劉雪梅

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200433)

經(jīng)過(guò)近30年的探索和實(shí)踐,我國(guó)政府財(cái)政公開(kāi)進(jìn)程不斷加速,有關(guān)財(cái)政公開(kāi)的制度也不斷完善。特別是2002年以后,部分地方對(duì)政府信息公開(kāi)制度的先試先行,以及2007年國(guó)家層面 《政府信息公開(kāi)條例》的頒布,為地方政府進(jìn)一步完善財(cái)政公開(kāi)制度打下了基礎(chǔ)。

本文以省級(jí)政府的財(cái)政公開(kāi)為考察對(duì)象,試圖通過(guò)量化的指標(biāo)體系,實(shí)證衡量省級(jí)政府財(cái)政信息公開(kāi)文本制度建設(shè)進(jìn)展程度。按本文作者設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)體系來(lái)衡量,可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政公開(kāi)行為效果總體處于比較低的狀況,省級(jí)政府所構(gòu)建的財(cái)政信息公開(kāi)制度體系,在實(shí)現(xiàn)省級(jí)財(cái)政透明化方面發(fā)揮的作用并不理想。因此,對(duì)于政府財(cái)政公開(kāi)而言,文本制度的進(jìn)一步完善固然重要,但當(dāng)前還應(yīng)著力于解決制度運(yùn)行的有效性問(wèn)題。

一、有關(guān)財(cái)政公開(kāi)制度和行為評(píng)價(jià)的現(xiàn)有研究

財(cái)政公開(kāi)是目標(biāo)要求,也是具體工作。從操作性上看,構(gòu)建正式制度、明確與公開(kāi)目標(biāo)具有一致性的行為規(guī)范,是通常情況下具體行政工作開(kāi)展的起點(diǎn)。作為已在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的客觀存在的事物,財(cái)政公開(kāi)制度本身的進(jìn)展情況也存在被評(píng)價(jià)的問(wèn)題。現(xiàn)有研究中對(duì)制度的評(píng)價(jià)一般通過(guò)兩種方法解決:

一是用社會(huì)成員對(duì)制度本身的認(rèn)同度作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。這種方法對(duì)制度的評(píng)價(jià)較為直接,但直接統(tǒng)計(jì)認(rèn)同度在操作上仍然存在一些困難。因此,更具有可操作性的方法就是將制度的理想狀況轉(zhuǎn)化為多個(gè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)①例如辛鳴就認(rèn)為,對(duì)制度的評(píng)價(jià)可以確立三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):合理性、合法性和現(xiàn)實(shí)性,分別著眼于制度的效率、公正和實(shí)現(xiàn)能力。[1],設(shè)立評(píng)價(jià)體系,看被評(píng)價(jià)制度的目標(biāo)和傾向于鼓勵(lì)的行為方式是否充分體現(xiàn)在特定的制度構(gòu)成要素的技術(shù)性設(shè)計(jì)上。不過(guò),針對(duì)財(cái)政公開(kāi)制度的評(píng)價(jià),目前還較少有這種方法的運(yùn)用,至多是結(jié)合具體事例對(duì)制度要素進(jìn)行籠統(tǒng)的定性描述。

二是用受制度運(yùn)行影響的可觀察量作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。這種方法在各類(lèi)研究中被更為廣泛地采用。例如,在對(duì)財(cái)政公開(kāi)的現(xiàn)有研究中,多是將財(cái)政透明度作為主要量化指標(biāo),并通過(guò)設(shè)立包含大量可觀察量的指標(biāo)體系來(lái)確定評(píng)價(jià)結(jié)果。近年來(lái)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心[2]、北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心[3]等機(jī)構(gòu)針對(duì)國(guó)內(nèi)地方政府財(cái)政公開(kāi)情況的研究即是如此。但這種評(píng)價(jià)也存在問(wèn)題,一方面對(duì)指標(biāo)體系的構(gòu)建尚未達(dá)成共識(shí),指標(biāo)體系的不同可能導(dǎo)致對(duì)結(jié)果的分歧;另一方面,由于未能對(duì)文本制度和行為效果進(jìn)行區(qū)分,以行為效果的評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)制度評(píng)價(jià)的結(jié)果,容易造成對(duì)制度的現(xiàn)實(shí)性和制度的現(xiàn)實(shí)存在兩個(gè)概念的混淆,同時(shí)也較難剝離其他影響因素的作用,因此無(wú)法真正說(shuō)清楚為什么從制度上看中國(guó)的財(cái)政公開(kāi)有很大進(jìn)展,而在現(xiàn)實(shí)中人們對(duì)財(cái)政透明度的感受卻并非如此。

因此,筆者將在既有研究的基礎(chǔ)上,嘗試著用第一種方法,通過(guò)完善對(duì)文本制度的直接評(píng)價(jià)體系,為進(jìn)一步研究我國(guó)省級(jí)政府財(cái)政信息公開(kāi)制度及其運(yùn)行情況提供一點(diǎn)參考。

二、財(cái)政公開(kāi)制度的評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)體系

財(cái)政公開(kāi),在制度上所要達(dá)到的理想狀態(tài),是實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息的全面性、充分性、及時(shí)性、可信性以及可得性[4]。具體到文本制度的技術(shù)性設(shè)計(jì)上,上述制度目標(biāo)要通過(guò)四個(gè)層面,即資源層、渠道層、終端層和保障層,協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)揮作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。資源層包含所有能公開(kāi)的財(cái)政信息,公開(kāi)義務(wù)主體的范圍、信息的公開(kāi)范圍等是其決定性影響因素;渠道層包含公開(kāi)權(quán)利主體獲得財(cái)政信息的所有渠道,可以分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式;終端層包含所有最終能夠獲得財(cái)政信息的信息需求者和使用者,在制度構(gòu)成要素中即是指公開(kāi)權(quán)利主體;保障層包含調(diào)節(jié)政府財(cái)政信息公開(kāi)行為的所有規(guī)范以及監(jiān)督保障機(jī)制,在制度構(gòu)成要素中即指實(shí)施依據(jù)和保障措施。

筆者將上述四個(gè)層面所包含的五大制度構(gòu)成要素,即實(shí)施依據(jù)、權(quán)利義務(wù)主體、主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、保障措施等,細(xì)化為13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo),構(gòu)建了一個(gè)評(píng)價(jià)財(cái)政公開(kāi)制度的指標(biāo)體系 (見(jiàn)表1)。本文將利用這一指標(biāo)體系,對(duì)我國(guó)省級(jí)政府財(cái)政信息公開(kāi)制度進(jìn)行量化考察。

三、從指標(biāo)看當(dāng)前省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)制度的整體狀況

由于現(xiàn)行規(guī)定中對(duì)中央政府和地方政府財(cái)政公開(kāi)的要求有所不同,再加上各地在制度創(chuàng)新和完善方面積極或消極的行為,會(huì)導(dǎo)致各地方所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)的財(cái)政公開(kāi)制度體系可能存在差異。運(yùn)用表1中的評(píng)價(jià)體系,筆者對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府及其部門(mén)制發(fā)的財(cái)政公開(kāi)文本制度,從實(shí)施依據(jù)、權(quán)利義務(wù)主體、主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、保障措施等五個(gè)方面,對(duì)其2008～2010年的情況進(jìn)行了量化的考察。在所考察的文本制度中,共包含約380個(gè)規(guī)范性文件①若省級(jí)政府及其部門(mén)在財(cái)政公開(kāi)方面建立了某正式文本制度,但未向社會(huì)公布、不能從公開(kāi)渠道獲取,則按照不公開(kāi)不作為行政執(zhí)法依據(jù)的原則,該文本制度不被納入考察范圍。以及相關(guān)部門(mén)公開(kāi)的政府信息公開(kāi)指南。

考察的結(jié)果表明:從整體上看,我國(guó)省級(jí)政府所構(gòu)建的財(cái)政信息公開(kāi)文本制度,已達(dá)到比較好的水平。以100分為滿分,到2010年底,各省的文本制度平均得分為69.5分,其中60%的省級(jí)政府得分在70分以上。就體系性、理念和技術(shù)設(shè)計(jì)來(lái)看,部分省份 (如上海、廣東、新疆等)的財(cái)政公開(kāi)制度已做得相當(dāng)不錯(cuò)。表2顯示的是截止2010年底,各省級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)方面的文本制度得分情況。

表1 地方政府財(cái)政信息公開(kāi)制度評(píng)價(jià)具體指標(biāo)構(gòu)成及說(shuō)明表

表2 省級(jí)政府財(cái)政信息公開(kāi)文本制度評(píng)價(jià) (至2010年底)

分項(xiàng)目看:在各制度構(gòu)成要素中,財(cái)政信息公開(kāi)的實(shí)施依據(jù)、權(quán)利義務(wù)主體、保障措施等三方面,制度上更為完備。在實(shí)施依據(jù)方面,60%的省份已建立了政務(wù)公開(kāi)或政府信息公開(kāi)的地方規(guī)章,以對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范;各省級(jí)政府都制定了一些規(guī)范性文件對(duì)財(cái)政信息的公開(kāi)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)或補(bǔ)充規(guī)定。在權(quán)力義務(wù)主體方面,信息的公開(kāi)權(quán)力主體均涵蓋了所有的公民、法人和其他社會(huì)組織,信息的公開(kāi)義務(wù)主體涵蓋了所有的行政機(jī)關(guān),包括地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)、派出機(jī)構(gòu)以及其他依法行使行政職權(quán)的組織,一些地方還將部分從事準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)的公共部門(mén)也納入公開(kāi)義務(wù)人范圍,這些都有力地保障了信息的受益范圍和公開(kāi)范圍。在保障措施方面,也已具備了一些保障制度目標(biāo)有效性的實(shí)質(zhì)性舉措,如各地方都規(guī)定了多層級(jí)的、全面的內(nèi)部行政監(jiān)督,大多還規(guī)定了司法救濟(jì)途徑,有些地方還有聯(lián)席會(huì)議、首席信息官等創(chuàng)新做法。

分年度來(lái)看:從2008年至2010年,文本制度的評(píng)分在逐年上升。在2008年 《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施時(shí),各省的文本制度平均得分為67.1分。2009年以后,部分得分偏低的省份 (如河南、廣西、山東等)效仿先進(jìn)省份的做法,在短時(shí)期內(nèi)明顯提升了文本制度構(gòu)建水平。到2010年底,各省的文本制度平均得分增長(zhǎng)為69.5分。也就是說(shuō),雖然各省級(jí)政府在制定和完善財(cái)政公開(kāi)的相關(guān)制度文本和操作規(guī)范方面努力程度不一,導(dǎo)致制度構(gòu)建水平不夠均衡,但由于地方財(cái)政公開(kāi)制度的建設(shè),在很大程度上是模仿性的,因此后進(jìn)省份較容易在短時(shí)期內(nèi)提高制度構(gòu)建水平,并帶動(dòng)整體水平的提升。這樣,省級(jí)政府層面的財(cái)政公開(kāi)制度已顯得比較正規(guī)和周密,其主要制度要素都在進(jìn)步。

四、省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)的行為效果評(píng)價(jià)

綜上所述,我國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政公開(kāi),在文本制度上已比較完備。但文本制度落實(shí)為現(xiàn)實(shí)的行為效果,究竟如何?所有行動(dòng)者的相關(guān)行為,是否嚴(yán)格遵從文本制度的要求,并最終實(shí)現(xiàn)了制度所預(yù)定的特定目標(biāo)?

為此,筆者對(duì)31個(gè)省級(jí)政府的實(shí)際公開(kāi)行為效果進(jìn)行了實(shí)證考察。囿于數(shù)據(jù)來(lái)源所限,筆者主要針對(duì)財(cái)政公開(kāi)的全面性、充分性進(jìn)行定性為主的考察,未涉及可信性、及時(shí)性。同時(shí),筆者將財(cái)政信息分為規(guī)范類(lèi)、預(yù)算類(lèi)和行為類(lèi)等三大類(lèi),分別進(jìn)行考察。其中 “規(guī)范類(lèi)財(cái)政信息”,指的是那些屬于財(cái)政管理框架范疇的、反映財(cái)政政策意向的法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件,還有用于補(bǔ)充和解釋的其他文件 (如文件解釋,或根據(jù)正式文件制定的辦事流程說(shuō)明等),以及反映或預(yù)測(cè)未來(lái)安排的規(guī)劃、計(jì)劃等?！靶袨轭?lèi)財(cái)政信息”,指的是反映政府的具體財(cái)政行為以及行為結(jié)果的信息,包括相關(guān)財(cái)政活動(dòng)的完整數(shù)據(jù)和相關(guān)記錄等。“預(yù)算類(lèi)財(cái)政信息”,指的是政府財(cái)政活動(dòng) (包括一般管理活動(dòng)、信托活動(dòng)和公共投資活動(dòng))所對(duì)應(yīng)的政府資金流轉(zhuǎn)信息。

上述三類(lèi)信息的公開(kāi)范圍、具體化程度等特征,可以充分反映財(cái)政公開(kāi)的全面性、充分性。除了被公開(kāi)的信息本身外,考察還包括信息獲得渠道的暢通情況,以反映信息的可得性?？疾熨Y料來(lái)源主要是各省級(jí)政府發(fā)布的政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告、歷年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果,以及各省級(jí)政府及其部門(mén)官方網(wǎng)站的實(shí)際公布內(nèi)容。

筆者對(duì)省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)行為效果所進(jìn)行的考察,結(jié)果表明:

1.整體上看財(cái)政公開(kāi)化程度較低,財(cái)政公開(kāi)的行為效果與文本制度之間存在較大差距

一方面,從公開(kāi)內(nèi)容上看,信息的公開(kāi)不夠全面、充分。當(dāng)前,規(guī)范類(lèi)財(cái)政信息和行為類(lèi)財(cái)政信息是地方政府一直以來(lái)重點(diǎn)公開(kāi)的內(nèi)容,盡管公開(kāi)情況無(wú)法精確得知,但對(duì)這兩類(lèi)信息地方政府還是事實(shí)上存在大量的選擇性公開(kāi)行為。預(yù)算類(lèi)財(cái)政信息可從資金的角度,完整、具體、直接地反應(yīng)所有政府活動(dòng),因此該類(lèi)信息最為社會(huì)各界關(guān)注,也是近兩年來(lái)國(guó)家大力推進(jìn)的項(xiàng)目,但省級(jí)政府財(cái)政預(yù)算類(lèi)信息公開(kāi)化程度還是非常低。2009年,預(yù)算類(lèi)財(cái)政信息的公開(kāi),仍基本上處于僅公布政府預(yù)、決算報(bào)告的狀況。到2010年,預(yù)算類(lèi)財(cái)政信息的公開(kāi)有了一些進(jìn)展:在各省級(jí)政府中,有15個(gè)省份①北京、上海、廣東、天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、安徽、山東、河南、廣西、重慶、四川、陜西。開(kāi)始公開(kāi)一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算的收支情況表,14個(gè)省份②上海、江蘇、福建、廣東、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、重慶、陜西。按月或季度公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行情況,政府預(yù)算調(diào)整方案、部門(mén)預(yù)算、預(yù)算外資金收支情況、重要非稅收入征收情況和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況等信息,也開(kāi)始零星出現(xiàn)。但總體而言,公開(kāi)狀況還是不盡如人意。首先,從信息公開(kāi)的范圍來(lái)看,預(yù)算文件未能包含所有一般政府行政管理活動(dòng),大量預(yù)算外活動(dòng)、制度外活動(dòng)相關(guān)的信息不在實(shí)際的公開(kāi)范圍內(nèi)。在筆者考察的2010年度43項(xiàng)預(yù)算類(lèi)信息③具體包括現(xiàn)行規(guī)定中要求公開(kāi)的一般預(yù)算收支、政府性基金收支、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算、預(yù)算調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付信息,以及預(yù)算外資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算等43項(xiàng)細(xì)化考察項(xiàng)目。實(shí)證考察結(jié)果通過(guò)人工比對(duì)方式進(jìn)行確認(rèn)。中,平均公開(kāi)項(xiàng)目數(shù)僅8個(gè) (比重為18.5%),有15個(gè)省份公開(kāi)項(xiàng)目不超過(guò)3個(gè)。其次,從信息公開(kāi)內(nèi)容來(lái)看,地方政府披露的主要是財(cái)政收支信息,極少包含反映政府持續(xù)提供公共服務(wù)能力方面的資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)政績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的信息。再次,從信息公開(kāi)的具體化程度來(lái)看,預(yù)算收支大多僅是重要項(xiàng)目④何謂“重要”并沒(méi)有具體定義,所以通常是政府部門(mén)自行決定。公布到 “款”級(jí)科目;專(zhuān)項(xiàng)資金和其他社會(huì)公共資金基本是采用簡(jiǎn)要文字說(shuō)明加少量數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行對(duì)外公布;而反映信托活動(dòng)和公共投資活動(dòng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算,相關(guān)預(yù)算還在試編階段,透明度更是不如人意,現(xiàn)有的粗略的收支報(bào)告只包括了有關(guān)管理制度、總體運(yùn)行情況和部分基本分類(lèi)數(shù)據(jù)。由于公開(kāi)的內(nèi)容較少,再加上已公開(kāi)的相關(guān)記錄和數(shù)據(jù)的細(xì)化程度不夠,分散的、涵蓋不同范圍活動(dòng)的信息披露使得數(shù)據(jù)之間難以進(jìn)行比較、分析,因此公眾既難以了解政府一般管理活動(dòng)的整體情況,也難以從中獲知細(xì)節(jié)情況。

另一方面,從公開(kāi)的渠道來(lái)看,信息可得性不夠理想。盡管各級(jí)政府部門(mén)已普遍擁有網(wǎng)站并以之為公開(kāi)的第一平臺(tái),但由于政府信息缺乏有效的處理和管理,存儲(chǔ)分散,再加上政府部門(mén)間未采用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息組織標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致信息檢索和獲取十分不便。信息資源缺乏整合成為制約信息獲取的一大阻礙。

雖然省級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)方面已有大量實(shí)踐并不斷努力,但當(dāng)前的公開(kāi)程度,仍難以滿足普通公眾的一般信息需求。較完備的文本制度所設(shè)定的目標(biāo),在實(shí)踐中僅在較低程度上得以實(shí)現(xiàn),制度執(zhí)行上存在明顯的滯后。

2.制度構(gòu)建與公開(kāi)行為效果之間不存在具有決定性的正相關(guān)性

從各省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)行為看,在同樣制度約束下的行動(dòng)者表現(xiàn)出不同的行為,各地方文本制度的構(gòu)建情況與其公開(kāi)行為效果之間并不一致。

最典型的例子就是湖北省。該省在筆者的制度體系評(píng)價(jià)中,僅名列全國(guó)各省份的中位,但該省在政府預(yù)算公開(kāi)的全面性、部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的具體化等方面都有突出表現(xiàn)。此外,在制度構(gòu)建未發(fā)生明顯變化的情況下,同一地方在不同時(shí)期的公開(kāi)意愿也并不具有一貫性。例如,與2010年及以前年度的公開(kāi)情況相比,福建省在2011年的財(cái)政公開(kāi)方面卻有較明顯的后退現(xiàn)象。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“公共政策研究中心”的省級(jí)財(cái)政透明度調(diào)查也有類(lèi)似的結(jié)論,在2009年和2010年都名列第一的福建省,到2011年卻跌至第22名;而2008年以后文本制度構(gòu)建方面未有明顯改善的新疆,卻從前兩年的位居后列,一躍而升至2011年的第一名[2]。

上述這些個(gè)案問(wèn)題傳遞的信息就是,財(cái)政公開(kāi)的文本制度不是導(dǎo)致行為低效的唯一決定因素?；蛘哒f(shuō),文本制度建設(shè)不是導(dǎo)致財(cái)政公開(kāi)行為低效的全部原因。

五、結(jié) 論

本文運(yùn)用筆者所構(gòu)造的指標(biāo)體系,分別衡量了省級(jí)政府在文本制度建設(shè)和行為效果兩方面的水平。結(jié)果表明,省級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)的文本制度建設(shè)與行為效果兩方面,存在著巨大的差距。同時(shí),本文的研究也表明,政府推進(jìn)財(cái)政公開(kāi)化的實(shí)際行為選擇,與其所構(gòu)建的正式制度并不具有完全的一致性,而是具有較大程度的偏離。盡管正式的文本制度能夠約束具體實(shí)踐,但同時(shí)也應(yīng)看到,即使有了 “良法”,也要靠 “人”來(lái)具體掌控和實(shí)現(xiàn)。

因此,推動(dòng)我國(guó)省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)工作,既需要強(qiáng)調(diào)文本制度建設(shè),同時(shí)也要重視行為效果。特別在當(dāng)前,財(cái)政公開(kāi)制度的有效性的問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注,需要在落實(shí)現(xiàn)行制度方面更加努力。

[1] 辛鳴.制度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)選擇及其哲學(xué)分析 [J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(5):95-102.

[2] 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2011.10-11.

[3] 北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心.中國(guó)行政透明度報(bào)告 (2009年度)[M].北京:法律出版社,2011.

[4] 宋華琳.韓國(guó)的行政公開(kāi)改革研究 (譯文).華東法律評(píng)論 [Z].北京:法律出版社,2003.83-100.