■劉開江/鄭 敏/于紹強

（1.中國地質(zhì)科學(xué)院地球物理地球化學(xué)勘查研究所，廊坊 065000；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理具有鮮明的行業(yè)特征，其建立和發(fā)展取決于地質(zhì)調(diào)查行業(yè)的管理環(huán)境和整體經(jīng)濟氛圍。加強地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理不僅可以保障項目的經(jīng)濟行為，同時對于項目管理體系建設(shè)乃至行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響，具有重要的現(xiàn)實意義。本文從研究地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理建立和發(fā)展環(huán)境為基礎(chǔ)，闡述其管理含義、特征、形式，并提出加強經(jīng)費監(jiān)督的建議。

1 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理建立和發(fā)展環(huán)境

1.1 “十二五”地質(zhì)調(diào)查工作面臨新的戰(zhàn)略發(fā)展機遇

60年的地質(zhì)工作積累，尤其是l2年的大調(diào)查，打下了較為扎實的地質(zhì)找礦基礎(chǔ)。特別是近幾年，貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》，中央和地方相繼出臺配套措施，設(shè)立地質(zhì)勘查基金，加大對基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查的投入和支持力度?！笆晃濉逼陂g，全國地質(zhì)勘查投入增長113%，機械巖芯鉆探工作量增長129%，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地2839處，重要礦產(chǎn)儲量有新的增加。2007年起，國土資源部又陸續(xù)組織開展了礦產(chǎn)資源潛力評價、礦業(yè)權(quán)核查和儲量利用現(xiàn)狀調(diào)查等三項礦產(chǎn)資源國情調(diào)查，為找礦突破奠定了堅實基礎(chǔ)。“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機制著力構(gòu)建以市場為導(dǎo)向的多元投資平臺，充分發(fā)揮礦產(chǎn)勘查單位和礦業(yè)企業(yè)的主體作用，引導(dǎo)他們積極投身地質(zhì)找礦市場，調(diào)動了各方積極性，促進了資金和工作投入量的快速增長。

1.2 地質(zhì)調(diào)查項目投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資方式發(fā)生了重大調(diào)整

2010年是地質(zhì)大調(diào)查的收官之年，同時又是實施“地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程”的開局之年，中央財政專項資金投入地質(zhì)調(diào)查工作的規(guī)模逐年加大，實現(xiàn)歷史性突破。與“十一五”相比，地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目無論是項目投資規(guī)模、項目數(shù)量，項目承擔(dān)單位數(shù)量都有了顯著增加，專項工作部署、工作重點發(fā)生了改變，投資結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。研究結(jié)果表明，中央財政2009年安排地質(zhì)調(diào)查專項預(yù)算19億元，2010年其專項預(yù)算飚升到50億元，連同上年專項結(jié)余資金9億元，2010年地質(zhì)調(diào)查專項經(jīng)費總規(guī)模達到59億元，2011年投資達69億元。投資項目數(shù)量大幅增長，2010年中國地質(zhì)調(diào)查局布置計劃項目143項，工作項目1538項；2011年布置計劃項目152項，工作項目2209項。2010年地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位164家，2011年，隨著地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位試點工作順利推進，競爭性選擇地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位在全國六大區(qū)全面推開，未來地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位將達到300多家，除原中國地質(zhì)調(diào)查局及其局屬單位外（以下簡稱非局屬單位），隸屬于中央和地方公益性地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位、行業(yè)地勘單位、礦業(yè)企業(yè)等也將加入到承擔(dān)隊伍中來。從近兩年地質(zhì)調(diào)查項目工作部署情況來看，地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“二多三大”特點：

一是項目經(jīng)費總額增多，增幅較大；

二是項目承擔(dān)單位數(shù)量增多，非局屬單位占項目承擔(dān)單位數(shù)量多，占年度單位總數(shù)的80%；

三是系統(tǒng)外隊伍經(jīng)費數(shù)量比較大，局屬單位經(jīng)費約占投資總量的31%，近70%的經(jīng)費安排在中央和地方的其他項目承擔(dān)單位；

四是地方隊伍經(jīng)費數(shù)量比較大。安排隸屬于中央單位的經(jīng)費約占總量的43%，安排地方單位的經(jīng)費達57%；

五是部分承擔(dān)單位經(jīng)費數(shù)量較大。經(jīng)費安排超過5000萬元的項目單位有37個，其中過億元的單位有9個，過2億元的單位有3個。

1.3 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費管理使用要逐步實施追蹤問效和績效考評

隨著國家財政預(yù)算管理改革的深入，財政專項資金的管理使用要逐步實施追蹤問效和績效考評制度。《國土資源調(diào)查項目專項資金管理辦法》（192號）和《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查專項資金管理辦法》（174號）都對項目績效考評做出了明確規(guī)定：“財政部、國土資源部負責(zé)組織對專項資金使用情況進行監(jiān)督檢查，并逐步建立項目經(jīng)費支出績效考評制度”。地質(zhì)調(diào)查項目也隨著國家財政預(yù)算管理體制改革的深入，逐步建立績效考評制度，要對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實施全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。在項目申報階段，要對申報項目進行充分的可行性論證，以保障項目確實必需、可行；在項目執(zhí)行階段，要建立嚴格的內(nèi)部審核制度和重大項目成果報告制度，以對項目進程和資金使用情況進行監(jiān)督，對項目成果進行考核評價；在項目完成階段，項目單位要及時組織驗收和總結(jié)，并將項目完成情況報中央部門，中央部門要將項目完成情況匯總報財政部，中央部門和財政部要將項目完成情況和績效考評結(jié)果分別記入中央部門項目庫和財政部項目庫，并作為財政部以后年度審批立項的參考依據(jù)，以強化對部門預(yù)算資金使用過程的監(jiān)督和使用效益的考核分析，促使預(yù)算資金的安排由“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

1.4 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理難度加大

面對驟然增大的經(jīng)費投入和項目安排，眾多項目承擔(dān)單位，大量系統(tǒng)外單位的入駐，以及投資方式的轉(zhuǎn)變，地質(zhì)調(diào)查項目管理方式變革，尤其是經(jīng)費監(jiān)督管理面臨著隸屬關(guān)系復(fù)雜、單位性質(zhì)不一、管理方式和執(zhí)行會計制度不一等復(fù)雜情況，保證中央財政資金的運行安全，提高資金使用效益的難度加大了。

2 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理含義特征

地質(zhì)調(diào)查項目主要是由中國地質(zhì)調(diào)查局組織開展的公益性地質(zhì)調(diào)查項目。項目經(jīng)費主要依靠政府投入，以非營利為目的，為社會、企業(yè)提供公共服務(wù)，完成特定的地質(zhì)調(diào)查工作，獨立編制設(shè)計并提交成果報告的地質(zhì)調(diào)查工作單元。

美國項目管理學(xué)會（PMI）給項目管理下的定義是：項目管理就是將各種知識、技能、手段和技術(shù)應(yīng)用于項目中，以達到管理需要和期望。結(jié)合美國項目管理協(xié)會對項目管理的定義，地質(zhì)調(diào)查項目管理闡述為：管理主體對公益性地質(zhì)調(diào)查項目進行的管理工作，是按照項目設(shè)計、預(yù)算與任務(wù)要求來完成任務(wù)目標(biāo)。

地質(zhì)調(diào)查項目管理是復(fù)雜的系統(tǒng)活動，而地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理是這一體系的重要組成部分。結(jié)合管理實踐，地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費管理體系主要涉及立項階段的經(jīng)費規(guī)劃配置管理、經(jīng)費管理制度執(zhí)行、項目預(yù)算管理、經(jīng)費支出使用管理，經(jīng)費監(jiān)督管理與其他相關(guān)管理模塊間存在緊密的關(guān)聯(lián)，不可分割。宏觀上，經(jīng)費監(jiān)督管理的對象涉及整個經(jīng)費管理體系的各個層面。

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費管理體系主要構(gòu)成如圖1所示。

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理，是國家財政部門、行業(yè)或政府管理部門、專項組織實施單位，根據(jù)國家財經(jīng)政策法規(guī)、財政專項資金管理辦法、財務(wù)會計制度和地質(zhì)調(diào)查項目管理辦法等規(guī)定和要求，組織財務(wù)預(yù)算監(jiān)審專家和社會中介專業(yè)管理機構(gòu)對地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費立項申報、撥款、預(yù)算管理、會計核算、經(jīng)費使用情況等進行的財政督查、專項檢查、審計監(jiān)督、經(jīng)費檢查和績效考評等系列業(yè)務(wù)管理活動。

地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理不同于一般項目經(jīng)費監(jiān)督管理，它不是地質(zhì)項目承擔(dān)單位內(nèi)部資金的運行管理，而是主要來源于外部的財政資金，監(jiān)督性質(zhì)具有行政性、強制性。同時，它是國家財政部門、行業(yè)或政府主管部門、專項組織實施單位或委托社會獨立的中介機構(gòu)會計師事務(wù)所對項目資金的使用、運行的監(jiān)督管理。這些是地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理的主要特征。

3 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理形式

圖1 地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費管理體系簡圖

3.1 按照監(jiān)督管理的主體劃分

(1)國家財政部門監(jiān)督管理：是指國家財政部門按照一定時期的工作計劃和專項資金管理辦法的規(guī)定要求，組織財務(wù)預(yù)算專家或委托社會專業(yè)中介機構(gòu)對專項組織實施單位或項目承擔(dān)單位的國家財政專項資金的管理使用和經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況，開展全面的或?qū)ｍ椀呢斦O(jiān)督檢查，以便發(fā)現(xiàn)專項資金管理存在的問題，研究制定國家經(jīng)濟政策，及時采取有效的管理措施。

(2)行業(yè)主管部門監(jiān)督管理：是指行業(yè)主管部門根據(jù)國家財經(jīng)財務(wù)政策和專項資金管理辦法，以及行業(yè)專項資金管理規(guī)定，組織財務(wù)預(yù)算專家或財務(wù)管理、審計部門，對直屬的專項承擔(dān)單位或行業(yè)部門專項資金的使用管理和經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況，開展的監(jiān)督管理活動。其目的就是要貫徹執(zhí)行國家財政專項管理辦法和財經(jīng)財務(wù)政策，加強專項資金的管理。

(3)組織實施單位組織財務(wù)預(yù)算專家監(jiān)督檢查：專項組織實施單位為了加強項目經(jīng)費管理，組織財務(wù)預(yù)算專家對各單位承擔(dān)的項目，開展項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)費支出使用情況進行經(jīng)費監(jiān)督檢查?；蛭写髤^(qū)項目管理辦公室聘請熟悉業(yè)務(wù)的并具備資格的財務(wù)預(yù)算專家開展經(jīng)費使用的監(jiān)督檢查和審查驗收。

(4)委托社會中介機構(gòu)監(jiān)審：是指財政管理部門、專項審計機關(guān)或?qū)ｍ椊M織實施單位，為了實現(xiàn)對財政專項經(jīng)費使用的監(jiān)管，提高財政專項資金的使用效益，通過雙方簽訂委托合同或協(xié)議的方式，將財政專項資金的監(jiān)督管理委托社會獨立專業(yè)會計機構(gòu)或?qū)I(yè)審計機構(gòu)，對某一專業(yè)領(lǐng)域或某一財政專項經(jīng)費使用實施監(jiān)審的活動。

3.2 按照財政監(jiān)督的方式劃分

(1)全面監(jiān)督檢查：國家財政部門、行業(yè)主管部門和專項組織實施單位，根據(jù)國家財經(jīng)政策和專項資金管理辦法，按照某一時期的工作任務(wù)和工作安排的需要，對專項財政資金安排的所有項目的經(jīng)費支出使用和預(yù)算執(zhí)行情況，實施全面監(jiān)督檢查的活動，全面監(jiān)督檢查要覆蓋所有的專項資金項目。

(2)隨機監(jiān)督抽查：國家財政部門、行業(yè)主管部門和專項組織實施單位，為了掌握專項資金的支出使用和經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)國家財經(jīng)政策和專項資金管理辦法，按照某一時期的工作任務(wù)和工作安排需要，對專項財政資金安排的所有項目經(jīng)費支出使用和預(yù)算執(zhí)行情況，以隨機抽查的方式實施監(jiān)督檢查的活動，隨機抽查適應(yīng)于對少部分專項資金進行監(jiān)督檢查。

3.3 按照監(jiān)督管理的人員劃分

從管理權(quán)限來講，內(nèi)、外部監(jiān)督檢查的側(cè)重點不同，外部是履行國家的財政監(jiān)督的職能，代表國家的意志；而內(nèi)部檢查則是從內(nèi)部管理的角度，代表專項組織實施單位的意志。

(1)財政監(jiān)督人員監(jiān)督：財政監(jiān)督人員是國家財政資金管理部門，包括財政部、審計署、各省市財政監(jiān)察專員辦，委托社會中介機構(gòu)(會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等部門)，對國家財政資金的預(yù)算、批復(fù)、劃撥和使用的監(jiān)督管理。

(2)財務(wù)預(yù)算專家監(jiān)督：預(yù)算財務(wù)專家的監(jiān)督檢查是指項目組織實施單位根據(jù)國家財政資金的使用辦法，委托管理部門或項目實施單位組織監(jiān)審專家對項目資金的支出使用、預(yù)算完成情況、事務(wù)工作量完成情況、結(jié)余資金情況等進行的監(jiān)督檢查。

4 加強地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理建議

4.1 健全完善項目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管體系

預(yù)算監(jiān)督指對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等運行全過程的監(jiān)督。當(dāng)前我國財政預(yù)算監(jiān)督體系包括五個層次：一是人大監(jiān)督；二是政府審計部門監(jiān)督；三是財政監(jiān)督；四是部門監(jiān)督；五是社會監(jiān)督。獨立的中介機構(gòu)，如會計師事務(wù)所等，以及社會民眾的監(jiān)督。社會監(jiān)督，是獨立的、非行政化的監(jiān)督，隨著政府財政預(yù)算公開化、透明化程度的提高，社會監(jiān)督將發(fā)揮更大作用。通過五個層次的共同作用，建立起財政內(nèi)外結(jié)合、財政內(nèi)部專職監(jiān)督與日常監(jiān)督、外部監(jiān)督結(jié)合、相對分離、相互制約、相互促進的多維立體財政監(jiān)督新體系。

完善地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理，應(yīng)建立健全獨立的地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理體系；組建由單位行政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、委托單位、財務(wù)部門、項目管理部門、審計部門、紀(jì)檢部門共同組成的監(jiān)督管理小組，對單位項目預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費使用情況進行全程監(jiān)管。啟動預(yù)算監(jiān)督機制，建立中國地質(zhì)調(diào)查局、項目管理單位、項目承擔(dān)單位自下而上的地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理系統(tǒng)，重視基層項目承擔(dān)單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理與信息反饋，推動項目績效考評、追蹤問效問責(zé)機制建設(shè)，確保所撥付的資金及時全部到位，并按照所編預(yù)算正確使用，要定期編制部門預(yù)算執(zhí)行報告，反映預(yù)算執(zhí)行情況，分析執(zhí)行存在的問題，及時反饋給預(yù)算編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門。預(yù)算監(jiān)督部門要全面了解預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀，收集整理執(zhí)行過程中存在的問題，及時解決，并為完善部門預(yù)算編制提供信息，以利于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約和預(yù)算管理水平的提高。

4.2 建立完善的地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理制度體系

4.2.1 監(jiān)督管理配套機制建設(shè)

為構(gòu)建這種全新的地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理機制，首先應(yīng)做好制度總體設(shè)計與制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作，明確制度建設(shè)的總體目標(biāo)；其次，要研究構(gòu)建制度運行的有效機制，研究制定運行機制跟蹤評估與更新完善的監(jiān)督機制，保障制度建設(shè)與運行的暢通性；再次，應(yīng)加強地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)投入，實現(xiàn)項目技術(shù)監(jiān)管與經(jīng)費監(jiān)管、制度執(zhí)行與信息反饋處理網(wǎng)絡(luò)化同步運行。

4.2.2 健全完善地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理制度

逐步健全與完善地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理制度，需要深入研究國家經(jīng)濟政策,不斷總結(jié)近年來地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理的有益經(jīng)驗，分析研究以往項目經(jīng)費監(jiān)督管理存在的主要問題，搞清哪些是制度缺陷造成的，哪些是項目管理體系與運行機制的原因，哪些制度已不適應(yīng)國家財政管理體制要求，哪些制度亟待修訂與完善，組織專業(yè)經(jīng)濟政策研究隊伍，對國家的宏觀經(jīng)濟管理政策進行深入研究，開展政策跟蹤評估與調(diào)查，不斷推動地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理制度體系走向健全與完善。

4.2.3 重視制度執(zhí)行的可操作性，強化制度執(zhí)行力

專項經(jīng)費監(jiān)督管理走上制度化、規(guī)范化的軌道，其中很重要的環(huán)節(jié)就是加強制度的可操作性。任何專項都有普遍性和特殊性，在制度制定和實施過程中，應(yīng)堅持做到：針對部門專項管理的具體情況，做到有的放矢，使制度建設(shè)符合客觀實際；堅持群眾路線，廣泛聽取和采納基層項目單位和群眾的意見與建議，使制度建設(shè)具有群眾基礎(chǔ)，變領(lǐng)導(dǎo)決策為群眾自覺行動；將宏觀、原則性要求變?yōu)榫唧w的、明晰的實施辦法，要力求使法規(guī)制定達到制定科學(xué)、操作簡便，工作任務(wù)目標(biāo)明確，檢查落實標(biāo)準(zhǔn)清楚，措施具體得力，獎懲有法可依。

4.3 健全完善地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費績效考評體系

績效考評，也稱績效評價、評估，是考評組織依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和一定的考評程序，運用科學(xué)的考評方法、按照考評的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對考評對象的行為結(jié)果進行定期和不定期的考核和評價。地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費績效考評，屬于項目經(jīng)濟績效考評范疇，考評的目的是對地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費使用與監(jiān)督管理全過程的“行為效果”的定量和定性評價。

作為專項資金的績效考評，首先要建立一套適合地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費管理特點的績效評價指標(biāo)體系，用來考評項目經(jīng)費支出使用與效果的對比。專項經(jīng)費績效考評指標(biāo)應(yīng)分為定量與定性指標(biāo)，依照項目的不同管理階段，分為四大部分。

4.4 建立項目預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費使用監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化信息管理模式

“十二五”公益性地質(zhì)調(diào)查項目投資與“十一五”相比增長了近六倍，項目數(shù)量大增，承擔(dān)單位數(shù)量將翻至一倍，同時公益性地質(zhì)調(diào)查項目招投標(biāo)工作將全面啟動，項目管理對象及范圍越來越寬泛，屬地化項目承擔(dān)單位管理制度與運作機制存在很大差異，管理單位面對的管理壓力越來越大，管理信息對稱與及時性成為管理效率高低的關(guān)鍵。全面推動項目網(wǎng)絡(luò)化信息管理建設(shè)，充分應(yīng)用現(xiàn)代計算機技術(shù)，結(jié)合管理實踐，搭建網(wǎng)絡(luò)化信息管理平臺，研究標(biāo)準(zhǔn)化、程序化管理的規(guī)范，全面實現(xiàn)立項、上報、審批、預(yù)算執(zhí)行、評估與項目竣工驗收、經(jīng)費結(jié)算、監(jiān)督檢查三級網(wǎng)絡(luò)一體化共享管理系統(tǒng)。

[1]鄭敏，等.地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)督管理研究報告（2007-2009年）[R].北京：中國國土資源經(jīng)濟研究院，2009.

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