吳愛(ài)軍 余禮奎 張 勇 胡 彬

湖北省十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖北十堰442000

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作涵蓋了動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、防疫檢疫監(jiān)督、投入品及動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)以及獸藥、飼料、種畜禽管理等綜合執(zhí)法內(nèi)容，是科學(xué)防控動(dòng)物疫病和保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要保障。隨著三鹿“三聚氰胺”、雙匯“瘦肉精”等動(dòng)物產(chǎn)品安全事件的發(fā)生，動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全越來(lái)越受到人們的關(guān)注，各級(jí)政府都將動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全納入政府績(jī)效考核范圍，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作也提出了更高的要求。筆者結(jié)合十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作實(shí)際，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

1 十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

2008年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》的有關(guān)規(guī)定和國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、湖北省獸醫(yī)管理體制改革有關(guān)精神，十堰市啟動(dòng)了獸醫(yī)管理體制改革，市本級(jí)成立了十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，性質(zhì)為副縣級(jí)全額撥款、具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位；下轄的9個(gè)縣（市、區(qū)）也相繼成立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其中竹山縣和竹溪縣為參公管理的事業(yè)單位，丹江口市、鄖縣等6個(gè)縣（市、區(qū)）為全額撥款的事業(yè)單位。2009年，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，將畜牧、種畜禽、獸藥、飼料等監(jiān)管職能委托給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)；竹山縣和竹溪縣成立了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)。

1.2 職能劃分情況

根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，十堰市的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督執(zhí)法、投入品和動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)以及獸藥、飼料、種畜禽管理等畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法職能，經(jīng)過(guò)3a多的實(shí)踐，基本形成了綜合執(zhí)法雛形。

1.3 工作經(jīng)費(fèi)情況

全市各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)均納入了財(cái)政預(yù)算，還建立了雞新城疫、高致病性豬藍(lán)耳病等重大動(dòng)物疫病防控政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)儲(chǔ)備制度。各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)收取的檢疫費(fèi)用入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)后，扣取30%調(diào)控基金，70%返還用于監(jiān)督執(zhí)法工作費(fèi)用。

1.4 隊(duì)伍建設(shè)情況

全市現(xiàn)有從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的專(zhuān)職人員498人。市級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所共68人，其中具備畜牧獸醫(yī)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的57人，占執(zhí)法隊(duì)伍總數(shù)的83.82%；具初級(jí)以上職稱(chēng)的68人，達(dá)100%；擁有大專(zhuān)以上學(xué)歷的61人，占執(zhí)法隊(duì)伍總數(shù)的89.71%?？h級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的專(zhuān)職人員共430人，其中具備畜牧獸醫(yī)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的380人，占執(zhí)法隊(duì)伍總數(shù)的88.37%；具初級(jí)以上職稱(chēng)的364人，占執(zhí)法隊(duì)伍總數(shù)的84.65%；擁有中專(zhuān)以上學(xué)歷的368人，占執(zhí)法隊(duì)伍總數(shù)的85.58%。

1.5 監(jiān)管能力建設(shè)情況

不斷增強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力是維護(hù)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要保障。近年來(lái)，十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)一是積極開(kāi)展法律法規(guī)集中培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)更新和案卷交叉評(píng)審活動(dòng)，提高了防疫監(jiān)督員和動(dòng)物檢疫員的專(zhuān)業(yè)技能水平；二是全面修訂和完善各項(xiàng)工作制度，促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范化開(kāi)展，并規(guī)范執(zhí)法工作人員的執(zhí)法行為，做到文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法；三是加大投入力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購(gòu)置執(zhí)法車(chē)輛、取證工具等執(zhí)法裝備，完善了執(zhí)法辦案手段；四是通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒體大力宣傳《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)以及動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)，公開(kāi)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督舉報(bào)電話(huà)，提高了群眾的動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)，為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

2 十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作存在的問(wèn)題

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，職責(zé)劃分不明確

第一，由于各縣（市、區(qū)）政府對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作重視程度不同，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)及性質(zhì)也不盡相同。名稱(chēng)方面，有的地方為“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督局”，有的地方為“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所”；性質(zhì)方面，有的地方為參公管理事業(yè)單位，有的地方為全額事業(yè)單位，還有的地方為差額事業(yè)單位。第二，盡管農(nóng)業(yè)部于2008年就在全國(guó)推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，但十堰市到目前為止僅竹山和竹溪2縣建立了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)，其他縣（市、區(qū)）和市本級(jí)都尚未成立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站代為執(zhí)行。第三，十堰市畜牧獸醫(yī)部門(mén)設(shè)有獸醫(yī)醫(yī)政藥政科、飼料辦、動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督科、畜牧生產(chǎn)科及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心等機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，存在著體制不順、力量分散、手段不強(qiáng)等問(wèn)題，容易產(chǎn)生執(zhí)法錯(cuò)位、缺位和越位的現(xiàn)象。

2.2 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，執(zhí)法人員待遇較低

由于十堰市所轄的5縣、1市均屬?lài)?guó)家級(jí)貧困縣，地方財(cái)政困難，每年的執(zhí)法辦案費(fèi)用、抽樣檢測(cè)費(fèi)用、人員培訓(xùn)費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)、職工的福利和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用等尚未納入財(cái)政預(yù)算，這對(duì)市、縣2級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)較重，一定程度上影響了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。此外，監(jiān)督執(zhí)法人員的工資和待遇與其他行業(yè)相比較低，影響到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員的工作熱情和正常業(yè)務(wù)工作的順利開(kāi)展。

2.3 配套法規(guī)不健全，行政處罰力度不夠

由于部分法律、法規(guī)不配套，行政執(zhí)法工作缺乏執(zhí)法解釋和必要的強(qiáng)制性措施，客觀(guān)上造成了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作難以完全到位，對(duì)違法行為處罰偏輕、打擊力度不夠。如對(duì)動(dòng)物防疫條件不合格的養(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰場(chǎng)，無(wú)行政強(qiáng)制處罰措施；對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)開(kāi)辦方和動(dòng)物經(jīng)紀(jì)人，無(wú)明確處罰條款，在某種程度上達(dá)不到嚴(yán)厲打擊的目的，以致現(xiàn)實(shí)工作中逃避檢疫、拒絕檢疫、甚至辱罵執(zhí)法人員等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.4 監(jiān)督執(zhí)法設(shè)備簡(jiǎn)陋，檢疫技術(shù)手段落后

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作是以畜牧獸醫(yī)檢疫檢測(cè)技術(shù)和手段作為技術(shù)支撐的，但由于投入不足，十堰市的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施簡(jiǎn)陋，必要的執(zhí)法裝備建設(shè)滯后，檢疫設(shè)施陳舊，檢疫檢測(cè)手段多數(shù)僅停留在感觀(guān)檢查和解剖檢查，缺乏快速檢測(cè)設(shè)備和執(zhí)法取證設(shè)備，無(wú)法保障日常監(jiān)督工作的順利開(kāi)展，影響到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的準(zhǔn)確性和公信力。

2.5 隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)，辦案能力有待提高

由于歷史的原因，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍準(zhǔn)入門(mén)檻較低，人員錄用要求不嚴(yán)，以致執(zhí)法隊(duì)伍學(xué)歷層次偏低、綜合能力不強(qiáng)，這些問(wèn)題在基層執(zhí)法一線(xiàn)更為突出。同時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員的在崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作沒(méi)有到位，以致工作人員知識(shí)更新慢、依法行政的意識(shí)和依法辦案的能力不強(qiáng)，低水平重復(fù)日常工作，不能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的實(shí)際工作的需要。

2.6 部門(mén)間協(xié)作不夠，缺乏聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作涉及面廣、工作量大，單靠動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)較難取得良好的效果。如對(duì)私屠濫宰、販賣(mài)病死畜禽等違法違規(guī)行為的查處，需要公安、衛(wèi)生、工商、商務(wù)等有關(guān)部門(mén)的協(xié)力配合，特別是在面對(duì)極個(gè)別暴力抗法行為時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)更是“獨(dú)木難支”。十堰市雖然開(kāi)展了多次相關(guān)部門(mén)聯(lián)合大檢查，但由于信息交流、工作協(xié)作不夠，總體配合不盡理想；同時(shí)，各縣（市、區(qū)）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，缺乏聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制。

2.7 檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)不規(guī)范，工作人員積極性不高

十堰市是一個(gè)貧困山區(qū)，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)?；图s化程度不高，所以養(yǎng)殖場(chǎng)分布較為分散。由于檢疫申報(bào)點(diǎn)投入資金不足、布局不科學(xué)、建設(shè)不規(guī)范；加之，工作人員為兼職協(xié)檢人員，他們的工作量大、任務(wù)重，但工資待遇低，以致其工作積極性不高，嚴(yán)重影響了產(chǎn)地檢疫工作的有效開(kāi)展。

2.8 屠宰加工企業(yè)管理不規(guī)范，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)缺乏管理權(quán)

目前，全市有各類(lèi)屠宰加工場(chǎng)28家，分布較為分散；加之，各屠宰場(chǎng)的選址不科學(xué)，防疫制度和無(wú)害化處理設(shè)施不健全，屠宰加工方式不是規(guī)范化的流水線(xiàn)作業(yè)，屠宰數(shù)量少、效率低，造成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員分布較為分散、駐場(chǎng)檢疫人員的配備達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)行同步檢疫。此外，由于屠宰場(chǎng)的管理權(quán)隸屬商務(wù)部門(mén)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，這給屠宰檢疫、重大動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督帶來(lái)諸多不便。

2.9 群眾對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)不夠，報(bào)檢意識(shí)不強(qiáng)

由于十堰市所轄5縣、1市為貧困山區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)檢疫工作也不夠重視，養(yǎng)殖戶(hù)申報(bào)檢疫意識(shí)不強(qiáng)，“不檢疫就上市、不檢疫就交易”的現(xiàn)象仍有發(fā)生，這給公共衛(wèi)生安全和動(dòng)物重大疫病防控帶來(lái)了極大的隱患。

3 對(duì)策及建議

3.1 建立統(tǒng)一規(guī)范的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)劃分

全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、性質(zhì)、職責(zé)等應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)將各縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)明確為具有獨(dú)立法人資格的行政執(zhí)法單位，并實(shí)行全國(guó)或省以下垂直管理的官方獸醫(yī)體制，把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員納入公務(wù)員管理，從根本上解決動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法主體不明、執(zhí)法性質(zhì)不清以及執(zhí)法力量薄弱的問(wèn)題。同時(shí)，理順動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)制，推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，按照統(tǒng)一、高效的原則，明確畜牧生產(chǎn)、技術(shù)推廣、動(dòng)物疫病防控、獸醫(yī)醫(yī)政和藥政以及動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的職責(zé)劃分，避免職責(zé)不清帶來(lái)的推諉、扯皮等弊端，提高監(jiān)管效率。

3.2 加大投入力度，加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)

各級(jí)政府應(yīng)加大投入力度，保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法必需的辦案經(jīng)費(fèi)，幫助基層完善實(shí)驗(yàn)室檢疫檢測(cè)和執(zhí)法辦案所必需的現(xiàn)場(chǎng)攝像取證、快速檢疫檢測(cè)儀器、交通通訊工具等設(shè)施設(shè)備，提高工作質(zhì)量和效率。

3.3 完善法律法規(guī)，增強(qiáng)可操作性

進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律、法規(guī)，將其中一些對(duì)違法行為無(wú)明確處罰規(guī)定及部分配套法規(guī)不全的部分，作出相應(yīng)的修訂，減少法律空白，提高法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行中的可操作性，切實(shí)保障基層工作人員有法可依、從嚴(yán)執(zhí)法。

3.4 加強(qiáng)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化屬地管理

加強(qiáng)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全縣（市、區(qū)）級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)或派駐動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員的制度，充實(shí)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作力量，促進(jìn)執(zhí)法工作重心下移，強(qiáng)化屬地管理。

3.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)

一是舉辦動(dòng)物防疫檢疫法律法規(guī)培訓(xùn)班，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法律觀(guān)念，使其樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的公仆意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高其政治素質(zhì)；同時(shí)，規(guī)范執(zhí)法人員的思路和行為，提高其執(zhí)法水平。二是采取理論與實(shí)際操作培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考試考核、建立考核檔案等形式，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，使其熟練掌握檢疫檢驗(yàn)技術(shù)、檢疫監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和辦案程序，適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員的要求。

3.6 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，形成高壓打擊態(tài)勢(shì)

積極爭(zhēng)取有關(guān)行政管理部門(mén)特別是工商和公安部門(mén)的幫助與配合，借助公安部門(mén)的特殊作用和威懾力，加強(qiáng)對(duì)販賣(mài)病死畜禽等違法行為的查處，確保動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.7 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物檢疫報(bào)檢點(diǎn)建設(shè)，實(shí)行動(dòng)物檢疫員派駐制度

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物檢疫報(bào)檢點(diǎn)建設(shè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物檢疫報(bào)檢點(diǎn)的工作人員納入縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所管理；同時(shí)，實(shí)行動(dòng)物檢疫員派駐制度和年終考核制度，做到職責(zé)任務(wù)明確、檢疫程序規(guī)范、檢疫操作規(guī)范、檢疫記錄規(guī)范和出證管理規(guī)范。

3.8 加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制

針對(duì)檢疫監(jiān)督執(zhí)法工作政策性強(qiáng)、涉及面廣及對(duì)象復(fù)雜的情況，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要建立從上到下的目標(biāo)責(zé)任約束機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)管理，切實(shí)做到工作有責(zé)任、有考核、有獎(jiǎng)懲。

3.9 增強(qiáng)社會(huì)公眾法律意識(shí)，營(yíng)造良好的工作氛圍

采取多種途徑和方式，加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律、法規(guī)的宣傳，堅(jiān)持“四個(gè)面向”宣傳，即面向領(lǐng)導(dǎo)、面向有關(guān)部門(mén)、面向社會(huì)以及面向管理相對(duì)人，達(dá)到家喻戶(hù)曉、人人皆知的宣傳效果。使公眾知法懂法、經(jīng)營(yíng)者守法不違法，不斷提高全社會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律、法規(guī)的認(rèn)識(shí)水平和支持力度，逐步形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門(mén)支持、經(jīng)營(yíng)者理解以及社會(huì)擁護(hù)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作新局面。