鮑芳修

（山東輕工業(yè)學院，濟南250353）

基于整體性治理的食品安全監(jiān)管體系探究

鮑芳修

（山東輕工業(yè)學院，濟南250353）

目前中國食品安全監(jiān)管模式主要是分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔。這種模式細化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，有利于提高專業(yè)化行政能力，但不可避免地導致了監(jiān)管的“碎片化”。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)的整體性運作，主張從分散走向集中，從破碎走向整合。以整體性治理的視角檢視食品安全監(jiān)管體系構(gòu)成、運作邏輯以及存在的問題，有利于重塑中國食品安全監(jiān)管體系。

整體性治理；食品安全；監(jiān)管體系；整合；協(xié)調(diào)

食品安全問題已經(jīng)成為我國社會中備受注目的熱點，涉及的廣度和深度不斷突破人們的底線。按照現(xiàn)行《食品安全法》，在食品安監(jiān)領(lǐng)域，監(jiān)管的屏障眾多：農(nóng)業(yè)部門管初級農(nóng)產(chǎn)品，工商部門管資質(zhì)和流通環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門管餐飲企業(yè)，衛(wèi)生部門進行綜合協(xié)調(diào)，另外，商務部門在運輸和倉儲環(huán)節(jié)，環(huán)保部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)境，公安部門針對食品犯罪等也有各自監(jiān)管責任。有如此多的部門監(jiān)管，似乎有利于打擊和禁絕食品安全犯罪行為，但恰恰相反，我國的食品安全卻越來越處于岌岌可危之境地。為此，必須對現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系予以檢視。本文從整體性治理理論視角對我國的食品安全監(jiān)管體系進行剖析，以期推動食品安全監(jiān)管體系的創(chuàng)新。

一、整體性治理理論的核心思想

20世紀90年代，西方世界興起了關(guān)于政府改革的新理論——整體性治理理論。希克斯將整體性治理界定為相關(guān)治理機構(gòu)之間，共同強化服務的意義與目標，并在相互認同的方式中達成彼此同意的結(jié)果。[1]整體性治理理論的直接起因是新公共管理運動所導致的政府部門碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責任模糊化。這種碎片化和模糊化在處理非結(jié)構(gòu)社會問題時陷入了困境。

整體性治理可以說是對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的超越，并被寄予厚望。自英國之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、美國、新加坡等經(jīng)合組織（OECD）國家相繼進行了整體性治理的大規(guī)模改革實踐與探索?！罢w政府已成為當代西方政府改革的新趨向”。[2]整體性治理已成為國內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門與前沿領(lǐng)域。

臺灣學者彭錦鵬在論及整體性治理的時候，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理作了如下歸納比較：（見圖表所示）

傳統(tǒng)官僚制強調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)章運作，新公共管理強調(diào)競爭、績效、分權(quán)和公私合作，兩種范式都導致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。而當今社會問題的非結(jié)構(gòu)化程度越來越高，跨專業(yè)、跨部門、跨功能的合作愈發(fā)重要，整體性治理強調(diào)的整合與協(xié)調(diào)可以有效消除部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為復雜棘手的社會問題的解決開出了藥方?？傮w來說，在解決非結(jié)構(gòu)社會問題方面，整體性治理主旨要求是：

資料來源：（臺）彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢》2005年第23期。

1.構(gòu)建大部門體制。整體主義的對立面不是專業(yè)化，而是破碎化。破碎化造成部門間轉(zhuǎn)嫁問題與責任、項目相互沖突、目標相互沖突、缺乏溝通、服務遺漏等等。產(chǎn)生破碎化的主要原因是體制的碎片化，主要表現(xiàn)為機構(gòu)臃腫、部門林立、職能交叉、權(quán)責不明。因此需要從體制上進行調(diào)整和解決。整體性治理首先要解決的就是構(gòu)建大部門體制。大部門體制主要應對當前政府功能的過度分工和專業(yè)化問題，極度分散的專業(yè)化會產(chǎn)生低效，甚至無效的后果，這就需要把政府部門中功能相近的機構(gòu)進行合并，重新進行部門整合。

2.強化部門間合作，構(gòu)建無縫隙政府。公共目標的實現(xiàn)如果既需要多個部門配合，又不能創(chuàng)建一個新的超級部門，這時就需要一個有效的協(xié)調(diào)機制。在公共服務過程中，政府各部門應該以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協(xié)調(diào)密切合作的服務機制。

3.資源整合與共享。為了創(chuàng)造1+1＞2的協(xié)同效應，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)應該減少互賴性帶來的不確定性。資源整合與共享有利于增強組織間協(xié)作意識，緩解沖突。傳統(tǒng)的碎片化行政導致部門獨立運作，預算自己編制，信息自己存儲，組織間無法形成合力和共識。整體性治理的目的在于跨越組織邊界，整合原先各自獨立的資源，以實現(xiàn)政府的政策目標。具體包括三個方面：一是預算整合。整合型預算有利于強化部門間聯(lián)系，促成合作；二是人力與技術(shù)資源整合。人力與技術(shù)資源合作有助于促進機構(gòu)間信任和理解，消除跨邊界運作的不確定性；三是信息共享。通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略，增進公共服務中各個供給主體間持續(xù)地進行知識和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式。

4.公私合作。?？怂拐J為，整體性治理所追求的整合，既可以在政府部門內(nèi)部進行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進行。21世紀的眾多事件證明，協(xié)調(diào)合作才是出路。公私合作（簡稱PPP模式），緣起于英國新公共管理運動，由于公私合作有利于緩解公共財政危機，提高公共服務質(zhì)量，也更有效率，使得該模式逐步為其他國家所效仿。

二、我國食品安全監(jiān)管體制中的“碎片化”問題分析

我國食品安全監(jiān)管體制是一種分散型體制，按照食品鏈的各個環(huán)節(jié)進行職責分工，即以分段監(jiān)管為主，輔之以品種監(jiān)管。各級政府成立由各監(jiān)管部門組成的食品安全委員會，主要職責為分析形勢、統(tǒng)籌部署、制定政策；衛(wèi)生行政部門行使具體的食品安全綜合協(xié)調(diào)職能；農(nóng)業(yè)畜牧部門負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。分段監(jiān)管細化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，理論上有利于提高專業(yè)化行政能力，但在行政實踐中，這種碎片化管理暴露出很多問題：

1.缺乏溝通與協(xié)調(diào)?！皠趧臃止ず吐毮芊止ず芸焱癸@了協(xié)調(diào)的重要性?！盵3]中國食品監(jiān)管按照食品生產(chǎn)鏈條進行職能劃分的后果，產(chǎn)生了很多邊界與縫隙，在現(xiàn)實行政實踐中表現(xiàn)為部門間沒有正常的協(xié)調(diào)機制。食品安全委員會和衛(wèi)生行政的綜合協(xié)調(diào)難以落實，其職責履行更多是被動大于主動；重復執(zhí)法現(xiàn)象嚴重。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，各部門各自為政，導致重復執(zhí)法，加大了整個社會成本；推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，頻現(xiàn)有利則爭、無利則推的局面。

2.存在監(jiān)管空白領(lǐng)域。分段監(jiān)管的一個明顯問題就是會存在監(jiān)管節(jié)點和監(jiān)管空白區(qū)域，這也是各部門推諉扯皮的主要原因。以豬肉為例，畜牧部門負責生豬屠宰、檢疫、蓋章。質(zhì)檢部門監(jiān)管豬肉加工企業(yè)，但主要對包裝后的食品行使監(jiān)管責任。豬肉加工企業(yè)有很多加工的半成品，比如未包裝的熟食就逃脫了監(jiān)管。理論上講未包裝的熟食出現(xiàn)在流通領(lǐng)域，工商部門也可以監(jiān)管。但問題是，這些食品未必就進入流通領(lǐng)域，可能直接被餐飲企業(yè)購買或者消費者購買。再比如豬肉注水問題。豬肉注水問題，屬于摻假問題，主要由工商部門查處，畜牧局、質(zhì)檢局、食品藥品監(jiān)督管理局都不行使監(jiān)管責任。這里面的問題是，注水豬肉并不完全出現(xiàn)于流通環(huán)節(jié)。屠宰或者加工環(huán)節(jié)后的注水肉，有些可能直接進入餐飲領(lǐng)域，越過流通環(huán)節(jié)，而餐飲領(lǐng)域，工商部門又沒有監(jiān)管責任，從而給不法分子留下了可乘之機。

3.重復行政嚴重，浪費資源。所謂重復行政，主要是對同一問題存在多次管理。浪費了執(zhí)法資源，加大了行政成本，也影響了執(zhí)法的嚴肅性。從宏觀層面來看，我國目前食品檢驗檢測力量極為分散，2004年統(tǒng)計顯示，我國擁有食品安全專門檢驗檢測機構(gòu)和與食品安全相關(guān)的檢驗檢測機構(gòu)6000多個，分布在衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等部門。[4]食品安全監(jiān)管部門投入大量的資金用于檢驗設備的購買和檢測工作人員的配備。但是由于食品安全監(jiān)管機構(gòu)各自執(zhí)法，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，且硬件設備基本雷同，結(jié)果導致重復檢測、交叉檢測現(xiàn)象時有發(fā)生，造成巨大的資源浪費。而一些需要的重要設備卻共同缺乏，致使很多重要的檢測項目因為沒有設備而無法開展。

4.標準不統(tǒng)一。食品安全法明確規(guī)定，要制定統(tǒng)一的食品安全標準。但目前，我國相當一部分食品安全標準尚未出臺。由于無標準，因而在對相關(guān)食品進行監(jiān)管時，監(jiān)管部門無法準確把握食品質(zhì)量存在的問題有多嚴重，一些食品不合格也無法認定。更為關(guān)鍵的是，我國目前的食品標準不統(tǒng)一。我國食品標準體系由國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準等組成，各類食品標準又分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等多個部門，給食品安全監(jiān)管增加了難度。

5.執(zhí)法資源嚴重不足。監(jiān)管機構(gòu)眾多而執(zhí)法資源不足，這似乎是一個悖論，但現(xiàn)實就是如此。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，監(jiān)管機構(gòu)之間在信息資源、技術(shù)資源、執(zhí)法資源等方面不能實現(xiàn)共享，機構(gòu)各自為政，重復行政現(xiàn)象嚴重，使得各機構(gòu)執(zhí)法資源嚴重不足。

三、整體性治理理念下的我國食品安全監(jiān)管體系創(chuàng)新

通過對我國食品安全監(jiān)管體系的反思，筆者認為，應該在整體性治理理念指導下進行我國食品安全監(jiān)管體系創(chuàng)新，明確主管部門的定位，厘清各環(huán)節(jié)的職能歸屬，構(gòu)建權(quán)責明確、運作通暢的食品安全監(jiān)管體系。

1.構(gòu)建相對集中的監(jiān)管體制。分段監(jiān)管不可避免的導致了管理上的碎片化，使得執(zhí)法力量分散、監(jiān)管合力不強、職能交叉重疊、信息溝通不暢、多頭執(zhí)法與監(jiān)管缺位現(xiàn)象并存，并且監(jiān)管機構(gòu)中既有垂直管理機構(gòu)，又有地方管理機構(gòu)，不同的監(jiān)管部門又由不同地方主要領(lǐng)導分管，在一定程度上也增加了綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度的難度。

上述問題涉及到行政管理體制的根本性問題，需要進行突破。必須在借鑒歐美監(jiān)管模式的基礎上，結(jié)合我國國情推進食品安全監(jiān)管體制改革。鑒于完全集中監(jiān)管模式局限于人口較少的國家，我國可以借鑒美日模式推進改革。主要思路為：按照品種監(jiān)管，精簡監(jiān)管機構(gòu)。按照品種監(jiān)管，主要是食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產(chǎn)品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產(chǎn)、流通、進出口、消費餐飲等）；衛(wèi)生部門不再進行日常監(jiān)管，而是專注于食品安全標準擬定和風險監(jiān)測，其職能整合到食品安全委員會；質(zhì)監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品安全監(jiān)管職責。

2.建立監(jiān)管部門間合作機制。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)包括價值協(xié)同的協(xié)調(diào)、信息共享的協(xié)調(diào)、誘導與動員的協(xié)調(diào)。由于機構(gòu)的目標不同、解決方案不同，導致機構(gòu)間可能會存在沖突，這就需要協(xié)調(diào)，消除彼此的矛盾。信息共享也極為關(guān)鍵，各部門不再單獨建立數(shù)據(jù)庫，而是制定一套共同的數(shù)據(jù)標準。管理者的任務在于選擇行動者和資源，通過有效的激勵機制促進跨邊界運作。[5]

3.建立獨立的第三方檢測體系。整體性治理不僅強調(diào)建立大部門體制，更要在某些資源或者管理工具方面實現(xiàn)共享，并通過整體性預算來達成。

眾所周知，食品安全監(jiān)管必須要有先進的檢測設備、檢測技術(shù)和檢測制度。由于目前碎片化行政導致部門各自為政，使得我國目前的檢測力量分散，檢測能力和檢測效率低下。統(tǒng)籌規(guī)劃、科學設置食品安全檢驗檢測體系已經(jīng)刻不容緩。歐美等發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，檢測技術(shù)機構(gòu)作為第三方應進入市場（極少數(shù)強制性檢測除外），以確保檢測機構(gòu)的獨立性。第三方檢測已成為發(fā)達國家食品安監(jiān)領(lǐng)域重要的制度安排，并表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。政府所要做的就是監(jiān)督第三方機構(gòu)，明確第三方機構(gòu)的資質(zhì)認定，促進良性競爭。政府可購買這些機構(gòu)的檢測服務。

4.完善食品安全標準體系。我國目前的食品安全標準建設滯后，更為突出的問題是，總體的標準體系比較復雜，標準“不夠標準”的現(xiàn)象嚴重。主要表現(xiàn)在：一是標準過老過少，與國際標準差距大；二是標準體系復雜，既有國際標準、國家標準，又有地方標準，還有企業(yè)標準；三是不同的標準分散在不同的部門。如此復雜的標準體系使得部門間各自為政，根本無法達成信息和資源共享，所謂的無縫隙政府只能是一句空話，抑制了整體性治理的可能性。鑒于當前困境，食品標準體系的改革應該從以下幾個方面進行：

一是加大財政投入和人才培養(yǎng)力度。以美國為例，美國政府每年對美國標準科學技術(shù)研究院的撥款就達7億美元。相比之下，我國對標準修訂的經(jīng)費投入少得可憐。2000年以前，僅有兩千多萬元，2001年雖猛增至6000多萬元，但與實際需要還相差很遠；[6]二是食品標準要與國際接軌。要為食品安全標準的制定、修訂提供科學依據(jù)，充分借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，既要滿足本國的需求，也要利于出口貿(mào)易減少摩擦；三是對現(xiàn)行食品安全標準體系進行優(yōu)化清理。對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準；四是完善食品標準制定的程序。標準體系的制定雖然應該在國家層面進行，但是也不能缺少社會中間層的參與。應通過各種途徑和形式汲取社會各界的意見建議。

[1]彭錦鵬．全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學論叢，2005，（23）．

[2]曾維和．西方“整體政府改革”：理論實踐與啟示[J].公共管理學報，2008，（4）.

[3][美]簡·芳汀.構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新[M].邵國松，譯.北京：中國人民大學出版社，2004:61．

[4]http://news.sina.com.cn/c/2010-12-27/012121709710.sh tml.

[5]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學學報（人文社科版），2010，（1）．

[6]陳錫文，鄧楠.中國食品安全戰(zhàn)略研究[M].化學工業(yè)出版社，2004：223．

D63

A

1002-7408（2012）06-0028-03

鮑芳修（1978-），男，山東莒南人，山東輕工業(yè)學院講師，研究方向：公共行政與公共政策。

[責任編輯：孫巍]