于文軒，林挺進(jìn)，吳 偉

（南洋理工大學(xué) a.人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院；b.南洋公共管理研究生院，新加坡 637332）

一、引 言

經(jīng)過30多年改革開放，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面取得了令世人矚目的成就，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，打造服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)是當(dāng)前中國(guó)政府行政改革的核心，也是各級(jí)地方政府工作的中心［1］。在中國(guó)“十二五”計(jì)劃開局伊始，如何進(jìn)一步明確服務(wù)型政府的內(nèi)涵和外延，進(jìn)一步加深政府、公眾對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的認(rèn)識(shí)，對(duì)各地服務(wù)型政府建設(shè)的情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)各地服務(wù)型政府建設(shè)所取得的經(jīng)驗(yàn)，推薦服務(wù)型政府典范城市，交流建設(shè)服務(wù)型政府的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步開展服務(wù)型政府建設(shè)提供智力支持和解決方案，對(duì)于公共管理學(xué)界和中國(guó)各地政府和民眾而言具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

2010年在新加坡“連氏基金”的大力支持下，新加坡南洋理工大學(xué)南洋公共管理研究生院攜手廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院推出了“連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)”并對(duì)中國(guó)32個(gè)主要城市的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了測(cè)評(píng)，并于2010年9月19日在廣州舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上聯(lián)合公布了中國(guó)首次城市公共服務(wù)質(zhì)量排名。該指數(shù)和研究結(jié)果的發(fā)布在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛的影響［2］。2011年，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政體制改革的不斷深入，城市公共服務(wù)提供的水平和質(zhì)量已經(jīng)不能全面反映政府的治理能力和在服務(wù)型政府建設(shè)上付出的努力和取得的成績(jī)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的最新研究成果和實(shí)踐，以及中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人和“十二五”規(guī)劃綱要中對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)論述，在2010年推出的“連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)”的基礎(chǔ)上，我們開發(fā)了“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”，并以此指數(shù)為依據(jù)與上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院通力合作對(duì)中國(guó)32個(gè)主要城市（直轄市、省會(huì)城市，計(jì)劃單列市和部分重要城市）的服務(wù)型政府建設(shè)的情況進(jìn)行了測(cè)評(píng)。這一測(cè)評(píng)既是對(duì)這一指數(shù)體系的內(nèi)部有效性和外部有效性的檢驗(yàn)，也是對(duì)中國(guó)各地城市服務(wù)型政府建設(shè)的審視和巡禮。

本文旨在對(duì)“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”和“2011年連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查”的結(jié)果進(jìn)行介紹和分析。

二、公共服務(wù)、服務(wù)型政府與服務(wù)型政府評(píng)價(jià)指數(shù)

研發(fā)“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”的目的是構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的、可操作性強(qiáng)的、結(jié)合中國(guó)實(shí)際的、可以對(duì)中國(guó)各城市服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤測(cè)評(píng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。這個(gè)指數(shù)體系的設(shè)立需要對(duì)目前國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)研究和測(cè)評(píng)體系進(jìn)行系統(tǒng)的比較和審視，對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵和外延進(jìn)行深入研究，以確保這一指數(shù)體系以及依據(jù)此指數(shù)進(jìn)行的測(cè)評(píng)可以和其他林林總總的各種排名相區(qū)分，科學(xué)有效地對(duì)中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估。

2010年在設(shè)計(jì)“連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)”的過程中，我們綜合了國(guó)際上包括世界經(jīng)濟(jì)論壇（World Economic Forum，WEF）的全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（Global Competitiveness Index，GCI）［3］、瑞士國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院（International Institute for Management Development，IMD） 的世界競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（World Competitiveness Index，WCI）［4］、《外交政策》（Foreign Policy）公布的全球城市指數(shù)（Global Cities Index）［5］、《經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部》（Economist Intelligence Unit，EIU） 的城市生活質(zhì)量排名（Quality of Life）［6］、世界銀行的“經(jīng)商”（Doing Business） 研究項(xiàng)目［7］、埃森哲（Accenture） 顧客服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)能力（Leadership in Customer Service Project） 研究項(xiàng)目［8］以及美世（Mercer）對(duì)世界221個(gè)城市（Quality of Living 2010）［9］的生活質(zhì)量進(jìn)行的排名等諸多排名和研究。此外，還綜合了國(guó)內(nèi)目前影響力較大的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的年度《城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書》［10］、中國(guó)科學(xué)院的年度《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》［11］、與中國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)直接相關(guān)的上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院編制的并于2010年初發(fā)布的“中國(guó)城市公共服務(wù)指數(shù)”［12］和零點(diǎn)調(diào)查公司編制的“中國(guó)公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)等研究［13］。從研究的性質(zhì)、特征、適用范圍、指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)等各方面進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

綜合對(duì)已有研究的分析，充分吸收已有研究的精華，結(jié)合中國(guó)公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)和特點(diǎn)，我們?cè)O(shè)計(jì)了包括公共服務(wù)滿意度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和一般公共服務(wù)三大維度，涵蓋公眾公共服務(wù)滿意度、企業(yè)公共服務(wù)滿意度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和一般公共服務(wù)供給等子維度，共計(jì)106 項(xiàng)測(cè)量指標(biāo)的“連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)”。2011年，我們對(duì)2010年首次設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系和調(diào)查方法進(jìn)行了系統(tǒng)深入的反思，并對(duì)在該成果發(fā)布之后由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)城市基本公共服務(wù)力評(píng)價(jià)報(bào)告》［14］進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的提供只是服務(wù)型政府的諸維度之一。在大力進(jìn)行政府治理模式轉(zhuǎn)型、大力倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)、營(yíng)建和諧社會(huì)的當(dāng)下，對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵和外延進(jìn)行研究，構(gòu)建完整的服務(wù)型政府指數(shù)，對(duì)各地服務(wù)型政府建設(shè)的情況進(jìn)行評(píng)估并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有著非常重要且迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

2005年3月，十屆人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》指出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)”。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。2008年胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上指出“建設(shè)服務(wù)型政府，是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)?！焙倳涍M(jìn)一步指出，建設(shè)服務(wù)型政府，要進(jìn)行行政管理體制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)；要加快法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政；要完善公共財(cái)政體系，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍；要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理；要全面加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè)，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)。2011年“十二五”規(guī)劃明確提出：“發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高服務(wù)型管理能力。發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化。廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公民意識(shí)，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展?！?/p>

結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府對(duì)服務(wù)型政府的論述可以看出，在中國(guó)，服務(wù)型政府建設(shè)不僅僅是要轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府也包含著法治政府建設(shè)、民主政府建設(shè)和政府思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)。我們認(rèn)為一個(gè)服務(wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)廉政效能、透明公開、民主參與，為企業(yè)和民眾的可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，贏得人民群眾信任、愛戴與支持的政府。我們要構(gòu)建的服務(wù)型政府指數(shù)必須體現(xiàn)以上重要維度，反映中國(guó)各級(jí)政府在不斷推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、政府效能建設(shè)、擴(kuò)大公眾政治參與、促進(jìn)政府信息公開、打造服務(wù)型政府上所做的工作和取得的成績(jī)。

三、2011連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)

結(jié)合對(duì)服務(wù)型政府內(nèi)涵外延及其現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)以及國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)研究，“2011 連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”是對(duì)“2010 連氏中國(guó)城市公共服務(wù)指數(shù)”在框架體系上的系統(tǒng)升級(jí)和更新。在指標(biāo)框架體系上，在對(duì)原有的公眾和企業(yè)公共服務(wù)滿意度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和基本公共服務(wù)（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）進(jìn)行測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，增加了政府效能、政府公眾參與、政府信息公開和公眾對(duì)政府的信任度等重要維度（見圖1）。

連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府指數(shù)由三大子維度構(gòu)成，即服務(wù)型政府公眾視角、服務(wù)型政府企業(yè)視角和基本公共服務(wù)。公眾視角包涵5個(gè)維度：公眾公共服務(wù)滿意度、政府效能、政府信息公開、公眾參與和政府信任。公眾公共服務(wù)滿意度是指公眾對(duì)包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房與社會(huì)保障、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、文體設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共交通在內(nèi)的八項(xiàng)與老百姓生活息息相關(guān)的重要公共服務(wù)領(lǐng)域的主觀感知和滿意度；政府效能指公眾在獲取公共服務(wù)過程中對(duì)政府工作效率和能力的感知和評(píng)價(jià)；政府信息公開是指在公共政策制定和執(zhí)行過程中以及結(jié)果產(chǎn)生后公眾對(duì)相關(guān)信息的可獲性的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。公眾參與是指公眾對(duì)政府在多大程度上允許公眾參與和影響公共政策制定和執(zhí)行的認(rèn)知與滿意度。政府信任指公眾對(duì)政府是否真心真意為自己謀福利，在沒有監(jiān)督的情況下也可以做正確的事的信心。

服務(wù)型政府的企業(yè)視角包括企業(yè)公共服務(wù)滿意度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、企業(yè)參與以及政府效能等四個(gè)維度。企業(yè)公共服務(wù)滿意度對(duì)其經(jīng)營(yíng)和發(fā)展所需包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、公共安全、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、信息服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度；企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指企業(yè)對(duì)企業(yè)工商登記年檢服務(wù)、稅收服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等十項(xiàng)重要的經(jīng)營(yíng)環(huán)境要素的滿意度。企業(yè)參與是企業(yè)對(duì)多大程度上可以參與到政府制定和執(zhí)行商業(yè)政策的過程中的感知和滿意度。政府效能是指企業(yè)對(duì)政府提供所需服務(wù)的能力和效率的認(rèn)知和滿意度。

服務(wù)型政府指數(shù)的基本公共服務(wù)維度，涵蓋以下十個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域：就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共安全、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通和文體休閑。公共服務(wù)提供的投入與產(chǎn)出來自政府統(tǒng)計(jì)年鑒和報(bào)告里的定量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

在具體的測(cè)量指標(biāo)選擇上，我們參考國(guó)際通行的指標(biāo)體系建構(gòu)方法和相關(guān)研究成果，結(jié)合中國(guó)國(guó)情和本項(xiàng)目研究的實(shí)際，在指標(biāo)設(shè)計(jì)和選擇中遵循了全面性、合理性、本土化、非冗余性、成本敏感性和數(shù)據(jù)可獲得性的原則，綜合使用文獻(xiàn)調(diào)查法、專家德爾菲法和問卷調(diào)查法等不同方法來構(gòu)建和選擇測(cè)評(píng)指標(biāo)。最后，結(jié)合統(tǒng)計(jì)年鑒、政府文件和報(bào)告中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可比性和可獲得性，以及2011年調(diào)查所要采取的調(diào)查方法的特殊性，最終確定了包含75個(gè)測(cè)量指標(biāo)在內(nèi)的“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”。

如圖1所示，本指數(shù)的75個(gè)測(cè)量指標(biāo)，分屬于十個(gè)子維度。同時(shí)，在這十個(gè)子維度中，前五個(gè)子維度構(gòu)成第一個(gè)維度即“服務(wù)型政府公眾視角”；緊接著的四個(gè)子維度構(gòu)成第二個(gè)維度即“服務(wù)型政府企業(yè)視角”；最后，第十個(gè)子維度構(gòu)成第三個(gè)維度即“基本公共服務(wù)”?？紤]在問卷中使用了不同量表、基本公共服務(wù)維度又包含著諸多不同計(jì)量單位的測(cè)量指標(biāo)，因此，本文對(duì)所有75 項(xiàng)測(cè)量指標(biāo)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化（z-score）。

從“測(cè)量指標(biāo)”到“子維度”的統(tǒng)計(jì)運(yùn)算中，對(duì)于包含三個(gè)或三個(gè)以上的測(cè)量指標(biāo)的子維度，使用“主成分分析法”來對(duì)各個(gè)測(cè)量指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)重；對(duì)于個(gè)別測(cè)量指標(biāo)少于三個(gè)的子維度，則使用簡(jiǎn)單算術(shù)平均加權(quán)法。在前九個(gè)子維度到“服務(wù)型政府公眾視角”、“服務(wù)型政府企業(yè)視角”這兩個(gè)維度的統(tǒng)計(jì)過程中，也使用了主成分分析法進(jìn)行加權(quán)。

最后，在計(jì)算服務(wù)型政府指數(shù)總得分即對(duì)服務(wù)型政府三個(gè)維度進(jìn)行賦權(quán)的時(shí)候，我們采用了專家德爾菲法，廣泛征詢包括新加坡、中國(guó)等國(guó)公共管理學(xué)專家、各級(jí)政府官員的意見，大家整體上認(rèn)為目前還缺乏充分的理論證據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說明三個(gè)維度的某一個(gè)維度比其它兩個(gè)維度有更高的權(quán)重。因此，我們?cè)诳偟梅旨訖?quán)的時(shí)候，使用了簡(jiǎn)單算術(shù)平均加權(quán)法，即三個(gè)維度被賦予相同的權(quán)重。

由于加權(quán)運(yùn)算全部是在標(biāo)準(zhǔn)化之后的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的，為了便于公眾更加直觀地了解各城市在服務(wù)型政府建設(shè)方面的相對(duì)狀況，在本報(bào)告所展示的排名中，我們對(duì)各個(gè)城市的總得分又進(jìn)行了“極差標(biāo)準(zhǔn)化”處理，將標(biāo)準(zhǔn)分轉(zhuǎn)化為10分制，得分最高的城市為10分、得分最低城市為0分。

圖1 2011連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)

四、2011連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查

2011年4月至6月間，以“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”為測(cè)評(píng)框架，我們與上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院通力合作，采用國(guó)際先進(jìn)的計(jì)算機(jī)輔助電話問卷調(diào)查系統(tǒng)（CATI），對(duì)中國(guó)32個(gè)主要城市的公眾和企業(yè)進(jìn)行了抽樣和問卷調(diào)查（具體被調(diào)查城市，參見表1） 。

（一）對(duì)公眾的電話訪問

2011年4月至6月，我們?cè)诒本⑸虾?、沈陽、重慶、廣州、成都、西安、深圳和武漢9個(gè)城市分別抽取了1000個(gè)左右的公眾樣本進(jìn)行調(diào)查，在其它23個(gè)城市則分別抽選700個(gè)左右的樣本進(jìn)行調(diào)查。公眾電話調(diào)查最后回收的有效樣本量為25222個(gè)。我們將第六次全國(guó)人口普查常住人口數(shù)據(jù)與本次抽樣調(diào)查人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比照，本次調(diào)查樣本包括性別、年齡等在內(nèi)的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)變量的分布都能較好地反映各個(gè)城市人口總體的真實(shí)情況，都具有較好的代表性。

（二）對(duì)企業(yè)的電話訪問

2011年4月至6月，我們同時(shí)對(duì)所選32個(gè)城市的企業(yè)也進(jìn)行了電話訪問。每個(gè)城市預(yù)定的樣本量為100個(gè)，調(diào)查最后回收的有效問卷是3203 份，其中貴陽市完成了103 份問卷，其它31個(gè)城市分別完成了100份企業(yè)問卷。企業(yè)樣本根據(jù)購(gòu)置的2011年最新版最權(quán)威的各個(gè)城市的企業(yè)名錄法人手機(jī)號(hào)碼制作抽樣框，按照每個(gè)城市額定成功100樣本數(shù)的10倍進(jìn)行隨機(jī)抽樣，隨機(jī)產(chǎn)生1000個(gè)企業(yè)法人號(hào)碼，進(jìn)行電話訪談。若成功率低于10%，樣本量不足，再按剩余額定樣本的10倍再次在原抽樣框中抽取，直到達(dá)到抽樣要求為止。

表1 調(diào)研范圍

五、2011 連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查結(jié)果和分析

（一） 服務(wù)型政府的公眾視角

服務(wù)型政府公眾視角的十佳城市為：廈門、青島、蘇州、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、重慶、寧波、石家莊、貴陽、長(zhǎng)春；

公眾公共服務(wù)滿意度十佳城市為：廈門、杭州、青島、寧波、蘇州、大連、濟(jì)南、南京、北京、成都與重慶（并列）；

政府效能公眾視角十佳城市為：廈門、青島、杭州、大連、蘇州、寧波、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、南寧、合肥；

政府信息公開公眾視角十佳城市為：廈門、貴陽、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、蘇州、哈爾濱、南寧、石家莊、長(zhǎng)春；

公眾參與十佳城市為：廈門、重慶、青島、貴陽、長(zhǎng)沙、昆明、長(zhǎng)春、石家莊、濟(jì)南、蘇州；

公眾政府信任十佳城市為：廈門、貴陽、青島、石家莊、合肥、哈爾濱、長(zhǎng)沙、長(zhǎng)春、濟(jì)南、鄭州。

服務(wù)型政府公眾視角的十佳城市中，廈門在五個(gè)子維度都排名第一。山東省的兩個(gè)城市濟(jì)南和青島在五個(gè)子維度中全部位列前十。蘇州在除公眾參與和政府信任兩個(gè)維度未進(jìn)前十外的其他三個(gè)維度都表現(xiàn)優(yōu)異。東北城市大連在公眾公共服務(wù)滿意度、政府效能等兩個(gè)子維度的表現(xiàn)出色。此外，部分內(nèi)陸城市，特別是西南地區(qū)城市有很好的表現(xiàn)，例如，石家莊在政府信息公開、公眾參與與政府信任等子維度表現(xiàn)亮眼，長(zhǎng)沙在市民參與、政府透明度、政府效能和對(duì)政府的信任等四個(gè)維度表現(xiàn)優(yōu)異。貴陽在市民參與、政府信息公開、政府信任等三個(gè)維度的排名都在前五位。重慶在公眾公共服務(wù)滿意度和市民參與的兩個(gè)維度表現(xiàn)出色。

從地理分布來看，服務(wù)型政府公眾視角十佳城市主要集中在華東地區(qū)（廈門、青島、蘇州、濟(jì)南、寧波）和西南地區(qū)（重慶與貴陽），此外的三個(gè)城市分別位于中南（長(zhǎng)沙）、華北（石家莊）和東北（長(zhǎng)春）。值得注意的是，人們?nèi)粘ＫQ的一線城市（北上津廣深）在服務(wù)型政府建設(shè)方面都無法取得本地居民的高度認(rèn)同，未能進(jìn)入十佳。同時(shí)，珠三角地區(qū)、甚至整個(gè)華南地區(qū)沒有一個(gè)城市進(jìn)入十佳，也是一個(gè)值得令人深思的現(xiàn)象。進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析表明，在服務(wù)型政府公眾視角的五個(gè)維度中，只有“公眾公共服務(wù)滿意度”與各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP）之間存在著顯著的統(tǒng)計(jì)相關(guān)性，而且這種相關(guān)的程度也非常有限。特別值得注意的是各城市在“服務(wù)型政府公眾視角”的總得分與各個(gè)城市的人均GDP也不存在顯著的相關(guān)性。這些都表明，雖然一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以在一定程度上為公共服務(wù)的供給提供物質(zhì)保障，但是在很多的情況下，這種經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)并不一定能有效地轉(zhuǎn)變成為老百姓對(duì)于政府公共服務(wù)的滿意度。更加重要的是，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公眾參與、信息公開、政府效能以及公眾政府信任等服務(wù)型政府公眾視角的其他重要維度沒有顯著的相關(guān)性。此外，人均外商直接投資額（FDI per capita） 與公眾政府信任之間有較為顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，而且人均政府財(cái)政支出與人們對(duì)于政府信息公開、政府信任度的感知之間也存在較為顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。所以，盡管進(jìn)一步倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以在一定程度上提高一個(gè)城市的公眾公共服務(wù)滿意度，但是涉及到服務(wù)型政府建設(shè)這一內(nèi)涵更為深廣的中國(guó)政府行政改革追求的目標(biāo)時(shí)，單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然帶來服務(wù)型政府。事實(shí)上，在很多情況下，過度強(qiáng)調(diào)招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及政府治理能力和社會(huì)管理能力的協(xié)調(diào)發(fā)展，會(huì)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生較為顯著的負(fù)面影響。這也從另外一個(gè)側(cè)面說明，公眾對(duì)于政府服務(wù)型政府建設(shè)的感知與評(píng)價(jià)并不是僅僅停留在“公共服務(wù)供給”這單一的維度上。無論在理論上還是在實(shí)踐上，我們都必須要超越目前服務(wù)型政府建設(shè)過程中單純地依賴“公共服務(wù)供給及其滿意度”之視角的局限性。這也正好回答了我們?yōu)槭裁匆凇?010連氏中國(guó)城市公共服務(wù)指數(shù)”基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究發(fā)展出“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”。

盡管我們不能不承認(rèn)以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言，特別是對(duì)于提高公眾對(duì)于公共服務(wù)的滿意度而言，有著非常重要的作用，但同時(shí)，我們必須非常清醒地認(rèn)識(shí)到，對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非是唯一重要的因素。推進(jìn)政府信息公開、擴(kuò)大公眾參與、提高政府效能、加強(qiáng)公眾對(duì)于政府的信任是服務(wù)型政府建設(shè)不可或缺的要素。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)一再地證實(shí)這些領(lǐng)域的發(fā)展并不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力、外商投資等各種經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)存在顯著的相關(guān)性。

（二）服務(wù)型政府企業(yè)視角

服務(wù)型政府企業(yè)視角的十佳城市為：廈門、杭州、青島、寧波、合肥、南京、上海、石家莊、大連、重慶。

服務(wù)型政府企業(yè)視角的四個(gè)子維度的排名如下：

企業(yè)公共服務(wù)滿意度十佳城市為：廈門、杭州、青島、寧波、重慶、上海、蘇州、合肥、大連、北京；

企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境排名十佳城市為：廈門、青島、杭州、寧波、大連、合肥、南京、成都、北京、重慶；

企業(yè)參與排名前十佳城市為：石家莊、杭州、廈門、合肥、南京、昆明、長(zhǎng)沙、青島、廣州、長(zhǎng)春；

政府效能企業(yè)評(píng)價(jià)十佳城市為：廈門、青島、杭州、寧波、上海、濟(jì)南、合肥、成都、?？?、南寧。

在服務(wù)型政府的企業(yè)視角的十佳城市中，廈門在公共服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)環(huán)境和政府效能三方面排名第一。另外，廈門在企業(yè)參與政策制定和執(zhí)行的維度名列第三。杭州在四個(gè)維度中都位居前三。青島在所有四個(gè)子維度中都名列前十，除企業(yè)參與排名第八外，其他維度都名列三甲。寧波除企業(yè)參與維度未入前十以外，其他維度都榜上有名。上海在政府效能企業(yè)評(píng)價(jià)上則表現(xiàn)出色。

內(nèi)陸城市與西南地區(qū)城市在企業(yè)視角方面的出色表現(xiàn)尤為值得關(guān)注。合肥在四個(gè)子維度皆名列前十名，石家莊在企業(yè)參與維度一枝獨(dú)秀，西南重鎮(zhèn)成都和重慶表現(xiàn)亮眼，成都在企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、政府效能企業(yè)評(píng)價(jià)視角榜上位列十佳；重慶在政府的企業(yè)視角總排行、企業(yè)公共服務(wù)滿意度與企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境等三個(gè)維度名列前十。

從服務(wù)型政府企業(yè)視角十佳城市的地理分布來看，前七名都集中于傳統(tǒng)意義上的華東地區(qū)，此外華北（石家莊）、東北（大連）和西南（重慶）各占一名。凸顯出華東地區(qū)在服務(wù)型政府建設(shè)中的顯著優(yōu)勢(shì)。盡管中國(guó)東部城市整體上的經(jīng)濟(jì)狀況要好于中西部地區(qū)城市，但值得注意的是，入選十佳的城市并非全部是經(jīng)濟(jì)意義上的強(qiáng)市，特別是其中的合肥與石家莊，還有位于西南地區(qū)的重慶。事實(shí)上，進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析也表明，包括人均GDP、人均財(cái)政支出、人均外商直接投資（FDI per capita） 在內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)服務(wù)型政府企業(yè)視角的總分都沒有顯著的解釋力。在該維度所包含的企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、企業(yè)公共服務(wù)滿意度、企業(yè)參與以及政府效能企業(yè)視角等子維度中，僅有企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、企業(yè)公共服務(wù)滿意度與人均GDP之間存在顯著但較低程度的正相關(guān)關(guān)系。這一發(fā)現(xiàn)與上一小節(jié)討論的結(jié)果具有很強(qiáng)的一致性，即以GDP為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言，不是唯一的決定的因素。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素之外，服務(wù)型政府建設(shè)很大程度上取決于政府自身的管理與服務(wù)的意識(shí)、水平和能力。

（三）基本公共服務(wù)排名

根據(jù)政府統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告和相關(guān)文件的數(shù)據(jù)，得到基本公共服務(wù)維度排前十名的城市及其得分。它們依次是：濟(jì)南、沈陽、上海、杭州、北京、蘇州、南昌、深圳、廣州、青島。

因?yàn)榛竟卜?wù)排名展示更多是地方政府在各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的客觀投入或客觀產(chǎn)出，所以跟前文有關(guān)公眾和企業(yè)視角下服務(wù)型政府建設(shè)的排名有所不同的是，盡管前十名城市中依然有一些城市位處華東地區(qū)，但在這個(gè)排名中珠三角地區(qū)中心城市深圳、廣州第一次出現(xiàn)在十強(qiáng)之中。此外，我們也注意到日常概念中的一線城市（北上廣深）也是第一次全部被包括在十強(qiáng)之內(nèi)。我們認(rèn)為這是因?yàn)橄鄬?duì)于前面兩個(gè)維度而言，這個(gè)維度直接依賴于客觀統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，一個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)上、甚至是行政（財(cái)政集中）上等方面的優(yōu)勢(shì)往往可以較為直接地得到反映。實(shí)際上，進(jìn)一步的相關(guān)性分析表明，該維度的總得分與城市的人均GDP之間存在顯著的正相關(guān)，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的客觀投入和產(chǎn)出比較高，但是，必須要指出的是，該維度與前面兩個(gè)維度之間（服務(wù)型政府公眾維度、服務(wù)型政府企業(yè)維度）并不存在相關(guān)性。這表明，較好經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以為區(qū)域內(nèi)提供相對(duì)充足的基本公共服務(wù)。客觀意義上的、以經(jīng)濟(jì)投入為基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)在“量”上的充足供給，對(duì)公眾和企業(yè)而言，并不必然有助于服務(wù)型政府建設(shè)，與公眾和企業(yè)對(duì)服務(wù)型政府的期望還有較大差距。這表明，在服務(wù)型政府建設(shè)之中，除了提供較為充足的基本公共服務(wù)之外，政府在提升自身內(nèi)部、外部管理水平與治理能力方面還有大量的工作要做。同時(shí)，政府必須更注重了解公眾和企業(yè)界對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的需求。

（四）服務(wù)型政府總排名

根據(jù)各城市“服務(wù)型政府的公眾視角”、“服務(wù)型政府的企業(yè)視角”和“基本公共服務(wù)”三個(gè)維度的得分進(jìn)行加權(quán)匯總，2011年連氏中國(guó)服務(wù)型政府十佳城市為：廈門、青島、杭州、濟(jì)南、寧波、蘇州、合肥、長(zhǎng)春、上海、成都與南京（并列）。

可以看到成都、長(zhǎng)春這兩個(gè)分別位于西南、東北地區(qū)的城市進(jìn)入了十佳服務(wù)型政府之列。長(zhǎng)春是東北地區(qū)唯一進(jìn)入十佳的城市。位于西南地區(qū)的成都盡管在這一總排名名列第十，但是非常有特色，它在所有子維度的表現(xiàn)都比較平均，與有的城市在某幾項(xiàng)表現(xiàn)特別突出、但在另外幾項(xiàng)表現(xiàn)差強(qiáng)人意的情況頗為不同。這從一個(gè)角度說明成都長(zhǎng)期以來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府效能建設(shè)和社會(huì)管理等諸領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的特色。

特別值得注意的是，服務(wù)型政府指數(shù)十佳城市中除長(zhǎng)春和成都之外，其余九名都位于華東地區(qū)，凸顯出華東地區(qū)（特別是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)）在服務(wù)型政府建設(shè)中的突出優(yōu)勢(shì)。雖然以長(zhǎng)江三角洲為核心的華東地區(qū)在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，但中國(guó)傳統(tǒng)意義上的其它行政大區(qū)也都已經(jīng)形成了較為明顯的經(jīng)濟(jì)區(qū)，比如以珠三角為核心的華南地區(qū)、以京津地區(qū)為核心的華北地區(qū)、以成渝為核心的西南地區(qū)（甚至在“振興東北工業(yè)區(qū)”、“西部大開發(fā)”、“中部崛起”等開發(fā)項(xiàng)目過程中重新煥發(fā)生機(jī)的東北地區(qū)、西北地區(qū)以及華中地區(qū)），那么，為什么只有華東地區(qū)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)外溢到服務(wù)型政府建設(shè)領(lǐng)域，而其它地區(qū)（特別是珠三角地區(qū)）卻較為遜色呢？上述的這一現(xiàn)象再一次說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能夠部分地解釋一個(gè)地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)的水平或程度。事實(shí)上，進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)分析表明，除了人均GDP以外的各類經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)都與服務(wù)型政府指數(shù)之間不存在顯著的相關(guān)性，并且，雖然人均GDP與服務(wù)型政府指數(shù)有一定的相關(guān)性，但這種相關(guān)程度并不高。

此外，我們還注意到，這十佳城市幾乎都是中國(guó)乃至世界著名的旅游觀光城市，擁有獨(dú)特的歷史人文底蘊(yùn)、良好的生態(tài)環(huán)境和鮮明的城市特色。青島、杭州、成都、上海、寧波被中國(guó)旅游研究院評(píng)為2011中國(guó)最佳休閑城市，上海被評(píng)為“最時(shí)尚休閑城市”，廈門被評(píng)為“最浪漫休閑城市”，合肥被評(píng)為“最具創(chuàng)意休閑城市”。這些旅游城市的形成和發(fā)展需要政府具有高度的開放性、卓越的服務(wù)意識(shí)和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提供能力和社會(huì)管理能力。這樣的服務(wù)意識(shí)和治理能力不僅僅局限于城市旅游業(yè)，而是會(huì)影響地方政府方方面面的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)精神和服務(wù)能力，從而塑造城市政府鮮明的以服務(wù)導(dǎo)向的行政文化、管理文化。這樣的服務(wù)型政府導(dǎo)向的城市會(huì)帶來城市全面和綜合的發(fā)展。廈門、寧波、蘇州在中國(guó)城市發(fā)展研究院最近發(fā)布的《2011中國(guó)城市發(fā)展綜合評(píng)價(jià)報(bào)告》中，名列三甲，就是很好的例證。

六、結(jié)束語

“2011 連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查”的意義不僅僅是發(fā)展和檢驗(yàn)了“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”并對(duì)中國(guó)32個(gè)主要城市服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行了評(píng)估，更為重要的是這一指數(shù)和這一調(diào)查的結(jié)果對(duì)于中國(guó)地方政府認(rèn)識(shí)和建設(shè)服務(wù)型政府有著非常重要的現(xiàn)實(shí)和指導(dǎo)意義。城市之間可以通過指數(shù)相互比較，取長(zhǎng)補(bǔ)短，以加快服務(wù)型政府建設(shè)。本調(diào)查也可為跨國(guó)公司與國(guó)內(nèi)各類型企業(yè)投資選址提供客觀的參考資料。

“2011 連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查”的結(jié)果顯示，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)于加大基礎(chǔ)公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出，對(duì)于提升人民群眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度有著非常重要的作用。但是基本公共服務(wù)的提供只是服務(wù)型政府建設(shè)眾維度之一，在大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)更需要地方政府在政府效能建設(shè)、政府信息公開、公民參與、社會(huì)管理等方面思想意識(shí)和能力的全面提升和加強(qiáng)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)30年的當(dāng)下，破除唯GDP發(fā)展論，大力進(jìn)行政府行政體制改革，全面提升政府治理能力，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理模式轉(zhuǎn)型，打造服務(wù)型政府，營(yíng)建和諧社會(huì)有著非常重要的意義。同時(shí)各地政府在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，必須更注重公眾和企業(yè)界對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的需求。如同“十二五”計(jì)劃所要求的“廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公民意識(shí)，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”。擴(kuò)大公眾參與，不斷提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

“2011 連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查”的結(jié)果對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展和城市化進(jìn)程，也有相當(dāng)?shù)膯l(fā)和借鑒意義。公眾和企業(yè)心目中理想的服務(wù)型城市，并不是片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、割裂歷史文化傳統(tǒng)，千篇一律的摩登大都市，而是城市布局合理，自然環(huán)境優(yōu)美，擁有獨(dú)特城市歷史底蘊(yùn)、文化特質(zhì)、人文景觀，擁有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，人民生活方便舒適又充滿生機(jī)活力，利于創(chuàng)業(yè)發(fā)展的宜居之地。這樣的理想城市只有廉政效能，透明公開，民主參與，為企業(yè)和民眾的可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，贏得人民群眾信任、愛戴與支持的服務(wù)型政府才可以打造。

在以后的研究和調(diào)查中，我們會(huì)不斷完善“連氏中國(guó)服務(wù)型政府指數(shù)”，從理論和實(shí)踐的各個(gè)角度不斷提升這一指數(shù)的科學(xué)性。同時(shí)，我們會(huì)在調(diào)查方法上不斷提高“連氏中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查”的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，爭(zhēng)取涵蓋更多層級(jí)的城市，以更全面地描繪中國(guó)城市服務(wù)型政府建設(shè)的全貌，歸納總結(jié)各級(jí)地方政府在服務(wù)型政府建設(shè)上取得的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步提高中國(guó)政府治理能力，轉(zhuǎn)變政府行政管理模式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)提供有力的智力支持。

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