)目前仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的問(wèn)題，首先應(yīng)盡快出臺(tái)仲裁機(jī)構(gòu)組織規(guī)則，明確仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置原則、設(shè)置程序、仲裁委員會(huì)與仲裁庭等的分工和職責(zé)、仲裁與各層級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的關(guān)系及銜接。仲裁委員原則上與行政脫鉤，保證仲裁的獨(dú)立和公正。具體可以參照國(guó)內(nèi)部分民商事仲裁機(jī)構(gòu)的操作模式，由政府法制部門(mén)組織商會(huì)等部門(mén)籌建，但仲裁機(jī)構(gòu)（或辦事機(jī)構(gòu)）不附設(shè)在政府法制部門(mén)，而是采取人、財(cái)、物、業(yè)務(wù)獨(dú)立性質(zhì)。同樣，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)可以由政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建，但仲裁機(jī)構(gòu)（或辦事機(jī)構(gòu)）不附設(shè)在任何行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而是作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)建制。在人事方面，仲裁機(jī)構(gòu)采取委員會(huì)制，仲裁辦事機(jī)構(gòu)人員由委員會(huì)選聘。在財(cái)政上，考慮到有利于當(dāng)事人原則，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁收費(fèi)應(yīng)當(dāng)采取較低標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)費(fèi)缺口，由財(cái)政以公益支出形式劃撥。［7］

為保證仲裁庭獨(dú)立審理和裁決糾紛，應(yīng)建立符合中國(guó)國(guó)情、農(nóng)情的仲裁員遴選機(jī)制。既要體現(xiàn)仲裁準(zhǔn)司法性對(duì)仲裁員的基本素質(zhì)要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，也要考慮農(nóng)村土地承包糾紛的涉農(nóng)性、政策性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)仲裁員的遴選條件和遴選程序做出明確規(guī)定。此外，為保證當(dāng)事人選擇仲裁員的權(quán)利，應(yīng)實(shí)行仲裁員名冊(cè)制。改變實(shí)踐中仲裁機(jī)構(gòu)隨意指定仲裁員、以公開(kāi)抽簽的方式確定仲裁員等違背當(dāng)事人意思自治的做法。

（三）賦予仲裁裁決終局效力，注重仲裁與訴訟的銜接

農(nóng)村土地承包糾紛的仲裁作為與協(xié)商、調(diào)解、訴訟相并列的解紛方式，具有其獨(dú)特的解紛功能和優(yōu)勢(shì)。仲裁與訴訟的銜接與良性互動(dòng)，不僅關(guān)系到事實(shí)認(rèn)定和法律適用的統(tǒng)一性，更關(guān)系到糾紛解決的效率性和公正性。筆者認(rèn)為，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)契約性、民間性、中立性的性質(zhì)，賦予仲裁“一裁終局”效力，是解決目前農(nóng)村土地糾紛仲裁性質(zhì)行政化、程序司法化、效率低能化之根本。人民法院對(duì)仲裁的司法監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)有限監(jiān)督的原則，即糾紛當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，法院只應(yīng)對(duì)仲裁程序進(jìn)行審查，如出現(xiàn)不屬于仲裁受案范圍、仲裁員應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避 、仲裁中存在徇私舞弊等嚴(yán)重違背仲裁程序的情形等，法院可依法裁定撤銷(xiāo)仲裁裁決書(shū)并由當(dāng)事人另行約定仲裁或訴訟。除此之外，仲裁則發(fā)生一裁終局的效力。這有利于節(jié)省司法資源和當(dāng)事人處理糾紛的成本，發(fā)揮仲裁高效、快捷的原生優(yōu)勢(shì)，也避免仲裁完全成為糾紛解決的“中間環(huán)節(jié)”。

根據(jù)2009年最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》的要求，人民法院應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)仲裁法》和相關(guān)司法解釋?zhuān)谥俨脜f(xié)議效力、證據(jù)規(guī)則、仲裁程序、裁決依據(jù)、撤銷(xiāo)裁決審查標(biāo)準(zhǔn)、不予執(zhí)行裁決審查標(biāo)準(zhǔn)等方面，尊重和體現(xiàn)仲裁制度的特有規(guī)律，最大程度地發(fā)揮仲裁制度在糾紛解決方面的作用。對(duì)于仲裁過(guò)程中申請(qǐng)證據(jù)保全、財(cái)產(chǎn)保全的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)辦理，給予仲裁機(jī)構(gòu)積極支持。在明確仲裁與訴訟各自分工的前提下，還應(yīng)建立仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院之間的有效聯(lián)系制度，通過(guò)保持聯(lián)系，了解仲裁、訴訟動(dòng)態(tài)，通過(guò)加強(qiáng)雙方的溝通和合作，使農(nóng)村土地承包糾紛在仲裁部門(mén)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)得到及時(shí)、妥善解決。比如，鑒于農(nóng)村土地承包糾紛季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在仲裁與訴訟的銜接上應(yīng)有一些特殊規(guī)定，對(duì)于仲裁后又進(jìn)行訴訟的，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將仲裁卷宗移交人民法院，對(duì)于仲裁查明的事實(shí)和證據(jù)，尤其是雙方均無(wú)異議的，人民法院可以直接援引，人民法院只需就雙方爭(zhēng)議的部分，尤其是對(duì)仲裁裁決爭(zhēng)議的部分進(jìn)行審查，從而提高效率，節(jié)省訴訟資源。

［1］唐茂林，蒙曉毅.新農(nóng)村視野下糾紛解決機(jī)制研究——以糾紛解決的成本為視角［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（5）.

［2］陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［3］［日］谷口安平.程序的正義與訴訟［J］.王亞新，劉榮軍譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［4］史衛(wèi)民.農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度探討［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版版），2009，（3）.

［5］張金明，陳利根.農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制的多元化構(gòu)建——基于土地訴訟、仲裁和調(diào)解的定位與協(xié)調(diào)［J］.河北法學(xué)，2011，（6）.

［6］孫仲玲.涉農(nóng)糾紛多元化解決機(jī)制探討［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（4）.

［7］郝飛.關(guān)于我國(guó)建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度的探討［J］.仲裁研究，2008，（2）.

（責(zé)任編輯 王東昕）

Perfection of the Law of the Arbitration on Rural Land Contract Disputes

SUN Zhong－ling
（School of Law，Yunnan University of Nationalities，Kunming650223，China）

Rural Land Contract Disputes Mediation and Arbitration Law issued in June2009 provides the legal basis for solving rural land contract disputes and safeguarding the rights of the land contractors.However，the special situations and land contract system of China have resulted in special cases in China’s rural land contract，and the perfection of the law of the arbitration on rural land contract disputes with Chinese characteristics has much significance to the solving of the increasing rural land contract disputes and the quick socio－economic development in the rural areas.

rural land contract disputes；land contract arbitration；administrative turn

DF75

A

1672－867X（2012）04－0120－05

2012－01－26

孫仲玲（1963— ），女，云南民族大學(xué)法學(xué)院教授。