課題組負責人/高子平

國外吸引技術移民舉措態(tài)勢分析及啟示

課題組負責人/高子平

技術移民是國家和區(qū)域創(chuàng)新人才的重要來源，日益受到世界各國的高度重視?！渡虾Ｖ虚L期科技人才發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“積極爭取國家支持，進一步完善永久居留制度，細化申請條件，規(guī)范申請程序，積極引進金融、航運及戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術產業(yè)化等領域高層次人才，探索試行技術移民制度”。

>>開放就業(yè)市場，建立技術移民體系，重點吸引外國留學生和其他高素質人才

技術移民是指專業(yè)技術人才的跨國流動行為，技術移民政策是針對外籍人才引進所涉入出境、定居、就業(yè)、生活等進行的政策安排。傳統(tǒng)移民國家（美國、加拿大、澳大利亞等）將技術移民政策作為基本國策，早在20世紀60年代已經起步，形成了包括技術移民擔保、技術移民配額、申請人資格評估、親屬團聚在內的較為完整的政策體系。2001年以來，由于世界經濟與國際政治的劇烈波動，德國、日本、英國、法國等非傳統(tǒng)技術移民國家為了大力發(fā)展高科技產業(yè)、實現(xiàn)國內產業(yè)結構調整，紛紛出臺了技術移民政策。同時，巴西、印度、韓國、俄羅斯、新加坡等新興經濟體也加大了外籍人才引進力度，并進行了技術移民政策安排。在國際人才流動態(tài)勢發(fā)生深刻變化的宏觀背景下，傳統(tǒng)移民國家、非傳統(tǒng)移民國家和新興經濟體不約而同地加大了技術移民引進力度，對于在國際人才流動中長期“出超”、需要逐步扭轉被動局面的中國而言，很有借鑒意義。

國外技術移民政策發(fā)展新態(tài)勢

面對21世紀以來國際經濟形勢的劇烈變動，各國為了爭奪技術類人才都進行了相應制度安排，在具體制度設計與調整上受國內外經濟形勢與政黨競爭影響復雜而曲折。但總體而言，傳統(tǒng)移民國家、非傳統(tǒng)移民國家和新興國家推進技術移民政策中主要呈現(xiàn)出以下態(tài)勢：

傳統(tǒng)移民國家提高門檻，選擇性技術移民受金融危機和債務危機的影響，在傳統(tǒng)移民國家原有的“申請—打分—排隊等待—授予永久居留權”體系下，快速涌入的技術移民對于本國就業(yè)市場形成沖擊，以移民立國的傳統(tǒng)移民國家不得不收緊政策，提高門檻，緩解社會壓力，具體表現(xiàn)在：（1）審核更為嚴格。美國的綠卡和簽證審核要求雇傭單位提供財務健康證明，證明企業(yè)未來長期不會破產、被收購，審核嚴格，與技術移民相比，美國EB-5（投資移民）由于只有50萬美元投資和創(chuàng)造10個就業(yè)崗位的投資門檻，申請數(shù)量大增。澳大利亞則要求申請人的英語雅思成績從每項5分提高到最低每項6分，并淡化了職業(yè)類教育課程對于語言成績的補充加分作用。（2）減少可技術移民的職業(yè)類別。2008年以后，加拿大聯(lián)邦技術移民的優(yōu)先職業(yè)數(shù)量大幅減少，原有300多項職業(yè)縮減至現(xiàn)有的29項。（3）不斷削減配額。澳大利亞將2009-2010年度技術移民配額削減了20%，從13.35萬名削減至10.8萬名。加拿大的聯(lián)邦技術移民配額2011年也從7.4萬下降至4.7萬，2012年預計進一步下降至1.8萬。（4）延長永久居留權獲取時間。澳大利亞要求技術移民申請人在達到永久居留權標準后不能直接獲取，需要持臨時簽證工作滿一年才可轉換。

傳統(tǒng)移民國家有針對性地吸引留學生以及其他長期在本國就業(yè)的高素質群體傳統(tǒng)移民國家在國際技術人才貿易戰(zhàn)中并不是全線收縮，對于在本國長期留學、工作的高素質創(chuàng)新人才仍然想方設法在政策法律層面挽留。以美國為例，在2008年10月以后，將科學、技術、工程、數(shù)學領域的外國留學生畢業(yè)后滯留時間從12個月增加至29個月。2011年進一步新增了神經系統(tǒng)科學等50個適用專業(yè)，為這類美國需要的人才提供充足的找工作和轉換簽證的時間。此外，2011年11月美國眾議院通過的《高技術移民公平法案》準備取消國別配額，該法案為已被企業(yè)認可、達到綠卡授予標準卻因為國別配額長期等待的高素質人才提供“快速綠卡通道”，主要是那些長期等待綠卡的印度和中國專業(yè)技術人員受益。

非傳統(tǒng)移民的發(fā)達國家開放就業(yè)市場，建立技術移民體系，重點吸引外國留學生和其他高素質人才非傳統(tǒng)移民的發(fā)達國家，如德國、英國、日本等，與傳統(tǒng)移民國家在政治經濟文化方面較為相似，為了爭奪智力資源，直接利用本國的相關優(yōu)勢建立技術移民政策體系，吸引外國技術人才。德國是典型的非傳統(tǒng)移民發(fā)達國家，在2005年推出《德國移民法》開放就業(yè)市場，在全球范圍內產生重大影響，并于2007年開放了留學生在本國長期就業(yè)，取消了非歐盟留學生就業(yè)諸多限制，建立了留學簽證向工作簽證轉換和永久居留權申請體系，接著于2011年取消了非歐盟大學畢業(yè)的學生在德國就業(yè)的限制，標志著德國全面開放的技術移民體系逐步建立。英國與美國國情相似，從2002年開始參照美國建立了高技術移民計劃（High Skilled Migrant Programme），但由于經濟不景氣、倫敦騷亂等原因目前已關閉了該計劃，但保留了針對高端人才的“杰出人才計劃”。日本明確本國引進的戰(zhàn)略性高層次人才包括情報

通訊、環(huán)境、納米技術材料、能源、生物工藝等領域，同時引進打分制，對于得分高的人才，原則上簡化出入境手續(xù)和可申請永久居留權。

新興國家重點吸引具有血緣關系的外籍人才回國發(fā)展印度、韓國等新興國家在經濟發(fā)展上對外籍技術人才并沒有太大優(yōu)勢，非本國后裔的外籍人才移民意愿不強，參照傳統(tǒng)移民國家建立“申請—打分—排隊等待—授予永久居留權”的政策體系意義不大，主要政策思路是吸引具有血緣關系的外籍人才回國發(fā)展。如印度從2006年開始實施“海外印度公民卡”，向來自西歐、北美等特定十八個國家的印度裔（四代以內）技術人才發(fā)放海外公民證，海外公民在印度本土享有所有基本公共服務，但沒有參與選舉、司法活動、行政事務和參軍的權利，這不僅規(guī)避了老移民聚居的周邊國家，避免了勞務移民對本國就業(yè)市場的壓力，同時也將政治權利與居留權分離，防止國家認同感被削弱，至2010年共發(fā)放400萬張“海外印度公民卡”，吸引IT人才達70萬。韓國則在2011年實行的《國籍法》中規(guī)定，少數(shù)高層次的外籍精英人才，尤其是韓裔人才可以申請入籍，只要承諾不使用外國國籍權利，可保留外國國籍。

我國技術移民政策開始向國際慣例接軌

>>面對21世紀以來國際經濟形勢的劇烈變動，各國為了爭奪技術類人才都進行了相應制度安排

我國并沒有技術移民傳統(tǒng)，長期以來國際人才流動處于“出超”地位，相關技術移民政策起步于建國初期建立的外國專家引進制度，引進的外國專家主要集中于高校、體育和藝術等部門。改革開放以后，基于引進國外智力的外國專家引進制度得到重視，主要形式是短期合作引進、與設備資料配套引進以及長期引進三種方式。但隨著外資大量涌入，國外技術類人才引進逐步從計劃引進向市場化配置轉變，外資企業(yè)成為引入外籍人才的主力，技術類人才從重點引進向一般性審批和重點引進相結合轉變。為了適應引進方式上的轉變，相關法規(guī)的規(guī)范性作用不斷提高，涉及技術移民的主要法律有《外國人出入境管理法》和《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。2011年12月26日全國人大審議的“新出入境管理法”有關技術移民方面體現(xiàn)出以下政策思路：（1）規(guī)范外國人入境就業(yè)，嚴控一般勞務性入境，隨著中國經濟不斷發(fā)展，外國人“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的現(xiàn)象日益突出，造成了新的社會管理隱患，“新出入境管理法”明確界定了非法就業(yè)范圍與處罰措施；（2）明確了授予永久居留權是引進高端智力資源過程中的核心措施，草案延續(xù)了入世后頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》精神，規(guī)定對中國經濟社會發(fā)展作出突出貢獻的外國人，經本人申請和公安部批準，可以取得永久居留資格。新出入境管理法草案體現(xiàn)了我國技術移民政策逐步與國際“限制一般勞務移民，通過永久居留權吸引技術人才”接軌的趨勢，但整體而言技術移民政策體系剛剛起步，仍存在以下問題：（1）外籍人才居留期間權利與義務的界定仍然模糊，現(xiàn)有政策體系強調出入境管理，體現(xiàn)了“以我為主，為我所用”思路，但外籍人才在華居留期間享有的生活便利與應當履行的義務缺乏落實安排，如在華居留期間銀行開戶、手機入網、創(chuàng)業(yè)工商登記、銀行貸款、購房、子女就學、社會保險等還有諸多空白；（2）缺少統(tǒng)一的管理部門與移民法律，外籍人才在華期間活動涉及眾多部門，現(xiàn)有國內管理部門主要是公安部，在國外是外交部，職責僅限于出入境管理，服務不夠；（3）政策針對性不足，我國屬于新興國家，對不具有血統(tǒng)關系的歐美高端人才吸引力不足，現(xiàn)有公開的政策都是一般性審批標準，缺乏對具有移民意愿和技術能力的重點群體針對性，從各國近年舉措變化來看，具有血統(tǒng)關系的后裔群體和外國留學生是重要政策目標；（4）永久居留權審批標準模糊，自永久居留權審批辦法公布以來，由于缺乏打分標準和配額限制，審批部門根據國家需要有較大自由裁量權，2004年實行至今僅約1000 人獲得了永久居留權。

幾點啟示和思考

通過對國內外技術移民政策體系和發(fā)展態(tài)勢的跟蹤，課題組認為我國長期處于人才“出超”狀態(tài)，現(xiàn)階段在需要引進國外智力資源的同時，面對著勞務移民和外國留學生非正規(guī)就業(yè)壓力，尤其非法入境、非法滯留、非法就業(yè)等“三非”現(xiàn)象已經引起了高度關注，加之“進口”人才的配套措施還很不健全，需要借鑒傳統(tǒng)移民國家和新興國家的成熟做法，根據國情構建體系，逐步放開技術移民。

一是必須在恪守“單一國籍”原則的前提下探索基于永久居留權的技術移民政策。授予國籍和永久居留權是技術移民立法的起點，很多實行單一國籍制度的國家為了便利外籍人才引進，暗地里放松了本國的國籍政策。少數(shù)媒體肆意炒作中國的“雙重國籍”問題，學術界也有少數(shù)學者將國籍問題與技術移民問題混為一談。我國作為多民族國家，如果為了吸收一部分技術移民而實施“雙重國籍”政策，將會削弱民族國家認同感，甚至帶來社會不穩(wěn)定，將得不償失，上海完全可以在“單一國籍”的前提下，通過授予永久居留權的途徑，妥善解決外籍人才所需的公共服務與發(fā)展機會問題。

二是外籍華人人才是當前技術移民政策設計重點。當前，不少新興國家都把具有血緣關系的外國僑民作為移民政策重點對象，如南美洲西班牙語系國家與西班牙國籍互認，印度針對發(fā)達國家的印度裔發(fā)放海外公民卡等。外籍華人對國內相關情況的了解和文化認同有利于克服社會融入障礙，降低職業(yè)預期，形成成熟的職業(yè)心理，有較大可能取得職業(yè)成功。因此，基于當前的發(fā)展階段，外籍華人在較長時間內仍將為上海、乃至我國技術移民政策的焦點和重點。

三是強化技術移民制度建設。我國技術移民政策體系不健全，在基本公共服務提供方面的政策空白較多，上海作為重要試點地區(qū)有必要在未來成立技術移民牽頭管理部門，強化落實居住證B證制度各項優(yōu)惠。同時不斷學習借鑒發(fā)達國家在技術移民政策中形成的先進做法，探索設計以受教育程度、語言能力、工作經驗、年齡、職業(yè)為核心的打分制度，通過嚴密透明的打分審批標準明確政策導向和控制技術移民層次規(guī)模。在充分利用外國智力的同時，注重移民的適應能力，妥善處理人才引進、人口管理、就業(yè)市場穩(wěn)定三者之間的關系。

本課題受上海市科技發(fā)展基金軟科學研究項目資助（項目編號：11692103400）原文刊載于《科技發(fā)展研究》2012年第1期。