馬 煜

（華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062）

政府直接管理是社會(huì)保障管理模式中的一種。在這種模式下，政府設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中管理全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)。政府不僅負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障的政策和法令，還要負(fù)責(zé)社會(huì)保障的業(yè)務(wù)管理，監(jiān)督檢查這些政策法令的實(shí)施情況，等等。政府直接管理模式有兩種具體形式：一種是集中統(tǒng)一的形式，即中央政府授權(quán)一個(gè)部或一個(gè)委員會(huì)，下面層層設(shè)置機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一表格、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。第二種是分權(quán)管理，這又分為上下分權(quán)和左右分權(quán)兩種［1］。英國(guó)屬于第一種形式，它的社會(huì)保障管理體制運(yùn)作對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義。

一、英國(guó)社會(huì)保障管理模式

英國(guó)政府直接管理的社會(huì)保障管理模式與我國(guó)的社會(huì)保障管理模式有著異曲同工之妙，它的管理模式可以從機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理法律法規(guī)建設(shè)和社會(huì)參與三個(gè)方面來(lái)分析。

1.社會(huì)保障機(jī)構(gòu)層次分明，運(yùn)作井然有序

英國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)主要由社會(huì)保障部和社會(huì)保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。社會(huì)保障部又包括了衛(wèi)生部、社會(huì)事務(wù)部和教育就業(yè)部等部門。社會(huì)保障執(zhí)行部門則由津貼發(fā)放機(jī)構(gòu)、基金收繳管理機(jī)構(gòu)等組成。井然有序、層次分明的機(jī)構(gòu)設(shè)置保證了整個(gè)社會(huì)保障管理體系在運(yùn)作過程中的整齊劃一，避免了政出多門，權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。

（1）社會(huì)保障部門。英國(guó)社會(huì)保障管理實(shí)行自上而下、整齊劃一的行政管理方式，從中央到地方都建立社會(huì)保障的工作機(jī)構(gòu)以對(duì)社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一的行政管理。英國(guó)社會(huì)保障部主要是社會(huì)事務(wù)部、衛(wèi)生部和教育就業(yè)部。它的社會(huì)保障管理體制如圖1所示。社會(huì)事務(wù)部是最主要的社會(huì)保障管理部門，有職員2 800多人，約占全國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)95 000人（均為公務(wù)員）的2.95%［2］108。衛(wèi)生部通過國(guó)民健康服務(wù)機(jī)構(gòu)管理醫(yī)療保健服務(wù)，其服務(wù)機(jī)構(gòu)包括14個(gè)區(qū)域性衛(wèi)生局以及眾多的地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。教育就業(yè)部負(fù)責(zé)就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)介紹政策的制定，在地方的辦事機(jī)構(gòu)是雇傭服務(wù)就業(yè)中心。

圖1 英國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置［2］

（2）社會(huì)保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)。津貼發(fā)放機(jī)構(gòu)是英國(guó)最大的社會(huì)保障業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是審核申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依法管理和發(fā)放20多項(xiàng)待遇津貼。基金收繳管理機(jī)構(gòu)是英國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)中的第二大機(jī)構(gòu)，在全國(guó)設(shè)有許多分支機(jī)構(gòu)，基金收繳管理機(jī)構(gòu)有工作人員10 000多人，占全機(jī)構(gòu)人數(shù)的10.42%。另外，信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有工作人員3 800多人，相當(dāng)于全系統(tǒng)人數(shù)的4.09%［3］107。如此龐大的社會(huì)保障管理系統(tǒng)能有序運(yùn)行多年，成功地支撐起英國(guó)福利型社會(huì)保障體制，其經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和反思。

2.社會(huì)保障管理法律依據(jù)歷史久遠(yuǎn)，改革幅度大

英國(guó)立法的歷史發(fā)展，分為英國(guó)社會(huì)保障行政立法的發(fā)展以及英國(guó)社會(huì)保障行政立法的改革兩個(gè)標(biāo)志性階段。

（1）英國(guó)社會(huì)保障行政立法的發(fā)展。英國(guó)法律體系的發(fā)展經(jīng)過了懲罰救濟(jì)階段、組織支配階段、繁榮階段、全面干預(yù)階段、福利契約階段等四個(gè)階段［4］。法律制度實(shí)施范圍不僅擴(kuò)及所有英國(guó)國(guó)民，而且涵蓋了社會(huì)生活的方方面面。這幾個(gè)階段的改革顯示出共同的特點(diǎn)：無(wú)論在任何時(shí)期，政府在社會(huì)保障中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。從搖籃到墳?zāi)谷轿坏纳鐣?huì)保障制度，詳盡地規(guī)定了政府的職責(zé)，按照英國(guó)社會(huì)保障法律的條文推斷，政府是全能政府、大政府，主掌了社會(huì)保障領(lǐng)域全面且細(xì)致的工作，中央政府幾乎獨(dú)攬了社保的大小事務(wù)。

（2）英國(guó)社會(huì)保障行政立法的改革。1979年撒切爾政府上臺(tái)后進(jìn)行了大刀闊斧的行政管理改革，重要的舉措之一是進(jìn)行分權(quán)化管理。其社會(huì)保障領(lǐng)域最顯著的法律表現(xiàn)是英國(guó)政府1985年發(fā)布的《社會(huì)保障的改革》綠皮書。這樣，中央政府和地方政府的職責(zé)在一定程度上有了明確分工，政府開始由社會(huì)保障的“劃槳人”逐漸轉(zhuǎn)變成“掌舵人”，主要負(fù)責(zé)制定法律，從較為宏觀的層面上對(duì)社會(huì)保障具體業(yè)務(wù)的實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)。政府著力于社會(huì)保障法律的建設(shè)，不僅使社會(huì)保障體制更加健全，各項(xiàng)具體事務(wù)的現(xiàn)實(shí)操作有法可依，更有利于英國(guó)社會(huì)保障長(zhǎng)期穩(wěn)定健全地運(yùn)行。

3.在政府直接干預(yù)的同時(shí)發(fā)揮社區(qū)和民間團(tuán)體的作用，分擔(dān)了政府負(fù)擔(dān)

英國(guó)的社會(huì)保障強(qiáng)調(diào)國(guó)家管理，是一種相對(duì)統(tǒng)一集中的模式。就國(guó)民保險(xiǎn)和國(guó)民救助而言，社會(huì)保障部不僅是管理機(jī)構(gòu)，也是直接辦理的組織，因此，它負(fù)有直接且重要的責(zé)任。一旦出現(xiàn)矛盾，它將直接處于與民眾對(duì)立的位置上，這不僅不利于政府的管理，更不利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。為了解決上述問題，英國(guó)重視發(fā)展社區(qū)和民間團(tuán)體的積極作用。

（1）英國(guó)社會(huì)保障社區(qū)服務(wù)。社區(qū)組織提供的社會(huì)保障服務(wù)包括針對(duì)老年人、殘疾人、弱智和精神病患者、特殊困難家庭的各種服務(wù)，有效地彌補(bǔ)了政府在社會(huì)保障管理中被忽視的部分。

（2）英國(guó)社會(huì)保障民間團(tuán)體。民間團(tuán)體的作用包括幫助窮人和貧困家庭，推進(jìn)福利性社會(huì)教育和其他有益于公眾的事業(yè)。在各類民間組織中，慈善機(jī)構(gòu)的作用最為突出。目前，英國(guó)注冊(cè)的慈善機(jī)構(gòu)共有17萬(wàn)個(gè)［5］。這些慈善機(jī)構(gòu)專門設(shè)有慈善援助基金，負(fù)責(zé)從個(gè)人、公司和各類基金組織那里籌集經(jīng)費(fèi)。民間團(tuán)體也通過與政府簽訂合同來(lái)承擔(dān)政府交給的社會(huì)保障工作，政府則按合同約定撥給經(jīng)費(fèi)。并且通過20世紀(jì)80年代的社會(huì)保障改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)大力推行私有化，擴(kuò)大養(yǎng)老保障提供領(lǐng)域的市場(chǎng)成分；醫(yī)療保險(xiǎn)方面則由普遍的權(quán)力向個(gè)人責(zé)任轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)醫(yī)療保健服務(wù)的市場(chǎng)化。

二、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障管理體制的反思

同英國(guó)類似，我國(guó)社會(huì)保障管理模式采用的也是政府主導(dǎo)的社會(huì)保障管理模式。盡管最近幾年我國(guó)的社會(huì)保障社會(huì)化管理趨勢(shì)逐漸顯著，但是仍然沒有擺脫“家長(zhǎng)制”的陰影，政府在社會(huì)保障管理中仍然扮演著“劃槳者”而不是“掌舵者”的大政府角色。對(duì)比英國(guó)的政府直接管理模式，可以分析出我國(guó)社會(huì)保障管理的特點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)諸多不足之處。

1.社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)龐大，部門工作難以整合

經(jīng)過四個(gè)階段的部門改革，我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)經(jīng)過了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。社會(huì)保障管理始終擺脫不了條塊分割，工作分散的局面。2008年，為了達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高工作效率的目的，我國(guó)開展了大部委改革，然而就社會(huì)保障管理而言，改革效果并不理想。改革之前，我國(guó)的社會(huì)保障管理事務(wù)主要由勞動(dòng)和社會(huì)保障部以及民政部分擔(dān)，大部委制改革之后則主要由人力資源和社會(huì)保障部以及民政部分擔(dān)，人社部主要承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)管理責(zé)任，而民政部仍舊主要負(fù)責(zé)改革之前就一直承擔(dān)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫的管理責(zé)任，只是增設(shè)了專門的主管部門專項(xiàng)負(fù)責(zé)各個(gè)事務(wù)。這次改革并沒有使社會(huì)保障事務(wù)交由統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。相比起英國(guó)社會(huì)保障管理部門龐大卻整齊劃一的機(jī)構(gòu)設(shè)置，我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出規(guī)模龐大，卻不能較好地整合管理工作的特點(diǎn)。

2.社會(huì)保障立法時(shí)間短，內(nèi)容不成熟

我國(guó)社會(huì)保障立法歷程可以追溯到20世紀(jì)50年代，最早的關(guān)于社會(huì)保障的法律是1951年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這與英國(guó)1601年頒布的《濟(jì)貧法》整整相差了350年。從內(nèi)容上說，《條例》僅僅涵蓋了職工保險(xiǎn)，對(duì)于社會(huì)上弱勢(shì)群體的保障并無(wú)涉及，其保障范圍和實(shí)施力度都是不能與英國(guó)的相關(guān)法律相匹敵的。我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的法律無(wú)論是從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等方面都存在著很大的上升空間。

20世紀(jì)90年代國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，2003年出臺(tái)了《工傷保險(xiǎn)條例》［6］，擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)的范圍。2010年7月，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式出臺(tái)，成為我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域立法的一個(gè)里程碑。但是，無(wú)論從具體內(nèi)容規(guī)定來(lái)說，還是從監(jiān)管的法律保障來(lái)說，法律線條都過于粗糙，原則性的規(guī)定占了大部分篇幅。相比之下，英國(guó)社會(huì)保障立法經(jīng)過了初創(chuàng)階段、發(fā)展階段和改革與調(diào)整階段，具備足夠發(fā)展成熟的時(shí)間優(yōu)勢(shì)。1601年頒布的《濟(jì)貧法》是英國(guó)歷史上第一部社會(huì)保障法律，那時(shí)就分別規(guī)定了有勞動(dòng)能力者和無(wú)勞動(dòng)能力者所接受的救濟(jì)形式，引導(dǎo)英國(guó)社會(huì)保障事業(yè)走上制度化道路。后來(lái)的《斯賓漢姆法》（1795）、新《濟(jì)貧法》（1834）、《教育法》（1906）、《老年年金保險(xiǎn)法》（1908）、《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》（1936）、《家庭津貼法》（1945）、《國(guó)民保險(xiǎn)法》（1946）、《社會(huì)保障行政管理法》（1992）、《求職者法》（1995）和《社會(huì)保障法》（1998），等等，逐漸發(fā)展構(gòu)成英國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域構(gòu)架完備、內(nèi)容翔實(shí)、規(guī)定清晰、無(wú)所不包的社會(huì)保障法律體系。

3.社會(huì)保障管理民間機(jī)構(gòu)成立艱難，難以有效分擔(dān)社會(huì)保障管理責(zé)任

民間社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在我國(guó)主要表現(xiàn)為在民政局登記成立的慈善機(jī)構(gòu)以及暫時(shí)未取得合法資格的慈善機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)主要以基金會(huì)的形式存在。其目的是為了向社會(huì)提供慈善服務(wù)，以彌補(bǔ)政府在社會(huì)保障管理中存在的不足。國(guó)務(wù)院2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令 第400號(hào)）第八條第二款規(guī)定：“全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬(wàn)元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣?！逼涑踔允菫榱吮Ｕ铣闪⒌拇壬茩C(jī)構(gòu)能夠順利運(yùn)作。但是，大多數(shù)民間慈善組織連成立的第一步都很難邁出，就更少有組織實(shí)現(xiàn)今后的健康發(fā)展，以及和政府共同擔(dān)負(fù)起提供社會(huì)保障的責(zé)任。在襁褓中就受到重重阻礙的“壹基金”就是個(gè)典型的例子。截至2004年，英國(guó)的慈善組織就達(dá)25萬(wàn)多個(gè)，而在我國(guó)，截至2009年基金會(huì)僅為1 843家［7］，民間組織分擔(dān)社會(huì)保障的責(zé)任甚微。

三、英國(guó)社會(huì)保障政府直接管理模式對(duì)我國(guó)的啟示

作為同我國(guó)類似的英國(guó)社會(huì)保障管理體制，帶給我們?cè)S多深刻的思考。借鑒英國(guó)的社會(huì)保障管理經(jīng)驗(yàn)，有助于我們探索如何完善我國(guó)目前的社會(huì)保障管理體制。

1.完善社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，鞏固管理薄弱環(huán)節(jié)

我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了數(shù)次改革，已經(jīng)有了顯著的進(jìn)步。在當(dāng)前階段，如果進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，最主要的是從基金管理機(jī)構(gòu)的完善入手。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，最為迫切的是建立獨(dú)立的社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)公共選擇理論，政府是追求利益最大化的理性經(jīng)紀(jì)人，每個(gè)部門都有單獨(dú)的私利，為了這些利益部門之間以及政府與社會(huì)之間都存在著許多博弈。而在我國(guó)，政府既作為社會(huì)保障基金的籌集者又作為發(fā)放者，無(wú)法完全克服經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，在監(jiān)督缺位的情況下，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府很可能私自挪用社會(huì)保障基金，本該作為社會(huì)穩(wěn)定劑的社?；鹩锌赡艹蔀楦瘮」賳T的囊中之物。因此，有必要設(shè)立“社保銀行”［8］，作為社?；鸸芾砗徒?jīng)營(yíng)主體，在社保行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，獨(dú)立地行使基金管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。從而避免行政管理機(jī)構(gòu)憑借行政權(quán)隨意處置社?；鸬谋锥恕?/p>

2.完善法制建設(shè)，使社會(huì)保障各項(xiàng)工作都有法可依

2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》在社會(huì)保障管理立法上跨出歷史性的一步，但是必須看到，如果我們要建立起涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等各個(gè)方面的詳盡的法典還需要更多的法律支撐?；仡櫽?guó)1601年《濟(jì)貧法》的出臺(tái)背景，不難發(fā)現(xiàn)，英國(guó)當(dāng)時(shí)處于圈地運(yùn)動(dòng)向工業(yè)革命過渡時(shí)期，工業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了財(cái)富和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更帶來(lái)了一批亟需生活保障的雇傭工人。在各個(gè)方面都成熟的背景下，社會(huì)保障法制不斷發(fā)展，為英國(guó)完善的社會(huì)保障管理體系打下了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。較之于我國(guó)而言，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的今天，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還不堅(jiān)實(shí)，且缺乏出臺(tái)此類詳盡法律的背景。早在1975年，英國(guó)的社會(huì)保障開支總計(jì)為89.18億英鎊，占GDP的9.6%，占公共支出的20%，占消費(fèi)者支出的14.1%。但是我國(guó)2003年社會(huì)保障開支達(dá)到最高，也只占GDP比重的5.54%［9］，還不及英國(guó)1975年的水平。因此，目前要一次性建立一個(gè)全方位、面面俱到、水平很高的社會(huì)保障法典幾乎是不可能的?？尚械姆椒ㄊ侵鸩綕u進(jìn)，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為核心，加快制定《社會(huì)救助法》《社會(huì)福利法》《社會(huì)優(yōu)撫法》等法律，逐步健全社會(huì)保障法律體系。這樣，才能為我國(guó)政府在社會(huì)保障建設(shè)過程中提供有力的法律支撐。

3.充分發(fā)揮民間組織的積極作用，社會(huì)保障管理走社會(huì)化路子

要使社會(huì)保障管理走社會(huì)化路子，①要從政府改革入手。政府應(yīng)該由一個(gè)“劃槳者”的身份轉(zhuǎn)變到“掌舵者”甚至“中介者”“協(xié)調(diào)者”的位置上來(lái)。社會(huì)保障日常具體事務(wù)應(yīng)該放手交給社會(huì)，讓民間“草根組織”來(lái)承擔(dān)社會(huì)保障的具體服務(wù)工作。英國(guó)在這方面做的很好，他們通過引進(jìn)私營(yíng)化和市場(chǎng)化，大大提高了社會(huì)保障領(lǐng)域的工作效率和服務(wù)水平。②要發(fā)揮民間組織的積極作用。第一，要放寬行政準(zhǔn)入機(jī)制，給民間組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以更大的發(fā)展空間。降低民間慈善組織建立的門檻，鼓勵(lì)民間組織的崛起，同時(shí)給予一定的財(cái)政支持。第二，要授予民間組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)以監(jiān)督權(quán)，拓展更多有利于民間組織行政監(jiān)督權(quán)的渠道。第三，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)這些私營(yíng)機(jī)構(gòu)和民間組織運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制，確保它們不成為營(yíng)利的工具，而是完善社會(huì)保障體制的助推器。

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