張 東 秦俊武

（中南財經(jīng)政法大學 金融學院，湖北 武漢430073）

一、引 言

近年來我國政府對房價的調(diào)控陷入了“調(diào)而不控”或“越調(diào)越漲”的尷尬境地［1］［2］，自2011年下半年以來在“史上最嚴厲”調(diào)控措施的作用下，部分城市的房價似乎出現(xiàn)了松動跡象，但在供給沒有明顯增加甚至有所減少的格局下，房價不可能出現(xiàn)實質(zhì)性的理性回歸。因此，圍繞著政府對住房價格的調(diào)控效果及其引發(fā)的如何選擇下一步調(diào)控思路等問題，成為當前討論的熱點。諸多學者基于不同的理論和視角對房價調(diào)控對策進行了大量研究，主要有以下幾方面：一是“抑制需求說”，認為控制房價過快上漲的政策選擇應以抑制房地產(chǎn)市場中高端需求、打壓投資和投機需求為出發(fā)點，從而在既定供給總量下達到供求均衡［3］［4］；二是“增加供給說”，認為當前局勢下的政府調(diào)控政策方向應轉(zhuǎn)為通過增加樓市有效供給來改善嚴重失衡的房地產(chǎn)供求關系［2］［5］；三是“稅制有效說”，即完善遺產(chǎn)稅、二手房交易稅、保有稅等稅收政策應當成為調(diào)控高房價的重要手段［6］［7］［8］；四是“政府責任說”，指出房價調(diào)控效果欠佳的重要原因在于地方政府“與民爭利”的趨利行為導致政策執(zhí)行力差［9］［10］［11］。盡管一些研究成果提出了各種政策建議，但都有其局限性。以往的調(diào)控歷程表明，基于需求調(diào)控管理的“抑制需求”政策效果并不樂觀，尤其是被抑制的住房需求在未來會隨著政府調(diào)控政策的松動而集中釋放，從而進一步造成房地產(chǎn)市場的震蕩，影響房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。少數(shù)研究成果提出增加有效供給的概念，但一般未指明用什么手段增加有效供給，對結構性供給不足的認識也還不夠充分。所以，如何打破當前房價調(diào)控的僵局，仍然是一個亟待解決的問題。

二、當前的住房價格調(diào)控僵局及其危害

（一）當前房價調(diào)控僵局的表現(xiàn)

在號稱“史上最嚴厲”的調(diào)控措施作用下，雖然從2011年7月四大一線城市房價環(huán)比首次出現(xiàn)“高位停漲”開始，房價逐步停漲的城市增多，而且2011年10月全國70個大中城市房價環(huán)比首次全面下調(diào)，但是我們認為，目前的房價調(diào)控依然處于僵局狀態(tài)。

1.房地產(chǎn)尤其是住房市場供不應求的總體格局并未發(fā)生實質(zhì)性改變。雖然2010年以來我國房地產(chǎn)投資增速持續(xù)運行在30%以上的高位，但由此形成的住房供給與多年來快速城市化形成的住房需求相比，仍明顯不足，否則就不會有房價漲速過快的問題了。而且，2011年的房地產(chǎn)投資完成額的增幅是在回落的，2011年1～10月全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資49 922.8億元，同比增長31.1%，但增幅同比回落5.4個百分點，比2011年1～9月回落0.9個百分點。施工面積和房屋新開工面積也有增幅回落跡象，2011年1～10月全國商品房累計施工面積474 785.7萬平方米，同比增長28.4%，增幅同比提高0.1個百分點，但比2011年1～9月回落1.3個百分點。其中，商品住宅施工面積363 711.6萬平方米，同比增長26.8%，但增幅同比回落0.1個百分點，比2011年1～9月回落1.3個百分點；房屋新開工面積160 362.2萬平方米，同比增長21.7%，但增幅同比回落40.2個百分點，比2011年1～9月回落2個百分點［12］。房地產(chǎn)供給的弱彈性決定了其在未來一兩年內(nèi)不可能大幅增加，但需求的較強彈性卻決定了其隨時都可以大幅增加，更何況目前的需求本來就不小，被調(diào)控暫時擠出的需求依然作為潛在需求等待著“復出”。

2.普通商品住宅特別是保障性住房供不應求的狀況依然嚴重。2011年1～10月，全國90平方米以下住房完成投資10 992.4億元，同比增長33.6%，增幅同比提高6.6個百分點，但只比2011年1～9月提高0.2個百分點，占住宅投資的比重為30.7%；經(jīng)濟適用房完成投資896.4億元，但同比只增長8.1%，增幅只比2011年1～9月提高0.4個百分點（與2010年同期相比下降4.7個百分點），而且占住宅投資的比重僅為2.5%。現(xiàn)有保障性住房的供給數(shù)量遠遠滿足不了中低收入居民家庭的巨大需求［12］。如果保障性住房供給量上不去，即便總供給量有所增加，也是結構劣化的供給增加，很難對調(diào)控房價做出實質(zhì)性貢獻。

3.剛剛出現(xiàn)的房價漲?；驖q速回落并不意味著房價一定會回歸理性。首先，從數(shù)據(jù)上看，目前房價漲速回落的幅度很小，距離需求預期還較遠；其次，目前已出現(xiàn)“救市”觀點，表明當前房地產(chǎn)市場各主體仍處于深度博弈期；最后，以往的調(diào)控經(jīng)驗表明，在供不應求格局無實質(zhì)性改變時，調(diào)控一放松房價就必然反彈。

4.70個大中城市房屋銷售價格指數(shù)漲幅回落并不是優(yōu)質(zhì)的價格漲幅回落。首先，目前70個大中城市的房屋銷售價格指數(shù)漲幅回落只說明全國主體城市的大致情況，并不代表全國全部城市的實際情況，70個大中城市中部分城市及以外的不少城市的房價實際上是在上漲的；其次，70個大中城市的房屋銷售價格指數(shù)在反映這些城市房價實際情況時還有缺陷，實際情況往往是居民不愿意去的城市郊區(qū)或遠郊的房價在降，它攤薄了整個城市的房價，而居民真正希望購買的住房價格卻未降或降幅很小甚至還在漲。

（二）當前房價調(diào)控僵局的危害

1.危及和諧社會建設。房價調(diào)控陷入僵局，表明當前房地產(chǎn)市場的基本矛盾仍是房價漲速過快與普通民眾的低購買力之間的矛盾，這既意味著普通民眾仍然無法實現(xiàn)自己的住房夢想，也意味著房地產(chǎn)業(yè)各利益主體依然在牟取較高利潤，由此導致利益分配不均與收入差距不斷擴大，容易轉(zhuǎn)化為社會矛盾。

2.危及房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。我國房價調(diào)控歷程表明，當一輪調(diào)控措施并未達到預期目標時，便會招致新一輪更加嚴厲的調(diào)控措施，以致陷入“越調(diào)越漲、越漲越調(diào)”的怪圈?？梢灶A見，當前房價調(diào)控陷入僵局，政府在此基礎上還會強化既有的調(diào)控措施，直至最終達到預期目標，但接連不斷的調(diào)控政策終將導致房地產(chǎn)市場被政府“管得過死”，進而影響房地產(chǎn)業(yè)的市場化戰(zhàn)略進程，危及房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

3.拷問政府公信力。政府對房價的干預，既表明政府正努力履行“政府責任”，同時也是對政府能力的檢驗。而調(diào)控陷入僵局的時間過長，社會對政府的信任感會因此打折扣，從而對政府的公信力造成損害。

4.影響資源的優(yōu)化配置。當前的調(diào)控僵局雖是住房價格調(diào)控的一個必經(jīng)過程，但如果僵持的時間太長而無法打破，則很容易導致資源流動導向的混亂，以致妨礙資源（如資本和勞動）的有序流動和城市化進程。

三、增加住房有效供給：調(diào)控從緊的重點

當商品的供給和需求達到均衡時其價格才是真實的市場價格，雖有學者認為，傳統(tǒng)供求均衡理論的缺陷不足以解釋房地產(chǎn)市場供求的規(guī)律，但要認識當前我國房地產(chǎn)市場的真實狀況，有效需求和有效供給則是兩個必不可少的分析工具。既有研究基于供求視角來探討房價上漲原因并提出對策，其基本思想都是從抑制需求和增加供給出發(fā)［13］［14］。然而，通過對我國房地產(chǎn)市場的分析和對調(diào)控歷程的反思發(fā)現(xiàn)，短期內(nèi)我國房地產(chǎn)市場需求大于供給的矛盾不會迅速解決，供求不平衡仍是導致房價上漲過快的重要原因。

既往的調(diào)控政策顯示，早期調(diào)控政策重點關注房地產(chǎn)的需求而忽視供給，由此導致了調(diào)控政策在調(diào)節(jié)需求的同時抑制了供給，調(diào)控效果證明了抑制需求的政策不僅沒有實現(xiàn)平穩(wěn)房價的政策初衷，反而加劇了市場的供求矛盾。本文認為，房地產(chǎn)供給作為市場均衡的重要因素，不僅要關注其總量，更要關注其結構性問題。因此，在當前市場環(huán)境下，增加住房的有效供給，即與消費需求和消費能力相適應的供給，是政府未來應當優(yōu)先采取的調(diào)控思路。增加住房有效供給，其基本思路應當是注重加大保障性住房和普通商品住房的供給，這一方面有利于增加房地產(chǎn)市場的供給總量，另一方面則有利于改善供給結構，而這兩方面是緩解當前房地產(chǎn)市場供求矛盾、促使房價回歸理性的重要手段。

四、加速增加住房有效供給的緊迫性與難點

加速增加住房有效供給，其基本出發(fā)點在于緩解當前及未來房地產(chǎn)市場供給與需求的矛盾。從住房需求角度來看，我國四大現(xiàn)實問題會加大對住房的需求：一是中國人口多，尤其是城市絕對人口數(shù)量大與城市可供房地產(chǎn)開發(fā)利用的土地少這一矛盾比較突出；二是中國城市化進程不斷加快，據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，中國的城市化率已達到49.68%，這一水平正處于“納瑟姆曲線”描述的城市化加速發(fā)展時期，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，加大了住房的剛性需求；三是中國資本市場不完善，投資渠道不暢通，資本導向不明確，使得具備投資屬性的房地產(chǎn)成為資本進入的理想場所；四是隨著居民收入水平不斷提高，住房改善性需求也會不斷增加。

從住房供給角度看，一方面，房地產(chǎn)開發(fā)資金占用量大、開發(fā)周期長等特點使得住房供給相對于住房需求存在一定的時滯，與此同時，城市土地資源的稀缺性也限制了房地產(chǎn)的開發(fā)，這些因素都在一定程度上限制了住房供給總量；另一方面，當前的住房供給結構極不合理。如圖1所示，由于經(jīng)濟適用房投資增長明顯低于其他類型住宅投資增長，因而其新開工房屋面積增長也低于其他類型住宅增長，由此可見，當前住房市場保障性住房建設滯后，供給結構不合理現(xiàn)象非常突出。因此，加速增加住房有效供給，尤其是加大保障性住房建設力度，從而改善住房供給結構，顯得非常急迫。

然而，短期內(nèi)住房有效供給的較小彈性，決定了主要靠市場來加速增加住房有效供給的艱難性。其原因在于房地產(chǎn)市場上多方面不利的綜合因素弱化了本來就比較脆弱的住房供給彈性，從而使得住房供給對價格變化不敏感，供給量不會隨著價格的變化而很快發(fā)生同向變化，更不會發(fā)生反向變化。也就是說，在正常情況下，靠市場的力量，住房供給量在短期內(nèi)不會隨著住房價格的上漲而增加，更不可能隨著住房價格的下降而增加。然而，我們目前所追求的恰恰是要將房價上漲速度降下來的同時增加住房供給量，就保障性住房而言，是要在較低的保障性住房價格下增加保障性住房供給量。顯然，主要靠市場來實現(xiàn)這種追求是不可能的。

圖1 2001～2010年度各類型住宅新開工房屋面積增長率

住房供給彈性是反映房地產(chǎn)市場供給特征的重要指標，對住房供給彈性的研究，國外學者如De Leeuw和Ekanem、Stover研究認為住宅供給總體缺乏彈性，尤其是存量住宅，住宅的總體供給彈性主要由新建住宅即增量決定［15］［16］。當前我國學術界對住房供給彈性的測算和解釋仍缺乏系統(tǒng)研究，龍奮杰等計算了中國33個主要城市2000～2005年的住宅供給彈性，研究了住宅供給彈性對城市住宅實際價格和城市人口變化的調(diào)節(jié)作用，認為住宅供給彈性較小的城市，住宅價格增長較快，住宅供給彈性較大的城市，住宅價格增長較慢［17］；張為測算了2001～2005年間遼寧省、大連市和沈陽市的房地產(chǎn)供給價格彈性，認為房價調(diào)控應該充分認識到供給是有價格彈性的，準確定位供給的合理獲利空間是調(diào)控供給的有力依據(jù)［18］。

本文認為，當前我國住房供給缺乏彈性，主要原因在于：其一，由于土地資源的稀缺性，政府土地使用限制和政府土地財政拉高了土地出讓價格，加大了住房的“生產(chǎn)成本”，從而導致住宅增量減少；其二，住房“生產(chǎn)”周期長，初始投資大，再加上較為嚴格的市場準入制度，使得房地產(chǎn)開發(fā)商在短期內(nèi)無法及時調(diào)整住房的供給；其三，房地產(chǎn)開發(fā)的壟斷性質(zhì)進一步弱化了供給彈性，在當前中國房地產(chǎn)市場“大需求”的背景下，房地產(chǎn)開發(fā)商為獲取壟斷利潤而采取一系列人為的減少供給的手段，如“囤地”、“捂盤”等等，這也是造成住房供給缺乏彈性的重要原因。

五、調(diào)控從緊：加速增加住房有效供給的實現(xiàn)方式

既然一系列因素導致的住房市場的低供給彈性使得在短期內(nèi)無法用市場化方式加速增加有效供給，那么政府調(diào)控則是必要的選擇了，即在當前房地產(chǎn)市場調(diào)控陷入僵局的大背景下，繼續(xù)從緊調(diào)控政策，成為加速增加住房有效供給的最有效的實現(xiàn)方式，也是調(diào)控政策的最優(yōu)選擇。

調(diào)控政策從緊，最關鍵的問題是把握調(diào)控政策的“分寸”，即如何把握從緊的“適度性”。對此，有學者從質(zhì)和量兩方面對宏觀調(diào)控適度的原則進行了研究［19］，也有學者通過數(shù)學模型對宏觀調(diào)控適度的上下限進行了論證［20］。本文認為，政府房價調(diào)控政策的從緊要想保持在適度的水平，則需要把握好以下兩個原則：一是調(diào)控措施與房地產(chǎn)市場化發(fā)展協(xié)調(diào)一致原則。從長遠看，房地產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展仍是戰(zhàn)略目標，要防止過去政府在調(diào)控中出現(xiàn)的“一管就死、一放就活”的現(xiàn)象，政府調(diào)控的目標在于彌補市場的不足而不是完全取代市場。二是調(diào)控措施要以房地產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展為目標。當前住房價格調(diào)控的首要目標在于遏制房價的過快上漲，促使房價合理回歸，引導房地產(chǎn)業(yè)步入良性發(fā)展軌道，要防止房價的大起大落對房地產(chǎn)業(yè)造成的危害。

六、戰(zhàn)略性市場化調(diào)控路徑下的調(diào)控從緊措施設計建議

通過增加有效供給、改善供不應求狀況從而控制房價上漲速度，是我國應堅持的房價調(diào)控路徑，顯然，這一調(diào)控路徑是符合市場規(guī)律的。但是，這種戰(zhàn)略上的市場化調(diào)控路徑并不否定采用一定程度的策略性政府干預來實現(xiàn)住房有效供給的增加?；诖耍疚恼J為以下調(diào)控從緊措施值得嘗試：

（一）必須強化各級政府的保障性住房建設任務目標

溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議上的政府工作報告中指出：“要堅定不移地搞好房地產(chǎn)市場調(diào)控，進一步擴大保障性住房建設規(guī)模，建立健全考核問責機制”，“有關部門要加快完善巡查、考評、約談和問責制度，對穩(wěn)定房價、推進保障性住房建設工作不力，從而影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的地方，要追究責任”，并提出在2011年全國建成1 000萬套保障性住房的目標。截至2011年10月底，全國開工建設保障房超過1 000萬套，比原計劃提前1個月完成目標任務［21］，但全國各地建設保障房項目面臨的資金和土地等困難也愈加突出。鑒于此，要想達到中央政府既定的保障房建設目標，發(fā)揮保障性住房在住房價格調(diào)控中的重要作用，就必須強化政府的責任：一是要強化地方政府在保障房建設過程中對資金和土地需求應承擔的責任；二是中央政府要強化對地方政府的監(jiān)督和制約。要堅決打擊保障性住房建設中的權力尋租和腐敗，建立健全中央政府對地方政府的考核問責機制；對保障性住房建設工程順利推進的省市和地區(qū)，要及時總結經(jīng)驗，注重推廣；對在保障性住房建設中工作不力的省市和地區(qū)，要敢于問責?？偠灾醒胝ㄟ^多種手段，促使地方政府全力完成保障房建設任務目標，從而保證這項民生工程的穩(wěn)步推進。

（二）開辟保障性住房建設投融資特別通道

當前制約我國保障性住房建設規(guī)模和建設速度的最主要瓶頸就是資金投入不足、融資渠道有限。一方面，由于保障性住房的準公共產(chǎn)品性質(zhì)，較低的投資回報缺乏投資吸引力；另一方面，當前地方政府在推進城市化和工業(yè)化的過程中債臺高筑，財政狀況不佳，使得地方政府在推進保障性住房建設時力不從心。因此，要實現(xiàn)保障性住房建設的可持續(xù)發(fā)展，融資機制是核心環(huán)節(jié)，要明確政府在保障性住房融資機制中的主導地位，一方面要保障現(xiàn)有的建設資金?？顚Ｓ茫沤^挪用，提高資金利用效率；更重要的是，要適時開辟保障性住房建設投融資特別通道。對此，政府部門可以從以下幾個方面做出保障性住房建設融資方式的嘗試，如專門針對保障性住房建設的地方政府債券融資、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、扶持保障性住房建設的住房公積金貸款、引導民間資本進入保障性住房領域等。

（三）要加大年度房價控制目標的行政考核力度

當前，各地以“限購、限貸、限價”為主題的“三限令”成為貫穿各地房價控制政策的核心，但房價調(diào)控的最終效果不在于調(diào)控措施的多寡，關鍵在于地方政府的政策執(zhí)行力。結合此前中央政府幾輪房價調(diào)控中地方政府的表現(xiàn)，使得我們有理由擔心，在目前體制下，地方政府對房價調(diào)控的貫徹執(zhí)行力仍不容樂觀。因此，中央政府要加大對地方政府年度房價控制目標的行政考核力度，實行主管部門（領導）責任人制度，對那些沒有達到房價年度控制目標的省、市和地區(qū)，要推行行政問責制，敢于追究其“行政不作為”的責任。

（四）加強針對居民的住房供給預期管理

新凱恩斯經(jīng)濟理論認為，政府調(diào)控政策是有效的，即政府能通過政策影響實際經(jīng)濟，這是傳統(tǒng)預期管理方法，也是預期管理最常用的方法之一。基于預期管理的視角不難發(fā)現(xiàn)，正是由于消費者對房價預期的上升拉動了需求的增加，從而進一步拉動房價的上漲。一輪輪房價調(diào)控措施并不見效，在某種程度上印證了預期因素對住宅市場宏觀調(diào)控政策效果的影響，表明市場主體的政策預期可導致調(diào)控政策短期失效。因此，政府調(diào)控政策應注重預期管理，其核心在于穩(wěn)定市場預期，而增加住房供給是穩(wěn)定預期的最重要信號和手段。當前房地產(chǎn)市場供給總量不足和結構性缺陷，導致住房正成為“稀缺品”的假象，是加速房價上漲預期的重要支撐，這在一定程度上放大了需求效應，在弱化調(diào)控政策效果的同時助長了房價的上漲。因此政府通過擴大保障房建設規(guī)模以增加供給的同時，要讓消費者形成未來的房地產(chǎn)市場供給有保障，房地產(chǎn)業(yè)有能力提供更多商品房的預期。這在一定程度上能夠有效穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，打擊房地產(chǎn)市場的投機行為，迫使投機者和非理性消費者逐步退出市場，引導消費者的理性需求，緩解房地產(chǎn)市場的供需矛盾。

（五）把加快推進“房產(chǎn)稅”作為調(diào)控從緊的后續(xù)性措施

盡管當前房價調(diào)控成效初現(xiàn)，但中央調(diào)控的態(tài)度依然堅決，在目前房價調(diào)控的關鍵時期，堅持“房價調(diào)控絕不可有絲毫動搖，要使房價回歸到合理的價格?！蔽覀冋J為，要促使房價理性回歸，其基調(diào)在于繼續(xù)嚴格執(zhí)行當前中央既定的房價調(diào)控措施，并在此基礎上對房價調(diào)控措施進行策略性調(diào)整。而這種調(diào)整并不在于對當前的限購措施進行更為嚴厲的升級加碼，因為這種嚴厲的行政干預既不利于房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展，也有悖于國家擴大內(nèi)需的長遠戰(zhàn)略，而是要逐步轉(zhuǎn)向市場的手段，即把加快全面推行“房產(chǎn)稅”作為調(diào)控從緊的策略性措施，讓其成為當前“限購令”的后續(xù)性調(diào)控手段。這既能避免當前房價調(diào)控措施“一刀切”的弊端——限制資本和人口等要素的正常流動，也能達到政府對房價調(diào)控的目標，更有助于促進未來房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。

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