李卓宇

（鼎天集團(tuán)戰(zhàn)略研究部，陜西 西安 710075）

中國進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。在經(jīng)濟(jì)繁榮背后，中國食品藥品安全問題頻繁出現(xiàn)，使得國內(nèi)對食品藥品質(zhì)量提高的呼聲強烈，國際貿(mào)易也因此受到了一些影響。通過中國與西方發(fā)達(dá)國家的比較研究，探討加強食品藥品安全的政策與措施，將會對提高我國食品藥品的安全水平有參考意義。

西方發(fā)達(dá)國家在其發(fā)展的初期階段，也曾出現(xiàn)過食品安全問題的多發(fā)期：19世紀(jì)的德國化學(xué)家弗雷德里克·阿庫姆曾在著作中寫道“我們吃的涼菜是用銅染綠的；我們吃的醋是用硫酸勾兌的……”；20世紀(jì)二、三十年代，美國當(dāng)時食品安全混亂的局面也曾成為社會突出的問題。經(jīng)過多年的調(diào)整和治理，西方發(fā)達(dá)國家才從法律法規(guī)、管理水平等方面完善和提高了對食品藥品的監(jiān)管，逐漸形成了體系。

為了提高中國目前食品藥品安全的整體水平，改善人民生活，推動中國食品藥品的國際貿(mào)易，促進(jìn)食品及中醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、國際化，本文通過比較中國和西方發(fā)達(dá)國家在食品藥品及其安全性方面的分析，為相關(guān)部門或企業(yè)提供參考。

1 中西方對食品藥品的理解和安全性法規(guī)體系

中國與西方發(fā)達(dá)國家在食品藥品的概念理解上是有很大不同的。中國最新頒布的《食品安全法》規(guī)定：“各種供人食用或者飲用的成品和原料，以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”[1]。中國對食品的定義與藥品有著分不開的聯(lián)系，這是受到了我國幾千年傳承下來的“藥食同源”理念影響。中醫(yī)藥注重人體的系統(tǒng)調(diào)節(jié)，功能協(xié)調(diào)，治未病，身體恢復(fù)的循序漸進(jìn)等。在以中醫(yī)藥為代表的東方健康理念中，食補成為治療的重要環(huán)節(jié)，所以食品在中國人的理念里往往被賦予了藥品的作用。

西方發(fā)達(dá)國家對食品和藥品的理解是完全分離的。如新西蘭在食品法規(guī)《New Zealand Parliament，2010》[2]中對“食品”進(jìn)行了的界定：“生的或者熟的，被用來，能夠被用來或為了被用來供人類消費并食用的物品叫做食品，包括植物、動物，供人直接食用的和添加到其他食品的原材料、營養(yǎng)素及其他成分，和用于添加到食品中的物質(zhì)，以及其他法規(guī)中特殊規(guī)定的物質(zhì)?！庇?0世紀(jì)90年代出臺的《Parliament of the United Kingdom，1990》[3]中規(guī)定：“飲品，沒有營養(yǎng)價值但是供人消費食用的物質(zhì)，口香糖和有類似用處的物質(zhì)和用來準(zhǔn)備食品的物質(zhì)都屬于食品。”西方國家理解的食品是維持生命所必需和供食用的物質(zhì)，而藥品則是針對人體器官修復(fù)，用生物化學(xué)的有效成分對病變進(jìn)行干預(yù)的物質(zhì)。食品藥品被分開定義。

中國《食品安全法》中“按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品”的概念涉及面非常寬泛，比如山楂，作為水果屬于食品，但山楂也可以入藥，又可歸為藥品范疇。正是因為對食品藥品理解上的差異，中國與西方發(fā)達(dá)國家的管理模式有所區(qū)別，食品藥品安全責(zé)任、監(jiān)管的治理措施、方式等有不相互接軌的現(xiàn)象。

2 中西方食品藥品安全管理

中西方食品藥品安全的管理結(jié)構(gòu)也是大不相同的。

2.1 中國食品安全管理結(jié)構(gòu)

中國的食品安全管理的總體統(tǒng)籌部門是國務(wù)院食品安全委員會下設(shè)辦公室，主要職責(zé)是對食品安全工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，將分段管理容易出現(xiàn)的監(jiān)管空白、職責(zé)交叉等作為協(xié)調(diào)重點，堵塞監(jiān)管漏洞，促進(jìn)環(huán)節(jié)監(jiān)督措施銜接。中國有13個政府部門負(fù)責(zé)食品安全體系中不同的環(huán)節(jié)，其中一些部門僅僅是涉及食品行業(yè)中的一小部分。在國務(wù)院食安辦的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部門、商務(wù)部門、工信部、工商部門、食品藥品監(jiān)督局和公安機關(guān)多部門分管食品從田間到生產(chǎn)流通到最后出現(xiàn)食品安全問題的處理善后。各部門分工不同，責(zé)任不同，協(xié)同配合，以達(dá)到管理食品安全的目的。中國食品安全的主要管理部門和職責(zé)見圖1。

圖1 中國食品安全監(jiān)督體系相關(guān)部門Fig.1 The government departments of Chinese food and medicine safety supervision system

2.2 西方國家食品藥品安全監(jiān)管方式

由于政體不同，西方發(fā)達(dá)國家對食品藥品安全的監(jiān)管方式與中國有所差別。

2.2.1 新西蘭

新西蘭的管理模式是分設(shè)了食品和藥品的專門管理部門，進(jìn)行垂直的和分層的管理。管理機構(gòu)職責(zé)主要分3個層面：部長，執(zhí)行首長和地方政府。部長在這套系統(tǒng)中起到了發(fā)言人和監(jiān)管者的職責(zé)，同時，部長還擁有規(guī)范執(zhí)法過程開銷和籌集執(zhí)行經(jīng)費的職權(quán)。執(zhí)行首長則具體監(jiān)管食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行，并且對地方官方進(jìn)行監(jiān)督與管理。地方政府則直接負(fù)責(zé)食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行[2]。

2.2.2 英國

英國的管理模式為除政府在制定法規(guī)和監(jiān)管的垂直管理外，對個別食品或藥品類別采取了特殊管理的方式，如肉類的安全有肉類服務(wù)管理局具體負(fù)責(zé)和監(jiān)督。英國還專門在1997年成立了獨立于任何政府部門的食品標(biāo)準(zhǔn)局和藥品標(biāo)準(zhǔn)局，負(fù)責(zé)安全總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)[3]。

2.2.3 德國

德國的食品、藥品安全管理由聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（BVL）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門制定監(jiān)管方案，由各縣食品監(jiān)督官員執(zhí)行。如食品監(jiān)管部門檢測出食品安全事件，將通報聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（BVL）；該機構(gòu)會及時分析報告的真實性及危害性，并報告歐盟委員會。同樣，如果報告來自其他歐盟成員國，歐盟委員會會通過聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（BVL）向各州傳達(dá)。如果聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（BVL）接到的報告中含有不確定性，該局將先通過聯(lián)邦風(fēng)險評估機構(gòu)進(jìn)行分析，再決定是否繼續(xù)傳播該信息到各州。聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（BVL）還承擔(dān)著向廣大群眾傳遞最新食品安全資訊的職責(zé)[4]。

2.3 對比西方國家，中國食品藥品安全監(jiān)管體制存在的問題

中國的食品藥品安全監(jiān)管系統(tǒng)總體來說是行之有效的，但是仍然頻頻出現(xiàn)的食品藥品安全事故仍然暴露出了中國監(jiān)管體制的問題。如“毒奶粉”事件，理論上說，奶粉中摻入三聚氫胺是生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的問題，也就是說該由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)；但當(dāng)消費者反映奶粉導(dǎo)致腎結(jié)石時，調(diào)查機關(guān)卻是衛(wèi)生部。準(zhǔn)確地講，這樣的調(diào)查方式是完全符合規(guī)章制度的；但是能夠在第一時間減少“毒奶粉”危害的不是衛(wèi)生部門，也不是質(zhì)監(jiān)部門，而是負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的工商部門。這樣的處理方式導(dǎo)致的結(jié)果就是2008年6月反映的問題，同年9月出病理檢查報告，又經(jīng)過幾個月的時間才啟動肅清市場上的“毒奶粉”。

中國頻繁出現(xiàn)的食品安全問題無疑暴露了中國管理體制中鏈條長、反應(yīng)慢、職責(zé)區(qū)分不清、檢測手段不強等弊病。多部門協(xié)同監(jiān)管固然有其優(yōu)勢，但是容易出現(xiàn)一環(huán)出錯，全盤皆輸?shù)慕Y(jié)果。

正是由于多頭的管理，相關(guān)法律法規(guī)的不一致性也可能阻礙安全的執(zhí)法。根據(jù)最新頒布的《食品安全法》規(guī)定，市場上銷售的食品均由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；但是在2006年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》中指明：初級農(nóng)產(chǎn)品，如肉、蔬菜、蛋、水果等，均由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。這樣產(chǎn)生的“交叉”結(jié)果，將造成資源浪費，并出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，從而使監(jiān)管無效。

隨著中國的改革開放，中國的食品藥品安全監(jiān)管系統(tǒng)正在逐步完善，也在逐漸與世界接軌。近年來，中國能夠在食品藥品安全問題發(fā)生之后盡快遏制住其蔓延勢頭，主要歸功于中國較為發(fā)達(dá)的應(yīng)急管理措施以及“舉國體制”下的專事專辦，特事特辦處理方式。為做到食品藥品安全監(jiān)管“防患于未然”，中國有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，采用相對直接的管理方式和監(jiān)管責(zé)任制度，逐漸從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)有效，減少或基本上杜絕事故發(fā)生。

3 中西方的食品藥品安全監(jiān)管方式及工具

對比中國與西方發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管運營方式，有兩點顯著的不同：首先，西方發(fā)達(dá)國家強調(diào)食品藥品來源的追溯以及出現(xiàn)事故后的召回；其次，西方發(fā)達(dá)國家強調(diào)食品藥品行業(yè)從業(yè)單位及企業(yè)責(zé)任，嚴(yán)格自律，安全生產(chǎn)，否則，將嚴(yán)厲處置。

食品追溯系統(tǒng)就是一種還原產(chǎn)品生產(chǎn)全過程和應(yīng)用歷史軌跡、發(fā)生場所以及銷售渠道，以發(fā)現(xiàn)食品鏈的最終端的機制。

食品追溯系統(tǒng)的優(yōu)勢在于一旦出現(xiàn)食品安全事故，監(jiān)管機關(guān)可以通過記錄迅速查到食品的來源以及食品的流向，從而迅速了解可能受波及的范圍，以最快速的解決問題，最大程度上保護(hù)消費者利益，阻止食品安全事故的蔓延。西方發(fā)達(dá)國家食品藥品的追溯制度已進(jìn)行了多年，證明了這一制度的有效和快速。而中國則起步較晚，覆蓋范圍較有限，因此有必要加快這項工作的進(jìn)程，建立起有中國特色的運行機制。

在西方發(fā)達(dá)國家，生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)了食品藥品安全的大部分責(zé)任。在德國，食品藥品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)有義務(wù)自行記錄所有原料的質(zhì)量、進(jìn)貨渠道和銷售對象的信息。依據(jù)記錄材料，如果出現(xiàn)食品藥品安全問題，相關(guān)企業(yè)可以積極配合當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)責(zé)部門在短時間內(nèi)查出問題食品動向，從而控制事故局面。

歐盟各國對食品藥品實施專門標(biāo)簽系統(tǒng)，要求出售的制品必須標(biāo)明過程痕跡，如對肉類要標(biāo)明批號、屠宰場許可號、加工所在國家和加工車間號；凡是涉及轉(zhuǎn)基因的食品都須在標(biāo)簽上標(biāo)明；要求食品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)自行記錄所有銷售經(jīng)過，并且明確標(biāo)明食品生產(chǎn)過程中的添加劑。

除了監(jiān)管制度之外，西方發(fā)達(dá)國家食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)也發(fā)揮著重要作用，如在重點食品批發(fā)集散地設(shè)有專門人員每天24 h不斷抽查各種產(chǎn)品以保障食品質(zhì)量，如通過聘用流行病學(xué)專家、微生物學(xué)專家和食品科研專家等進(jìn)駐食品加工廠、飼養(yǎng)場等方式，從多角度、全方位來監(jiān)控食品生產(chǎn)及流通的各個細(xì)節(jié)，形成了一個覆蓋全國的食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

中國已于近年著手開始建設(shè)食品藥品追溯網(wǎng)絡(luò)，并且在2010年世博會上應(yīng)用了食品溯源技術(shù)對零售盒飯的監(jiān)控。由于中國食品市場規(guī)模巨大，從村莊集市到城市集中批發(fā)地，布局也較為分散，這就使得食品藥品的采集十分困難；加之食品藥品流通速度快、數(shù)量大，監(jiān)管和時效性追蹤的工作量十分巨大。利用現(xiàn)代監(jiān)管工具，建立中國食品藥品安全的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)是個方向，同時，也與中國的管理體制機制改革密不可分。

在現(xiàn)今的中國，食品藥品安全監(jiān)督責(zé)任普遍地被大眾認(rèn)為是政府的職責(zé)，但西方發(fā)達(dá)國家，食品藥品安全的主要責(zé)任是企業(yè)。食品藥品生產(chǎn)是“良心”事業(yè)，只有企業(yè)嚴(yán)格自律才能從根本上減少食品藥品安全事故的發(fā)生。另外，社會的監(jiān)督、消費者與監(jiān)管機構(gòu)的互動渠道也是安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

4 結(jié)論與展望

整體來看，中國的食品藥品安全狀況在逐漸轉(zhuǎn)好，但仍然存在著諸多問題。為了妥善解決這些問題，提出以下幾點建議：

1）經(jīng)歷了多次食品藥品安全事故，中國的食品藥品安全監(jiān)督法律法規(guī)以及監(jiān)管體制也在逐步完善。由于我國對食品藥品的理解有別于西方發(fā)達(dá)國家，所以中國應(yīng)該有選擇的吸收西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，合理改善我國現(xiàn)階段的食品藥品安全監(jiān)管體制，簡化管理流程，提升管理效率。同時，積極宣傳中國“藥食同源”的傳統(tǒng)理念，為中醫(yī)藥走出國門奠定基礎(chǔ)。

2）審視中國現(xiàn)階段的管理方式，最為缺少的就是所謂“流程管理”。由于食品溯源系統(tǒng)的缺失和監(jiān)管工具及技術(shù)的不到位，中國已多次面臨安全事故發(fā)生后查處時間及流程長，過程復(fù)雜的問題。流程管理不僅僅是政府的監(jiān)管工具之一，更應(yīng)該積極地推廣到整個食品藥品市場的各個環(huán)節(jié)，比如生產(chǎn)企業(yè)、中間流通的商販和消費者。通過先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以及發(fā)達(dá)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，讓普通消費者也能實時了解食品藥品安全信息，并且能夠在發(fā)現(xiàn)問題食品或藥品時第一時間通過網(wǎng)絡(luò)平臺與更多的消費者分享信息。

3）為了提高食品藥品安全水平，中國應(yīng)該重新審視整個食品藥品行業(yè)中各個環(huán)節(jié)的角色與責(zé)任。不可否認(rèn)，政府對食品藥品安全負(fù)有責(zé)任，但是生產(chǎn)企業(yè)的道德規(guī)范違規(guī)建設(shè)是個“短板“。政府應(yīng)當(dāng)通過法規(guī)等方式來約束企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從而達(dá)到管理的目的；相應(yīng)的，企業(yè)則需要嚴(yán)格自律，積極配合監(jiān)管，通過打造企業(yè)信譽，建立行業(yè)信譽，維護(hù)國家信譽。

4）從國際貿(mào)易的角度來看，現(xiàn)中國的食品藥品標(biāo)準(zhǔn)和西方發(fā)達(dá)國家有差異。與發(fā)達(dá)國家合作，共同構(gòu)建多國食品藥品安全檢查機構(gòu)，一方面可在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高安全水平，促進(jìn)雙邊或多邊貿(mào)易，另一方面，可加快中國食品藥品安全法規(guī)、體系建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的進(jìn)程。

[1]全國人民代表大會.食品安全法[Z].北京，中華人民共和國：2009

[2]New Zealand Parliament.Food Bill[Z].Wellington,New Zealand:2010

[3]Parliament of the United Kingdom.Food Safety Act[Z].London,the United Kingdom:1990

[4]The Bundestag.Lebensmittel -,Bedarfsgegenst?nde.und Futtermittelgesetzbuch[Z].Berlin,Germany:2009

[5]The United States Congress.FDA Food Safety Modernization Act[Z].Washington,United State of America:2010