李瑞軍 錢成會 廖明軍

(1．南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局河北直管項目建設(shè)管理部，河北石家莊 050000;2．長春市市政工程設(shè)計研究院，吉林長春 130033;3．北華大學(xué)交通建筑工程學(xué)院，吉林吉林 132013)

1988年原交通部發(fā)布的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》規(guī)定鄉(xiāng)道是指主要為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)部經(jīng)濟、文化、行政業(yè)務(wù)的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間及鄉(xiāng)與外部聯(lián)絡(luò)的公路。2003年3月國家計委、原交通部聯(lián)合制定的《縣際及農(nóng)村公路改造工程管理辦法》中對農(nóng)村公路的定義:農(nóng)村公路一般是指通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、通行政村的公路;通鄉(xiāng)公路顧名思義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，是縣級以下公路網(wǎng)的主干網(wǎng)絡(luò)。通村公路主要是指通往行政村或者是行政村內(nèi)的公路［1］。在2002年前，農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民問題沒有提到議程，村級公路建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)，許多行政村沒有通公路，農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品的運輸、農(nóng)民出行以及農(nóng)民村鎮(zhèn)建設(shè)都存在很大不便。比如，農(nóng)民農(nóng)副產(chǎn)品都要肩挑十幾里才能拉到集市，農(nóng)村水利建設(shè)以及房屋修建所需的大宗笨重物資需要人挑或者牲畜馱很遠的崎嶇小路，費時費力。2002年11月召開的黨的“十六大”確定了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，黨和政府站在立黨為公、執(zhí)政為民的高度，把發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入作為全黨工作、經(jīng)濟工作的重中之重，提上了重要議事日程，并制定具體措施向農(nóng)村傾斜。隨著中央政策的傾斜和當?shù)卣拇罅憫?yīng)和支持，各省市陸續(xù)制定農(nóng)村建設(shè)的方針和政策，農(nóng)村公路建設(shè)是重中之重，并把其作為民心工程之一。

1 農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護現(xiàn)狀

從目前來看，為了節(jié)省財政開支，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等級較低，修建標準低，對未來農(nóng)村交通發(fā)展估計不足。以邵東某農(nóng)村公路為例，其路基寬度為3．5 m，未設(shè)置錯車道，車輛錯車一般借用沿線臨公路的農(nóng)戶房前空地。村級公路建設(shè)資金嚴重不足，以邵東縣某村為例，大約1 km的公路50%建設(shè)資金由地方政府負擔(dān)，50%的資金由行政村按照人口數(shù)平均分攤以及村里個人捐款組成。但是從建筑質(zhì)量上看，有些行政村的公路還是比較好的，甚至比連接村的鄉(xiāng)級公路還好。主要得益于行政村對公路修建時的監(jiān)控體系，還不能嚴格意義上的監(jiān)理，但是他們的做法很值得建議。行政村的公路修建承包給個體施工隊，然后村里組織村民按照事先的合同，對一些技術(shù)指標進行監(jiān)督，村民自發(fā)組織分段承擔(dān)施工監(jiān)理的任務(wù)。而串聯(lián)行政村的鄉(xiāng)級公路也不容樂觀，其路基寬度只有4．5 m，而且錯車道設(shè)置遠沒達到技術(shù)標準要求，錯車道數(shù)量不夠，同時錯車道長度也很短。從建筑質(zhì)量來看，鄉(xiāng)級公路由于施工時缺乏監(jiān)管，施工單位往往存在偷工減料的情況，路面結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，路面結(jié)構(gòu)厚度不足，影響其路面壽命，從圖1可以看出，水泥混凝土面層厚度明顯不夠，基層配合比設(shè)計亦不合理。圖2是本公路一豎曲線底部的路面損壞情況。從基層調(diào)查和走訪來看，農(nóng)村公路的養(yǎng)護存在很大問題，比如，基層缺乏規(guī)范的養(yǎng)護機制，公路破壞幾年后，也遲遲得不到維修，即使老百姓反復(fù)向基層單位提出維修建議，仍然得不到回應(yīng)，只有在出現(xiàn)嚴重翻車和交通事故，出現(xiàn)人員傷亡時，基層單位才采取臨時措施。行政村內(nèi)道路養(yǎng)護狀況比其他高一級別的農(nóng)村公路更糟，很多沒有集體收入來源的行政村沒有集體資金用于村內(nèi)公路的養(yǎng)護，只能采取向當?shù)卣暾堁a貼，農(nóng)民賑工等形式對道路進行維護。

圖1 某革農(nóng)村公路路面破損和建筑質(zhì)量情況

圖2 豎曲線底部破壞情況

2 部分省份養(yǎng)護管理體制嘗試

自從2003年以來農(nóng)村公路建設(shè)突飛猛進，從2003年137．1萬km躍升到2009年的333．56萬km，而且路面等級不斷提升?？墒窃诠方ㄔO(shè)過程中，新問題出現(xiàn)了:路建設(shè)好了，道路如何管養(yǎng)成為各地政府新面臨的課題。在國家相關(guān)農(nóng)村公路養(yǎng)護指導(dǎo)文件頒布以前，各地通過各種渠道從財政或者其他形式籌集養(yǎng)護資金。

自從國務(wù)院辦公廳2005年頒布《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》的通知以來，各省市擬定了“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案(簡稱實施方案)”，本文將對比和總結(jié)三個省份的實施方案做一介紹。

湖北省為建立健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護長效機制，推進農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革，全面提升農(nóng)村公路管理養(yǎng)護水平和通行能力，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需要，湖北省政府辦公廳出臺了《湖北省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案》?！秾嵤┓桨浮访鞔_了湖北農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的總體目標:力爭在“十一五”期間，建立以縣為主的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，建立高效的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護運行機制，建立規(guī)范穩(wěn)定的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金渠道，建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護評價考核體系，努力實現(xiàn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護正?；⒁?guī)范化，做到“有路必養(yǎng)”。《實施方案》強調(diào)了農(nóng)村公路養(yǎng)護實行專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護相結(jié)合的方式，并逐步實行以專業(yè)養(yǎng)護為主，積極推進養(yǎng)護市場化，實現(xiàn)“以錢養(yǎng)事”，建立健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的長效機制?！秾嵤┓桨浮反_立了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的資金渠道。省交通主管部門統(tǒng)籌安排農(nóng)村公路養(yǎng)護工程管理資金，并列入年度部門預(yù)算。力爭到2008年，縣道按每年每千米7 000元、鄉(xiāng)道按每年每千米3 500元、村道按每年每千米1 000元安排養(yǎng)護工程管理資金。市(州)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府根據(jù)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的實際需要籌集和安排專項資金，并列入本級財政預(yù)算。縣級財政按照每年每千米不低于1 000元的標準，安排鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護管理資金，并逐步加大投入。農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金可以通過公路沿線受益單位、社會企事業(yè)單位和個人捐款以及村民委員會“一事一議”籌資籌勞(限用于村道)等式籌集［2］。

河南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制規(guī)定實行分級管理，省轄市人民政府管理本轄區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護;縣級政府負責(zé)縣一級鎮(zhèn)級農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護;鎮(zhèn)人民政府管理本轄區(qū)的農(nóng)村公路包括行政村公路。農(nóng)村公路的養(yǎng)護和建設(shè)資金主要分國家、省市、縣鎮(zhèn)以及捐籌集資等。省級交通主管部門在統(tǒng)籌安排汽車養(yǎng)路費時，對農(nóng)村公路中瀝青路面和水泥路面養(yǎng)護工程的補助資金不低于以下標準:縣道每年每千米7 000元，鄉(xiāng)道每年每千米3 500元，村道每年每千米1 000元。重新核定機構(gòu)和人員編制。省編制管理部門要會同省交通主管部門制定農(nóng)村公路管理機構(gòu)人員編制標準指導(dǎo)意見，市、縣農(nóng)村公路管理機構(gòu)的編制由各省轄市、縣(市、區(qū))編制管理部門根據(jù)指導(dǎo)意見會同本級交通主管部門研究確定。農(nóng)村公路管理機構(gòu)和現(xiàn)有農(nóng)村公路養(yǎng)護隊伍實行事企分開。原農(nóng)村公路管理機構(gòu)所屬的工程養(yǎng)護處(隊)以及場、站、庫、室、院等經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位應(yīng)全部整建制轉(zhuǎn)為企業(yè)，實現(xiàn)與農(nóng)村公路管理機構(gòu)人、財、物脫鉤，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的企業(yè)法人和市場競爭主體。

遼寧省頒布的《實施方案》較其他兩個省份詳細，撥付資金預(yù)算比中央高;實施方案提出村委會聘選公路協(xié)管員定期匯報公路村道養(yǎng)護以及道路破損情況，并糾正有礙公路安全暢通的行為是一個值得推廣的創(chuàng)新做法。實施方案建議專業(yè)養(yǎng)護工程，由縣級交通行政主管部門組織，通過社會公開招標邀請招標的方式擇優(yōu)選擇具備資質(zhì)的專業(yè)隊伍來實施，根據(jù)合同進行全面監(jiān)管;非專業(yè)養(yǎng)護工程，原則上實行“鄉(xiāng)路鄉(xiāng)管、村路村管”，可采取個人承包等方式進行。遼寧省方案都具有一定的新意。

從上述3個省份的農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制改革實施方案來看，各省改革方案主要參照國務(wù)院頒發(fā)的文件通知，有些省份根據(jù)其省特點與情況出臺了具體的創(chuàng)新措施，由于文件是一個指導(dǎo)性的文件，詳細措施還需根據(jù)各縣、市具體制定。

3 農(nóng)村公路建設(shè)和管理養(yǎng)護所存在的問題及建議

3．1 建設(shè)和養(yǎng)護資金不足

由于中國沒有充分重視村道公路。公路等級交通部在“十一五”全國農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護資金時也沒有考慮到村道公路建設(shè)資金的需求。村道公路的建設(shè)國家沒有資金投入，只有省上的一點補助，這無疑是杯水車薪，絕大部分資金要靠廣大農(nóng)民群眾一事一議來解決，其中一半資金通過農(nóng)民集資和捐款解決，這無疑對農(nóng)村低收入農(nóng)民來說是雪上加霜，不利于三農(nóng)問題的解決，不利于縮小城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村公路養(yǎng)護不容樂觀，養(yǎng)護資金短缺［1，3］。所以建議交通部以及省級政府在法規(guī)和標準層面上，給予村道以足夠重視和一定地位，撥付專門建設(shè)資金，把中央財政大蛋糕切一部分給農(nóng)民，搞好農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展，促進城鄉(xiāng)良好互動。

3．2 建設(shè)和養(yǎng)護質(zhì)量問題

對于縣道和鄉(xiāng)道可以按照三、四級公路等級進行修建，但是對于村道的建設(shè)顯得比較隨意，沒有相應(yīng)的技術(shù)標準規(guī)范可以遵照執(zhí)行。由于占用農(nóng)田以及建設(shè)資金問題的約束，村道往往建設(shè)標準非常低，很多地區(qū)只有3．5 m左右的寬度，而且很少設(shè)置錯車道，導(dǎo)致會車困難?？赡苁且驗檗r(nóng)村公路等級較低的原因，農(nóng)村公路建設(shè)程序過于簡單，施工單位水平較低，監(jiān)督機制不夠完善，導(dǎo)致公路質(zhì)量較差，路面結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，施工也沒有完全按照規(guī)程進行操作，導(dǎo)致路面結(jié)構(gòu)在建成后不到3年內(nèi)就出現(xiàn)嚴重的破壞。這需要從制度設(shè)計和機制的建立方面著手，規(guī)范設(shè)計和施工以及監(jiān)理，把工程承包給專業(yè)的公司，設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)和考核制度，把農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護成績作為政績的一個考核依據(jù)。

3．3 加強農(nóng)村公路路政路權(quán)執(zhí)法

農(nóng)村老百姓對路政路權(quán)方面的知識不太了解，經(jīng)常出現(xiàn)隨意占道，破壞公路情況，比如，農(nóng)民建設(shè)房屋時，隨意在路邊堆放建筑材料，農(nóng)忙秋收季節(jié)，把公路當做曬場。這些行為嚴重影響公路的通暢，甚至?xí)?dǎo)致嚴重交通事故。當?shù)卣块T有義務(wù)對當?shù)剞r(nóng)民宣傳教育，為防范百姓隨意穿越公路以及小孩隨意在公路上嬉戲，也有必要把相關(guān)的交通安全常識等引入到農(nóng)村中小學(xué)課堂，來讓百姓建立路權(quán)觀念，樹立交通安全意識，養(yǎng)成正確的文明交通行為。

4 結(jié)語

農(nóng)村公路無論在建設(shè)上還是在養(yǎng)護和管理上都存在諸多的問題，其中最核心的一個問題是建設(shè)和養(yǎng)護資金的問題。隨著國家經(jīng)濟持續(xù)增長，老百姓的需求也隨著收入的增加，對生活質(zhì)量也相應(yīng)要求更高，為適應(yīng)社會的發(fā)展，造福廣大農(nóng)民，國家應(yīng)該更多的重視三農(nóng)問題，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過國家、省級、縣級財政撥款支付農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護。同時，各省督促縣級政府完善農(nóng)村公路建設(shè)程序和建立科學(xué)合理的養(yǎng)護管理機制，確保農(nóng)村公路持續(xù)健康的發(fā)展。

［1］韓軍強．農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題及對策建議［J］．交通財會，2008(3):20-22．

［2］周曉歐．中國交通報［N］．2007-07-23．

［3］郭榮耀．農(nóng)村公路建設(shè)中存在的問題及對策［J］．山西建筑，2009，35(26):296-297．