○蔣積偉

(華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

一 引言

新中國成立初期，遭遇了比較嚴重的失業(yè)問題。由于當時正處于新舊交替的轉型時期，失業(yè)具有周期短、破壞性集中、強度大等不同于正常失業(yè)現(xiàn)象的特征。一般來講，失業(yè)不屬于危機的范疇，但由于新中國成立初期的失業(yè)具備了上述特征，也可以把其歸為危機的范圍。而危機是一種兼具破壞力和轉折點、危險性和機遇性的形勢情境，失業(yè)問題如能得到成功解決，中共將會化問題為機遇，贏得城市工人的支持。因此，黨和政府十分重視失業(yè)救助工作，劉少奇指出：“如果我們不能穩(wěn)定工人群眾的情緒，爭取工人群眾對我們的堅決無保留地擁護，將會造成我們在城市工作中的重大困難。甚至可以動搖到城市中人民政權的基礎”。[1]64救濟失業(yè)工人“是具有嚴重政治意義的問題”[1]325，主張把失業(yè)問題的解決提升到政治高度，作為新中國成立初期黨的城市工作的重要內容?；谑I(yè)問題的重要性，2000年以來，學術界從歷史學、社會學以及經濟學等不同角度對新中國成立初期的失業(yè)問題進行了研究，取得了一定成就，據(jù)不完全統(tǒng)計，共計發(fā)表學術論文約15篇。但現(xiàn)有研究成果中，宏觀論述較多，個案研究較少，且主要涉及北京和上海兩地。本文立足原始檔案和地方文獻，擬對新中國成立初期廣州市失業(yè)群體的救助情況進行研究，以加深對新中國建立初期黨的社會救助工作的了解，這對當前做好社會救助工作也有一定的借鑒意義。廣州市系新中國成立前后失業(yè)最為嚴重的五個城市之一，1950年6月17日，政務院《關于救濟失業(yè)工人的指示》指出：“目前失業(yè)現(xiàn)象最為嚴重的上海、南京、武漢、重慶、廣州五城市應即組織救濟失業(yè)工人委員會和失業(yè)工人救濟處，擬定救濟計劃和預算，報告本院批準實行”。[2]17因此，選取廣州市為個案進行研究，是具有代表性的。

二 新中國建立初期廣州市失業(yè)狀況略述

(一)廣州市工人失業(yè)原因分析

廣州市的失業(yè)現(xiàn)象比較嚴重，原因是多方面的。第一，廣州市是一個進出口的商業(yè)城市和傳統(tǒng)的消費型城市，官僚機構龐大，生產基礎卻十分薄弱，勞動力一向過剩。第二，1949年4月，國民政府南遷廣州，雖然帶來消費經濟的短暫繁榮，煙館、賭場及各種娛樂場所遍布全市，茶樓酒館座無虛席，但也導致與此相關的行業(yè)畸形增長，如卷煙業(yè)的產量竟飚升至第二次世界大戰(zhàn)結束時的100倍[3]387。但是，龐大的黨政機關、遷徙難民和退防軍隊使得廣州市人口激增，原有社會矛盾加劇，市內“災民遢地，失業(yè)眾多，貪污風行，土匪烽起。”[4]后來，國民政府在撤離廣州前，轉移、變賣了大量的物資和有價證券，破壞了重要的交通和公共設施，留下來的是亟須救助的數(shù)十萬冗余人口和只剩殘垣破瓦的街市，這就使得本來造血功能很弱的廣州經濟背上了更加沉重的包袱。第三，解放前，由于帝國主義與國民黨的長期掠奪和統(tǒng)治，廣州市工商業(yè)遭受了重大摧殘。解放后，過去服務于官僚資產階級的工商業(yè)，隨著反動統(tǒng)治的崩潰，也受到淘汰。蔣美匪特的轟炸，部分資本家又逃亡港澳。因此，解放后的頭幾個月，廣州市的工人失業(yè)問題是相當嚴重的。第四，整個舊社會經濟結構在各種不同的程度上重新改組中，使部分工廠停工歇業(yè)，由此帶來了相當嚴重的失業(yè)問題。“五反”運動以后，廣州市由于經濟改組，部分中間剝削性之行業(yè)和一些無利于國計民生之行業(yè)要被淘汰。完全被淘汰的有豬、牛、漁樵、運輸行、過海船艇等和一部分飲茶品業(yè)、旅館業(yè)及一部分落后手工業(yè)，如手織布、玉器、織機、紐扣等。同時，“三反”、“五反”期間經濟停滯，許多小工業(yè)、手工業(yè)、攤販運輸業(yè)、三輪車坐吃山空不能支持，而國家統(tǒng)制之物資行業(yè)如水泥、批發(fā)糧食、批發(fā)木材、皮革等行業(yè)全部或一部要被淘汰。根據(jù)廣州市勞動局統(tǒng)計，“五反”后由于上述三種原因可能增加失業(yè)人員2.7萬人。[5]第五，新中國成立初期，由于失業(yè)人員素質低下，地區(qū)經濟發(fā)展失衡以及用人單位招工條件過高等，廣州出現(xiàn)了嚴重的結構性失業(yè)。即在就業(yè)市場上一方面存在職位空缺，另一方面存在失業(yè)的情況?！盵6]47

(二)廣州市失業(yè)狀況概述

廣州市的失業(yè)救濟工作始于1950年5月份，因此關于失業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計工作也是從5月份開始。表1統(tǒng)計了廣州市1950-1952共三年的失業(yè)狀況：

表1 新中國成立初期廣州市失業(yè)狀況統(tǒng)計

資料來源:年度失業(yè)人數(shù)見《廣東省勞動工作情況介紹 (1957年10月)》，廣東省檔案館藏，256一1一24；年度在業(yè)人數(shù)見廣州市統(tǒng)計局編《廣州市國民經濟統(tǒng)計資料》(中)，出版地不詳，1980年版，第150頁。

根據(jù)上表的數(shù)據(jù)分析：1950年到1951年，登記的失業(yè)人數(shù)較少，失業(yè)率僅為5.8%和3.5%，這主要是由于失業(yè)登記面狹窄造成的。廣東省人民政府《關于救濟失業(yè)工人的指示》指出：失業(yè)救濟范圍“原則上暫以原在各國營私營的工商企業(yè)與碼頭運輸事業(yè)中工作的工人和職員、以及從事文化藝術教育事業(yè)的工作人員，在解放以后失業(yè)，現(xiàn)在尚無工作或其他收入者為限”[7]。凡符合上述規(guī)定的失業(yè)工人和職員，“有工齡一年半以上尚未參加以工代賑、生產自救工作者得領取救濟金”[7]。也就是說，失業(yè)群體中的非工人者和解放前的失業(yè)者不在登記的范圍內。因此，這個時期的實際失業(yè)人數(shù)可能會遠遠大于表中的數(shù)據(jù)。據(jù)廣州市1950年5月中、下旬的材料，廣州最大工業(yè)部門如電機、織布、針織、火柴等計555家工廠中，全部開工者8家，占1.4%，半開工者100家，占18%，完全停工者447家，占80.56%。在這些工廠中，共有工人2.12萬以上，占市工商局3月間所登記3042家工廠4.15萬人中的50%以上。但5月底在業(yè)工人只有400人(缺織布、針織工人數(shù)字)，半失業(yè)者6800人，失業(yè)者1.4萬人。其中電機織布71家，針線200家，火柴14家，安全開工者僅有一家，此外，小部分半停工，絕大部分完全停工。[8]廣州市失業(yè)工人救濟委員會救濟處成立后，對失業(yè)工人進行了登記，截至1950年12月底登記總數(shù)為31494人[9]。如此算來，廣州市1950年的失業(yè)率會達到8%左右。1952年以后，由于放寬了失業(yè)登記條件，取消了失業(yè)時間長短的限制，同時受“三反”、“五反”運動的影響，失業(yè)登記人數(shù)劇增。1952年登記的失業(yè)人員有85546人，該年的失業(yè)率達到了16.2%，失業(yè)現(xiàn)象極其嚴重，大大超出了全國的平均水平。

(三)廣州市失業(yè)群體的特點

廣州市政府在1952年4月，對登記的約1.92萬名失業(yè)工人進行了群體分析。從分析來看，新中國成立初期廣州市的失業(yè)者主要有以下幾個特征：第一，女工多。就總人數(shù)看，女工占43.02%[10]，但個別行業(yè)如輕工業(yè)、食品、紡織女工則占大多數(shù)。因為女工體力弱，家庭負擔(婚姻子女)重，轉業(yè)困難較多。第二，青年工人多。25歲以下的青年工人約占1/3，26至30歲的成年工人約占總人數(shù)的1/6。[10]失業(yè)工人中青年工人較多，這對培養(yǎng)轉業(yè)較為有利，因為青工容易接受新事物，對新工作、新環(huán)境適應也快。第三，普通工人多，技術工人少，有2/3是沒有技術的普通工人，只有部分是熟練工人[10]。失業(yè)工人的素質較低，一方面造成結構性失業(yè)現(xiàn)象的廣泛存在，另一方面對于介紹轉業(yè)就業(yè)有困難。第四，多數(shù)有初等以上文化程度，在1.92萬名失業(yè)工人中，受過小學教育的有1.38萬人，占72%，受過中等以上教育的占8.8%，文盲占19.2%[10]，這對訓練轉業(yè)有利。因此，從以上諸類特點看，廣州市的失業(yè)救助應該是利弊皆有，對于政府來說，關鍵在于如何克服困難，化弊為利。

三 新中國建立初期廣州市失業(yè)救助舉措與績效

(一)廣州市失業(yè)救助機構的建立

廣州市失業(yè)工人救濟工作，在1950年5月開始，可分為前后兩個時期：第一，5月初至7月底。這一時期由廣州市政府領導吸收了各有關機關成立失業(yè)工人救濟委員會，并通過工會系統(tǒng)分設36個登記站，進行失業(yè)工人的登記工作。第二，8月以后。根據(jù)中南局失業(yè)工人救濟委員會干部會議的決議，在廣州市救委會下設立救濟處，為專責機構，并配備專責干部，此后就更有計劃有步驟地執(zhí)行政務院的救濟辦法。救濟處機構，共有38人歸入市政府編制，有180人仍按以工代賑待遇，全處除辦公室外，設有登記、救濟、工賑、轉業(yè)四個科。1950年10月以后科改為組，各設組長。各登記站則歸各區(qū)救委會領導，他們均設在工會內。

(二)廣州市失業(yè)救助舉措及績效

1.以工代賑。這是廣州市一項主要的失業(yè)救助措施，救濟處設有一個工賑科(后改為工賑組)來專門領導這一工作，并通過各區(qū)政府的協(xié)助，分區(qū)建立工賑隊，按區(qū)分派工程，由各隊進行民主包工。如修建運動場、清理各區(qū)垃圾、污泥，修建馬路和工人文化宮等。因工作是分區(qū)進行，所以每天工作人數(shù)是不一致的。以1950年為例，廣州市共計發(fā)動11個區(qū)的工人，組織了65個中隊和一個汽車工人勞動隊。工賑工人人數(shù)最多時曾達6596人，每天工作的人數(shù)平均有4217人。市內工程完成后，又向郊區(qū)發(fā)展。11月份又動員了3800余人參加修筑飛機場，工賑隊曾在5天之內日夜不停工地筑好8公里鐵路支線，供飛機場應用。除了機場及鐵路工程外，各工賑隊完成清除污泥垃圾工程0.25億立方公尺，修建路面渠道工程7.4萬平方公尺。[11]

工賑隊的工資是按每天米6斤為標準，均采取集體民主包工制。為鼓勵失業(yè)工人參加工賑，市政府曾規(guī)定工賑工人停工期間，仍可領經常救濟糧。由于工資是按多勞多得原則，所以工人的積極性和創(chuàng)造性得到發(fā)揮。8月至12月共發(fā)工賑糧0.4億市斤[11]，其中修筑鐵路與機場工程的工資，則用非工賑糧支付。工賑工作的收獲，不只是協(xié)助了市政建設，并且增進了市民健康，獲得了各界人民的稱贊。從工賑的集體勞動中，培養(yǎng)了一批中小隊長干部。工賑隊成為各區(qū)有組織的最積極支持人民政權的工人隊伍之一，他們除了工賑工程之外，還參加各種建設工作，鞏固了人民政權，但工賑工作的缺點仍是存在的。第一是隊伍不純，由于各區(qū)均是先編隊后進行失業(yè)登記，因此不少的非失業(yè)工人未被區(qū)別出來，很長時間仍當作失業(yè)工人來救濟，發(fā)動群眾來相互審查的工作也還是做得不夠。第二是管理方面，民主領導也執(zhí)行得很不夠，以致發(fā)生三次中隊長貪污事件和一次工程師貪污事件。另外，各隊的請示報告制度，亦不健全，如會計賬目多不能依時送交，致影響結帳。第三，對工人的勞動安全教育注意較少，數(shù)月之內發(fā)生了16次因工死亡事件，因工負傷人數(shù)也頗多。

2.生產自救。生產自救是指根據(jù)自愿和民主管理的原則組織失業(yè)工人參加集體合作社或個體生產,在國家的支持幫助下從事一些行業(yè)的自產自銷或接受加工訂貨。廣州市政府在生產自救方面主要采取了四種形式：第一是組織失業(yè)工人的加工合作社，進行集體加工，如組織被服失業(yè)工人合作社。第二是幫助停工歇業(yè)的工廠工人，利用原有機器、房屋，恢復生產，進行生產自救。第三是貸款給個別失業(yè)工人進行生產，解決生活。第四是幫助尚不需領救濟糧的失業(yè)工人組織生產小組，介紹工作給他們做，如建筑、木箱加工等。

1950年救濟處成立后的的5個月內，生產自救的單位，合計有70宗，發(fā)出的生產自救糧有4.64萬市斤。另外還借出生產資金約1.35億元，借出米糧9.32萬市斤，借款的人數(shù)共有732人。[11]他們的生產搞起來還雇傭工人，因此得到工作的工人約有一千余人。這些生產自救的單位，除幾家因管理不善或因成品銷不出去等而虧本停工外，其他均能進行經常生產。工人的生產自救，在他們發(fā)展起來后，有些已經成為雇傭工人的小老板，不只解決了工人生活，而且亦從生產中增加了國家財富，使工人能管理自己的工廠，培養(yǎng)了管理工廠的工人干部。合作社和生產小組，可以克服困難，將散漫的工人團結起來，進行集體生產，培養(yǎng)工人的集體意識和合作精神。

3.轉業(yè)訓練。轉業(yè)訓練是指對失業(yè)人員進行政治、文化、技術訓練，以提高其就業(yè)能力。對失業(yè)工人進行轉業(yè)訓練，加強人力資本投資，是他們再就業(yè)的基本前提。廣州市失業(yè)工人救濟處針對當時無業(yè)人員的具體情況和市場需求，舉辦了各種訓練班。如1950年7月間與婦聯(lián)合辦一期失業(yè)女工訓練班，共48人，畢業(yè)后大部分分配參加救濟工作。 7月份還動員了200余名失業(yè)教師參加暑期進修班，成績好的大部分都介紹了就業(yè)。10月與文教局及市總工會合辦了一期師資訓練班，共吸收了201名失業(yè)教師入學訓練，為期3個月，畢業(yè)后分別介紹工作。11月與婦聯(lián)合辦第2期失業(yè)女工訓練班，共54人，時間3個星期，主要是提高他們的政治水平，培養(yǎng)女工干部，畢業(yè)后亦由勞動介紹所介紹就業(yè)。另外，還開設了工賑工人業(yè)余夜校，主要目的是掃除文盲，提高工人政治水平。這項工作共分5個區(qū)進行，設立了15個班，參加學習的工賑工人共607人，吸收失業(yè)教師擔任工作。[11]經過轉業(yè)訓練，失業(yè)工人不僅學到了某種技能，而且政治覺悟也大大提高。

4.還鄉(xiāng)生產。建國初期，為解決失業(yè)人口的龐大就業(yè)壓力，廣州市政府成立了失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產處理委員會，有計劃地動員和資助失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產。參加回鄉(xiāng)生產的失業(yè)工人，須具備四個條件：第一，本人是工人成份。過去依靠工資為主要生活來源。在五反前失業(yè)，在產業(yè)工會登記站曾辦失業(yè)登記，領有失業(yè)證或已參加工賑隊的；或者是五反后因廠店停業(yè)，無法在本市轉業(yè)謀生尚未辦失業(yè)登記和領失業(yè)證的工人和店員。第二，身體健康，具有勞動能力，能從事農業(yè)生產的。第三，其原籍尚未進行土地改革，回鄉(xiāng)后可以分到土地的。第四，自己愿意回原籍從事農業(yè)生產的。[12]1950年8月至12月，廣州市共計遣送失業(yè)工人278人，另家屬140人還鄉(xiāng)生產。共發(fā)出救濟糧2.13萬市斤，現(xiàn)金0.25億元。[11]這些失業(yè)工人通過回鄉(xiāng)，分到了一定數(shù)量的土地進行農業(yè)生產，不僅解決了廣州市勞動力過剩的問題，還對支援土改、發(fā)展農業(yè)生產起了一定促進作用，且提高了失業(yè)工人的階級覺悟，強化了工農之間的團結。此外，當時農村的穩(wěn)定發(fā)展，也制止了大量農村勞動力盲目流入廣州，支持了廣州結構性失業(yè)的治理。但也有部分地區(qū)，政府和農會對于處理失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產的精神了解不夠明確。因此，有的對回鄉(xiāng)生產失業(yè)工人，借口推卸責任，置之不理；有的自行發(fā)給證明文件，遣回廣州市；個別地方甚至發(fā)生扣押回鄉(xiāng)生產失業(yè)工人的事情。這些情況的存在和發(fā)展，造成了一些不良的影響。

5.介紹就業(yè)。介紹就業(yè)是解決失業(yè)工人的根本辦法，也是大多數(shù)失業(yè)者的基本要求。有很多失業(yè)工人登記失業(yè)的目的，就是要求介紹工作，他們眼前的生活還不成問題。廣州市從1950年2月起，在未發(fā)救濟糧之前就由市總工會與勞動局共同來進行這一工作。10月份勞動局正式成立勞動介紹所，與救濟處一起辦公后，曾介紹了719人就業(yè)轉業(yè)。到12月底，基層工會介紹就業(yè)或自行找到職業(yè)而退回失業(yè)登記證或領糧證的，也已有6576人，合計有7295人得到工作。[11]介紹就業(yè)有利于有計劃、大規(guī)模地解決失業(yè)者的就業(yè)和企業(yè)的勞動力問題，在一定程度上使失業(yè)者的生活得以維持，勞動觀念得以增強。

6.發(fā)救濟糧工作。發(fā)放救濟糧屬于臨時救濟的范疇，具有明顯的救急色彩。對于1950年8月后沒有參加工賑、還鄉(xiāng)生產、生產自救、轉業(yè)訓練的已登記失業(yè)工人，凡生活上有困難的，廣州市政府救濟處均按每月每人45斤至90斤的標準，發(fā)放救濟糧，并在每月依其生活情形調劑其糧額，有些因生產不正常而停工，生活不能維持的工人，亦給予補助糧，糧額則為每月50斤以下。1950年共計發(fā)出救濟米約0.42億市斤，[11]基本解決了失業(yè)者的燃眉之急,穩(wěn)定了民心和社會秩序。

糧站發(fā)糧的日期，每月由救濟科給各行業(yè)失業(yè)工人預報，排好日程，所以秩序不會擠擁。同時，政府還利用等候領糧時間分派人去進行各種口頭宣傳，講時事。領糧的人進行編組，經過組長進行聯(lián)絡教育。經過宣傳教育，他們能自動退領糧證、檢舉貪污，政治覺悟不斷提高。當然，發(fā)糧也存在若干缺點，如干部掌握原則不緊，有時只從慈善觀點出發(fā)，有求必應。登記站的工作檢查仍很不夠，在店員登記站曾有工作人員(失業(yè)工人提拔的)冒充退了領糧證的工人，騙領救濟糧，領糧的工人亦常反映糧站發(fā)出的糧不夠重量。

7.失業(yè)工人的勞動保護和福利。除上述一般的救助手段外，廣州市政府還通過勞動保護和福利著手改善失業(yè)工人工作和生活狀況。從嚴格意義上來講，這不屬于失業(yè)救助的范疇。但這種方式從側面減小了失業(yè)救助的壓力，有利于改善失業(yè)工人的生活狀況，這是廣州市政府在失業(yè)救助中的有效探索，體現(xiàn)了“以人為本”的救助理念。自救濟處成立后，廣州市政府曾幫助工人解決傷、病、死亡、生育等問題，共計幫助失業(yè)女工215人解決生育困難，支出44.67萬元；幫助生病失業(yè)工人213人，支出529.45萬元；幫助41名病亡及因工死亡的失業(yè)工人埋葬，及救濟撫恤其家屬，支出救濟金574.6萬元。1950年11月以后為了便利失業(yè)工人治病起見，救濟處自行設立了一個小規(guī)模的失業(yè)工人診療所，11和12兩個月份受診者共305人。[11]另外，工賑隊是在郊外工作，工人沒有棉衣御寒，市政府曾在征募寒衣中募集了1700件舊衣來發(fā)給工人。并將糧站的編織袋借給他們御寒，使工賑工人能戰(zhàn)勝冬寒，進行工作。

此外，在失業(yè)救助工作中，廣州市政府還十分重視宣傳教育的作用，事實證明這是一種十分有效的做法。從當時的干部來看，多數(shù)干部的工作都很積極，但也有少數(shù)人曾因待遇問題表現(xiàn)不安，怕參加救濟工作，永遠是工賑待遇，沒有前途，都要求歸入編制，要求提高政治待遇和生活待遇。從失業(yè)工人來看，由于覺悟未有提高，加之匪特造謠破壞，一般失業(yè)工人對政府懷著不信任，甚至怨恨的心理說：“共產黨有救濟失業(yè)工人的好心腸嗎？這不過是圈套，登記了容易抓人”。[9]“失業(yè)工人有人救濟自出娘胎來未曾見過。共產黨窮的要命還有力量救人？國民黨也講救濟，但救濟的是官，現(xiàn)在也不過如此”[9]。針對干部和失業(yè)者中存在的上述問題，廣州市政府爭取政治上的主動，把登記、救濟與宣傳教育結合進行。宣傳教育主要有以下幾種形式：第一，把失業(yè)人員組織起來，組成學習小組。[13]這種學習小組在派出所管理下，便于反映和了解情況及傳達上級指示，從而進行思想教育。第二，召開了失業(yè)工人代表大會，通過會議的形式進行相關政策的解讀、宣傳和動員。第三，全面開展群眾性工作，動員青年、學生、婦女組織慰問小組。第四，利用報紙、廣播、宣傳車等各種形式進行宣傳教育工作。通過多種宣傳教育形式，逐漸粉碎了謠言，消除了失業(yè)工人的懷疑和顧慮，使他們對政府有了信任，有些工人議論說：“人民政府真是個好政府，說了就做，做起來就對我們工人有好處。共產黨真有辦法，我們的確是翻身作主人了”。[9]進而擁護各種號召，積極參加市政建設，獲得了相當成績。

四 經驗與啟示

從上述對新中國成立初期廣州市失業(yè)救助工作的個案研究中,可以歸納出一些對當前社會救助工作有借鑒意義的經驗與啟示。

(一)在救助主體上，建構以政府為主導的多元化救助主體

學術界在研究新中國成立初期的社會救助問題時，一般認為政府在社會救助中大包大攬，從而背上了沉重的包袱。但歷史是具體的，從上述廣州市的個案研究中，我們可以看出，政府在失業(yè)救助中并沒有完全采取大包大攬的方式，無論是生產自救、轉業(yè)訓練、還鄉(xiāng)生產還是以工代賑和安置就業(yè)，政府發(fā)揮作用的手段主要是政策扶持、資金支持和資源調配，其目的是從根本上治理失業(yè)現(xiàn)象，而不是單純的解燃眉之急。就連失業(yè)救濟金，也不是由政府完全包攬，而是按一定比例由政府、企業(yè)和個人分別承擔，建立起了合理的資金承擔機制。也就是說，新中國成立初期的失業(yè)救助，其主體是多元化的，即在政府的主導下，充分發(fā)揮國家、企業(yè)和個人的力量。救助主體實現(xiàn)多元化，便于互通有無、發(fā)揮合力的作用。

當前我國正處于經濟社會發(fā)展的轉型期，建設完善的社會救助制度有助于社會的穩(wěn)定。但是，社會各界對于社會救助采取何種思路，尤其是政府在社會救助中應當扮演怎樣的角色是有爭議的。從社會救助的概念來分析，救助的社會性體現(xiàn)在兩個方面，其一，是救助對象的社會性，即救助是面向社會上廣大的弱勢群體；其二，是救助主體的社會性，即社會救助的主體包括兩個部分——國家和社會，兩者缺一不可，而后者即社會參與程度如何，是救助社會化和現(xiàn)代化水平的重要標志。因此，有些學者認為，政府應該弱化其在社會救助中的作用。但從新中國成立初期廣州市的失業(yè)救助實踐及其績效來看，政府的主導作用，是抑制和迅速解決失業(yè)問題的主要經驗。在當前中國公民社會發(fā)育尚不成熟，誠信機制尚不完善的條件下，充分發(fā)揮政府的主導作用，在此基礎上充分調動社會各界的參與積極性，才能夠形成一種社會救助的強大合力。借鑒廣州市失業(yè)救助的經驗，目前政府的主導作用應該主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，善于分流和引導。當前過多的勞動力集中于大中城市是造成失業(yè)的重要原因，政府應該從多方入手，以各種政策和措施引導勞動力的合理分流。第二，通過對經濟的宏觀管理，有重點的發(fā)展和鼓勵一些吸納勞動力較多行業(yè)。第三，通過政策扶持，鼓勵失業(yè)者進行自主創(chuàng)業(yè)。

(二)在救助路徑上，將臨時性救助與發(fā)展性救助相結合

廣州市政府在治理失業(yè)問題上時，從失業(yè)工人和經濟發(fā)展的長遠利益出發(fā)，反對長期救濟的觀點。在實行臨時救濟的同時，積極地尋求和創(chuàng)造各種就業(yè)機會，使失業(yè)工人能夠重新就業(yè)，或者通過培訓和轉業(yè)的辦法，使失業(yè)工人轉而從事其它行業(yè)，即將救其“身”與救其“心”、養(yǎng)其“能”有效地結合起來。這種立足長遠的救助辦法,不僅保障了失業(yè)者的生存權,而且保障了他們的發(fā)展權。這種將臨時性救助與發(fā)展性救助相結合的救助模式,是當時政府積極救助理念的具體體現(xiàn),有利于失業(yè)者主觀能動性的發(fā)揮,有利于從根本上解決失業(yè)問題。因此，這種“救急不救窮”的救助理念，仍然值得借鑒。在當前的社會救助中，較多沿襲了計劃經濟時期臨時救助的方式，著眼點僅局限于幫助受助對象度過一時的困難，忽略了對其謀生技能的訓練和養(yǎng)成，不僅使救助對象產生了強烈的依賴心理，而且造成救助資金的巨大浪費。因此，政府要樹立積極的救助觀點，不僅要保障弱勢群體基本的“生存狀態(tài)”，即保證每一個弱勢成員“能夠像人那樣有尊嚴地生存下去”，而且要保障弱勢群體基本的發(fā)展機會和發(fā)展能力，即人不僅要有尊嚴地活下去，還要有能力生存下去，保障其基本的“生計來源”問題。

(三)在救助標準上，要在單項救助的基礎上實現(xiàn)全方位救助

上文曾提及廣州市政府比較重視失業(yè)工人的福利和勞動保護，在對失業(yè)工人實施一般救助的同時，還幫助失業(yè)工人解決了傷病、死亡和生育等方面的困難，這是立足救助又高于救助的一項措施，是對社會救助制度建設的有益探索，對于今天社會保障體系的建構具有啟發(fā)意義。當前中國政府區(qū)分弱勢群體的不同情況，分別實施了形式和標準不一的救助制度，如最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、法律援助制度等。也就是說，當前的社會保障多是以單項救助為主，忽略了對弱勢群體的全方位綜合救助。而單項救助在目前的救助標準下，難以幫助弱勢群體徹底擺脫困境，如針對低收入群體的最低生活保障制度，就連低保家庭的基本生活問題都難以解決，更何況醫(yī)療、教育及住房等多方面的需求。而如果這些生活中的基本需求得不到及時解決，低保家庭則很難靠純粹的低保金實現(xiàn)脫困，甚至會出現(xiàn)貧困代際傳遞、因病返貧等救治不徹底、又比較浪費成本的現(xiàn)象。因此，當前的社會保障工作，應該借鑒廣州市在新中國成立初期的做法，立足單項救助，在此基礎上實現(xiàn)全方位救助。

(四)在救助方法上，把物質保障與思想教育相結合

思想政治工作一直是黨的群眾路線得以順利實現(xiàn)的有效保障，也是黨密切聯(lián)系群眾、動員和發(fā)動群眾的有效路徑，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)之一。在社會救助工作中，單純的物質保障對于國家財政力量的要求是很高的。在國家財力尚不充足的情況下，物質保障經常會遇到很多困難，如覆蓋面積不廣，保障標準過低等。在這些情況下，通過思想教育，獲取群眾的理解和支持就顯得尤為必要。

廣州市政府在失業(yè)救助中，比較重視宣傳教育的作用，其宣傳目的主要有三：第一，教育失業(yè)工人克服單純的依賴心理，樹立勞動光榮的觀點；第二，消除失業(yè)工人對新政權的諸多誤解和偏見，使其積極的參與和配合黨和政府的救助工作；第三，爭取失業(yè)工人對于各項失業(yè)救助政策和措施的理解與支持。廣州市政府通過宣傳教育，打消了干部和失業(yè)工人中存在的的各種心理疑慮，有效的配合了各項救助舉措的順利實施。近些年來，改革和發(fā)展過程中積累了眾多的民生問題，導致民怨頗多，人們對于建立統(tǒng)一完善的社會保障制度以實現(xiàn)公平與正義的呼聲也越來越高，而建立健全的社會保障制度是一項龐大復雜的任務，是一個漸進的改革和完善過程，加之利益集團的相互博弈，更增加了改革的難度。因此，在社會保障制度的改革和完善中，需要不斷加強思想教育，對新舉措及時進行宣講和解讀，爭取社會的理解，增強人們對黨的政策的認同度及社會的和諧程度。

參考文獻：

[1] 中共中央文獻研究室,中央檔案館.建國以來劉少奇文稿:第二冊[M].北京：中央文獻出版社,2005.

[2] 政務院.政務院關于救濟失業(yè)工人的指示[J].黨的文獻,2000，(4).

[3] 陳代光.廣州城市發(fā)展史[M].廣州：暨南大學出版社,1996.

[4] 朱副市長代表市府發(fā)表施政方針[N].南方日報,1949-11-03.

[5] 廣東省財委.廣東省廣州市失業(yè)情況及救濟方案:草案(1952-07-02)[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.

[6] 李芬香.建國初期廣州市結構性失業(yè)及其治理[J].韶關學院學報:社會科學版,2007，(5).

[7] 廣東省人民政府.關于救濟失業(yè)工人的指示:1950-8-22[Z].廣東省檔案館館藏檔案,235-1-51.

[8] 廣州市委.廣州工業(yè)失業(yè)情況報告:1950-6-5 [Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-247.

[9] 廣州市委.1950年廣州市救濟失業(yè)工人工作總結報告:1951-1-26[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-170.

[10] 廣州市委.關于失業(yè)工人處理情況的報告:1952-4-18[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-289.

[11] 廣州市失業(yè)工人救委會.廣州市救濟失業(yè)工人工作總結報告:1951-2-22[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-170.

[12] 廣州市府.廣州市遣送失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產辦法:1952-7-21[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.

[13] 廣東省勞動就業(yè)委員會.廣州市失業(yè)人員學習小組組織辦法:1953-6-25[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.