| 文·本刊記者 齊林

2012年1月召開的第四次全國金融工作會議提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施?！?/p>

不僅如此，中國人民銀行在2012年工作會議上提出，要進一步做好建立保險制度的準備工作。分析人士認為，此舉將有利于進一步防范金融機構系統(tǒng)性風險。

此前的2011年7月，央行將銀行保證金存款納入到準備金上繳的范圍中。當時專家稱，此舉相當于提升傳統(tǒng)準備金率1.3%，凍結市場資金近萬億。

央行此舉，使存款保證金制度的建設在眾人眼中變得撲朔迷離。

未雨綢繆之舉

存款保險制度是指為從事面向公眾的存款性業(yè)務的金融機構建立一個保險機構，各機構成員向保險機構交納保險費，當成員金融機構面臨危機或經營破產時，保險機構向其提供流動性資助或者代替破產機構在一定限度內對存款者給予償付的制度。其目的在于防止存款者因個別金融機構倒閉而對其他金融機構喪失信心，由此導致擠兌并引發(fā)銀行危機。

此前亦有消息稱，由于被要求上繳存款保證金，銀行將被迫調整資產結構作為成熟的風險管理制度。劉澄曾數度參與存款保險建設性草案的起草，在他看來，該制度是整個國家金融風險管理網的重要一環(huán)。上世紀90年代，劉澄把自己碩士論文研究的方向確定為存款保險制度，一般來講，納入上繳基數的保證金存款將包含承兌匯票、信用證、保函三部分。存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機中，存款保險制度顯示出了維護金融穩(wěn)定的重要作用。

在國務院發(fā)展研究中心魏加寧的觀察中，從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，民營資本才能夠進入，經營不善的金融機構才能夠退出。

早在1997年，央行就已開始研究存款保險制度。十年后的第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。但時至今日，該項制度仍未在中國加以推行。

從國際領域來看，眾多國家皆已建立相關的存款保險制度，1934年成立的美國聯(lián)邦存款保險公司被公認是存款保險制度在全球范圍內發(fā)展的起點。此后，全球陸續(xù)有100多個國家和地區(qū)建立了這項制度。

不過在劉澄的研究中，“所有的國家都認為存款保險并不能防范銀行系統(tǒng)性風險，它防范的是銀行個別風險對整個經濟的影響。緣于一個國家防范大的系統(tǒng)風險需要大量資金，而存款保險具有的保險基金是不容易償付的?！?/p>

長期以來，中國在處置有問題銀行的過程中，實行以國家信用為擔保的隱性存款保險制度，儲戶損失基本由國家承擔。隨著中國金融改革的縱深推進和金融全球化的快速發(fā)展，這種隱性存款保險制度的弊端日益顯現(xiàn)。

中國是否需要存款保險制度？

中國國民儲蓄率一直保持在相當高的水平，并支撐著中國的金融體系，但這種體系具有先天的不可控性。

以商業(yè)銀行為代表的存款式金融機構是社會融資體系的一條重要通道，通過吸收存款、發(fā)放貸款、充當融資中介而服務于國民經濟。這種融資中介功能是存款式金融機構經營的最大特點，卻同時也使它們具有內在的脆弱性和不穩(wěn)定性。

銀行在經營過程中要受到宏觀經濟景氣、企業(yè)和居民等經濟主體行為變化的影響，面臨信用風險、利率風險等各種各樣的風險，同時要面對激烈的同業(yè)競爭，其經營具有很大的不確定性，可能陷入危機甚至倒閉。

所以說，存款保險制度實質上是一種心理支持系統(tǒng)。

劉澄認為，當下中國的金融環(huán)境越來越復雜，金融機構破產的案例早已不足為奇。國家不可能全部為這些行為負責，這就需要金融機構通過合理的保證金方式為自己的企業(yè)行為買單。

況且隨著金融市場越來越開放，外部沖擊對中國的影響越來越大。劉澄認為，目前來說，存款保險制度的必要性更加增大了。

但目前來說還不十分緊迫，劉澄研究了中國金融體制改革的進程，在他的觀察中，中國經濟體制改革有一個基本的危機導線——不到迫不得已，不會行動。

環(huán)球同此涼熱

20世紀初，全美經濟大蕭條，大量銀行倒閉，存款人損失巨大，美國金融體系遭受重創(chuàng)。為應對危機，美國決定成立聯(lián)邦存款保險公司。絕大多數銀行存款人的存款接受該公司的保險。

1971年，日本公布了《存款保險法》，設立日本存款保險公司；自上世紀80年代后期，日本泡沫經濟崩潰后，金融機構的經營狀況不斷惡化，破產案件不斷增加，于是日本政府對存款保險制度進行了數次改革，最終使得日本存款保險公司成為穩(wěn)定日本金融體系的重要機構之一。

大多數國家與地區(qū)的存款保險體系是在經歷金融危機后才建立起來的。一個代表性的例子是：多年來，香港金融業(yè)并不考慮建立存款保險制度。上世紀，在經歷了金融風暴的沖擊后，驚魂未定的香港迅速將存款保險制度列入議程。

目前為止，超過70個國家建立了明確的存款保險體系。除美國的聯(lián)邦存款保險制度是在上世紀30年代大危機后建立的外，其他國家的存款保險制度都是在上世紀60年代以后建立和發(fā)展起來的。

在西方國家存款保險制度中，均單獨成立了相應的保險營運機構。如美國的聯(lián)邦存款保險公司、法國的銀行協(xié)會、日本的存款保險機構。這些機構不以盈利為目的，并有一定的監(jiān)管權。

為了維護存款人利益，維護金融穩(wěn)定秩序，西方國家的存款保險制度要求投保銀行必須按存款保險營運主體的要求上交各種經營報告和統(tǒng)計，并隨時準備接受存款保險營運主體對經營風險的檢查或調查。

為了確保存款人利益不受損失，西方國家的優(yōu)質銀行會選擇吸收合并劣勢銀行；或者幫助劣勢銀行調整經營方向，組織資金運用，甚至通過貸款方式進行資金援助。

在劉澄看來，如果中國要建設相關制度，首先需要法律支撐，并嚴格依法操作。此外，需要從制度上、框架上擬定存款保險制度的職能，并明確它和主要監(jiān)管機構的關系等重要問題，同時要賦予存款保險制度的效應范圍。

此外，賠付金額的限度、具體的賠付對象也需要研究確定。“是有限補償、全額補償還是無限補償？是所有人都賠付還是只賠付特定機構？”

劉澄認為，中國需要在整個賠付體系建設上下大力度建設。當前，仍需要制度上的保證，并需梳理清楚金融機構的歸屬權與管理權問題。

爭議不絕于耳

目前多方已達成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，大型銀行必須加入。與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經營實力相對較強，但并不能說它沒有風險。

一般來講，銀行對存款保險制度的“不感冒”大多來自于對存款保險制度會削弱其市場競爭力的擔心。很多小銀行認為，這一制度的推出，即向社會發(fā)出一個強烈的信號——政府將不再為商業(yè)銀行的破產承擔任何責任。社會各界對中小銀行的信心會因此而受到打擊。況且小銀行的經營管理水平和風險狀況已經備案披露，勢必嚴重地削弱其競爭力，增加其經營成本。

劉澄稱，盡管相關銀行業(yè)的組織體系一直有問題，但這與存款保險制度并無直接關聯(lián)，“即便組織體系比較完善的國家也有金融風險。一個重要的關注點在于，美國1829年就設定出保險制度，但到1933年在全國推開，這期間沒有經歷大的危機，只有經過大的危機，才能把所有的爭議克服掉。”

坊間不斷有聲音指責，由于存款保險制度的存在，會使存款人過份依賴存款保險機構，而不關心銀行的經營狀況。此外，存款保險制度刺激銀行承受更多的風險，鼓勵銀行的冒險行為。在為銀行套上保護罩的同時，也不利于優(yōu)勝劣汰。

當然，一個重要的原因還在于，允許銀行破產是實行存款保險制度的前題條件，但當下中國，銀行破產是否有可行性，還有待商議。

況且，中國金融機構私有化程度不高，相關法律基礎不完備，且在政府提供隱含擔保的條件下，我國國有商業(yè)銀行的經營依靠的是國家信用。既然國家有隱性擔保，存款人又普遍認為銀行沒有破產威脅時，建立存款保險制度對于國有商業(yè)銀行來說就沒有意義。如果引入存款保險制度后，真的出現(xiàn)銀行經營不善導致破產或清算，國家能不能按照構建的存款保險制度來執(zhí)行還存在疑問。

此外，中國公眾對銀行體系的信心過高，而直接推行存款保險制度會導致居民存款的成本發(fā)生變化。

故有人說，在現(xiàn)階段，中國目前并不具備引入存款保險制度的條件。

在金融學者王國剛的研究中，根據現(xiàn)有情況來看，中小型銀行保證金存款占全部存款的比重較高，同時此類銀行超額存款準備金率相對較低，實行存款保險制度，中小型銀行的資金流動性會變得更加緊張。

劉澄亦向本刊記者表示，當下中國的存款保險制度，在央行政策層面上存在顧慮。緣于國有大銀行并沒有足夠的動力參與這類“防范小銀行風險”的項目，況且大銀行無法看到預期的、對自己有利的賠付前景。

但存款保險系統(tǒng)如果不包括國有大銀行，那么，由于保險范圍過于狹窄，存款保險基金規(guī)模過小則不足以應付金融風險。

況且存款保險制度的監(jiān)管職能，已引起坊間爭議。在中國的監(jiān)管生態(tài)格局下，如何協(xié)調存款保險機構與銀監(jiān)會、央行的關系成為相關機制面前的攔路虎。在銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會之外再加一個監(jiān)管機構，是否多此一舉?央行現(xiàn)在并沒有監(jiān)管的功能，推行存款保險制度，銀監(jiān)會是否會樂于見到監(jiān)管職能被分化？

劉澄的記憶中，1996年，中國銀行就在相關報告中期望建立存款保險制度，但直到十五年后的今天，依舊沒有實質進展。

或許就像王國剛所想的一樣，在解決金融體系內部重大深層次問題之前，實行存款保險制度，還需要創(chuàng)造一系列條件。