劉江宜，傅 博，金冉冉

（1.中國地質(zhì)大學 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢430074；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.招商銀行天津分行，天津300024）

1 引言

礦產(chǎn)資源開采利用是國民經(jīng)濟增長的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，我國95%以上的能源，80%以上的工業(yè)原料，70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都來自于礦產(chǎn)資源。但是礦產(chǎn)資源不合理的開發(fā)利用不僅極大地浪費資源，也帶來了嚴重的環(huán)境問題，其中最為典型的是采礦過程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著可持續(xù)發(fā)展思想的逐步深入，礦業(yè)經(jīng)濟活動引起的環(huán)境問題受到越來越多的關(guān)注和研究，加強礦山環(huán)境恢復治理具有重要的現(xiàn)實意義。近年來礦山環(huán)境恢復治理保證金制度作為一種重要的礦山環(huán)境保護工具得到了廣泛應用，本文對該項制度的現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，并提出相應的政策建議。

2 礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的提出及內(nèi)涵

我國長期大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來了非常嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題，礦山生態(tài)環(huán)境急需治理和恢復。自20世紀80年代中期起，我國開始重視礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。從1994年起，我國開征礦產(chǎn)資源補償費。1996年《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制。20世紀末以來，政府積極推行土地利用評價規(guī)劃、環(huán)境影響評價和“三同時”、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證、限期治理等法律制度。但從性質(zhì)上看，這些命令控制型手段都沒有從根本上觸及礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟利益，不能自己消化開發(fā)行為造成的社會成本，形成不了激勵企業(yè)保護環(huán)境的經(jīng)濟機制，不適應市場經(jīng)濟條件下礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境管理制度規(guī)律。實踐中，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復的責任仍然主要是由政府和社會承擔，作為生態(tài)環(huán)境破壞主體的礦山企業(yè)并沒有承擔應有的責任，對礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的補償還處于探索階段，完善的補償機制還有待建立。為更好地保護礦山生態(tài)環(huán)境，礦山環(huán)境恢復治理保證金制度逐步提出并得到實施。

礦山環(huán)境恢復治理保證金是指采礦權(quán)人在取得采礦許可證之前，必須以一定數(shù)量的資金、資產(chǎn)作為環(huán)境恢復保證金，存放在有關(guān)管理機關(guān)以確保礦山環(huán)境恢復工程的完成。它是為了保證采礦權(quán)人合理開采礦產(chǎn)資源、保護礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后能夠做好礦山環(huán)境恢復治理、地質(zhì)災害防治等工作而繳納的備用治理費或質(zhì)保金。保證金的實質(zhì)是采礦人為履行礦山環(huán)境恢復義務，按政府規(guī)定的時間和數(shù)量提交保證金，也是各國確保采礦人履行礦山環(huán)境恢復義務的一項重要手段。如果采礦人按規(guī)定履行了礦山環(huán)境恢復的義務，政府將退還保證金。否則，政府可以動用這筆資金代替礦企進行礦山環(huán)境恢復工作。

實踐證明，保證金制度是不僅體現(xiàn)出采礦權(quán)人對環(huán)境治理和土地復墾應盡的義務，同時也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國各處的污染源，是保護礦山環(huán)境的重要制度之一。

3 國外礦山環(huán)境治理政策與經(jīng)驗

如何解決礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境影響，國外工業(yè)發(fā)達國家在20世紀初就開始進行關(guān)注，并在礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復方面積累了豐富的經(jīng)驗，形成了許多行之有效的生態(tài)損害補償法律、機制和管理辦法，其中最典型的是美國、德國等國家建立的“恢復（治理）基金”和“礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償保證金”制度，按照新礦和老礦分別進行補償，補償?shù)膬?nèi)容主要包括土地復墾和生態(tài)恢復。20世紀80年代以來，許多工業(yè)發(fā)達國家的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復已步入蓬勃、正常的發(fā)展軌道?？傮w上看，國外礦山生態(tài)環(huán)境治理政策對于促使礦山企業(yè)將生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化起到了積極作用，在環(huán)境治理和生態(tài)修復的責任、資金渠道和立法等方面都為我們提供了借鑒（圖1）。

圖1 國外礦山環(huán)境保護制度

發(fā)達國家在治理礦山環(huán)境問題時，采取的政策措施主要有：一是加強立法，如美國的《礦山租賃法》、《露天采礦管理與復墾法》等。使礦山環(huán)境恢復治理責任在采前、采中及采后都得到了明確的規(guī)定。二是區(qū)分新帳與舊帳，建立保證金和國家專項治理基金制度。對于新帳，由礦山企業(yè)以礦山環(huán)境治理恢復保證金的形式負全責修復；對于歷史遺留的棄礦，通過國家建立治理基金的方式組織恢復。三是強調(diào)礦山企業(yè)的環(huán)境責任。明確礦山環(huán)境問題主要是由礦山企業(yè)造成的，應該由企業(yè)承擔相應的恢復治理責任。

4 我國實施礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的現(xiàn)狀

20世紀90年代，黑龍江、浙江、江蘇等部分省份或地區(qū)于開始試行礦山環(huán)境恢復保治理證金制度。2006年頒布的《礦山環(huán)境治理恢復保證金制度》，目前已經(jīng)全面展開。目前，江蘇、山東等20個省份或地區(qū)已發(fā)布實施保證金法規(guī)并建立起比較完善的礦山環(huán)境恢復保治理證金制度（表1）。此外，還有一些省份或地區(qū)的礦山環(huán)境恢復保治理證金制度正在論證、草擬、修改或試行階段，如廣西、重慶等。實踐證明，礦山環(huán)境恢復治理保證金制度是一項確保礦山恢復與保護的行之有效的重要制度。

礦山環(huán)境恢復保治理證金制度不僅體現(xiàn)采礦權(quán)人對環(huán)境治理和土地復墾應盡的義務，同時也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國各處的污染源。但這項制度在我國還處于起步探索階段，還有許多問題需要完善。

（1）社會認知度不夠，礦企缺乏主動性。礦山環(huán)境恢復保治理證金制度是工業(yè)發(fā)達國家治理礦山環(huán)境的經(jīng)驗總結(jié)，從引進到國內(nèi)到施行運用的時間還很短暫，社會各方面尤其是礦山企業(yè)對這項制度還沒有完全認可、主動執(zhí)行。目前，仍有一些地區(qū)的礦山開采企業(yè)是“老帳”未清，又添“新債”。

（2）標準不清，用途不明。目前，礦山環(huán)境恢復保治理證金的收取標準和數(shù)額還不夠細化和統(tǒng)一。保證金應該根據(jù)新礦和老礦、土地復墾和生態(tài)恢復、礦山種類等具體內(nèi)容確定收費標準。保證金的收取要與治理恢復方案相一致，要建立規(guī)范收取標準和動態(tài)評估機制。此外，收取的保證金必須?？顚Ｓ茫宦刹坏靡蚋鞣N緣由挪做他用。

表1 我國已建立礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的省（市）及其法律法規(guī)

（3）行政命令代替經(jīng)濟手段。從我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度施行情況來看，仍然是行政命令控制型的政府政策，而非市場自主選擇的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。這些行政手段沒有從根本上觸及礦企的經(jīng)濟利益，不能內(nèi)化開發(fā)行為造成的社會成本，形成不了激勵企業(yè)保護環(huán)境的經(jīng)濟機制，不適應市場經(jīng)濟條件下礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境管理制度規(guī)律。

5 完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的建議

5.1 完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度

第一，要科學區(qū)分新帳與舊帳。必須科學合理界定礦山生態(tài)環(huán)境問題，哪些是歷史遺留的舊帳，哪些是在規(guī)定出臺以后礦山開采企業(yè)新造成的。對于新賬要嚴格執(zhí)行保證金制度，而對于舊賬，應根據(jù)實際情況由政府專項資金進行治理和恢復。第二，完善礦產(chǎn)開采許可證制度。必須在開采許可證制度中明確規(guī)定，交納礦山環(huán)境恢復治理保證金是取得開采許可證的前提條件之一，從而促使礦山企業(yè)按時交納足額的保證金，督促礦企自覺完成礦山環(huán)境的恢復治理。第三，加強生態(tài)環(huán)境評價制度。礦山環(huán)境恢復治理保證金返還的前提是礦山生態(tài)環(huán)境恢復達標，這就要求加強礦山生態(tài)環(huán)境評價標準和制度。第四，加強對保證金的管理。目前，許多保證金交納后存在銀行的專門賬戶中，如何有效地管理這些資金需要加強研究。

5.2 明確礦山企業(yè)的環(huán)境主體責任

第一，礦山企業(yè)是礦山生態(tài)環(huán)境破壞的主要責任者。根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，企業(yè)應該成為礦山環(huán)境恢復與治理的主體。當然，在具體執(zhí)行過程中，應該注意“誰污染，誰治理”是一個經(jīng)濟原則，而非技術(shù)原則。因為有些環(huán)境污染問題的治理不是單個企業(yè)能夠從技術(shù)上解決的，而是強調(diào)一種經(jīng)濟上的補償。第二，企業(yè)治理比政府治理具有更高的效率，因為只有企業(yè)最清楚自身資源開采與環(huán)境治理的綜合成本與收益。政府要想知道企業(yè)的邊際環(huán)境成本曲線和邊際收益曲線是要付出高昂的交易費用，而企業(yè)顯然也沒有積極性將收益曲線告知政府。因此，政府很難準確而又恰當?shù)闹贫ǔ銎髽I(yè)應該支付的環(huán)境成本，經(jīng)常導致一些企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象發(fā)生。第三，有利于促進企業(yè)進行技術(shù)革新。礦山企業(yè)不僅是生產(chǎn)者，而且也是技術(shù)創(chuàng)新的主要力量。如果不明確礦企對礦山環(huán)境恢復治理的主體責任，企業(yè)就沒有積極性主動進行環(huán)境保護技術(shù)或資源節(jié)約技術(shù)的創(chuàng)新。只有當企業(yè)意識到這種創(chuàng)新所帶來的利益超過其成本時，礦山環(huán)境恢復治理會被礦企自覺納入自身的生產(chǎn)活動而成為自己的責任，這樣才能解決好礦山環(huán)境問題。

5.3 健全完善礦產(chǎn)開采的相關(guān)法律

礦山環(huán)境恢復治理保證金只是一種經(jīng)濟手段，它必須在市場機制健全、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)明晰、礦產(chǎn)資源開采有法可依的基礎(chǔ)上發(fā)揮其最佳效用。因而，如何健全我國市場機制，明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的界定及其市場化，加快立法成為擺在恢復治理礦山環(huán)境面前必須解決的問題。在國家立法的層面上確立礦山環(huán)境恢復治理保證金制度，可以考慮先由國務院制定礦山環(huán)境恢復治理保證金條例。同時在今后在修改我國《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及正在制定的《土壤污染防治法》中，對礦山環(huán)境恢復治理保證金制度作出相應的規(guī)定，依法保障礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的建立和實施。

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