易麗麗

北仲是民間化的探路者，試圖從事業(yè)單位向社會組織轉身。但是這一轉身迄今尚未完成。北仲的困境直指我國法人制度的缺陷，這種缺陷致使事業(yè)單位改革一直步履維艱。

北京仲裁委員會（北仲）是仲裁界的佼佼者，最初是相當于副局級的事業(yè)單位。當國內同行仍然依賴財政撥款維持運轉“保吃飯”、苦求于行政資源的支持謀發(fā)展時，北仲主動遠離行政，靠自身的專業(yè)實力與職業(yè)精神殺出了一條“血路”。目前，北仲不僅購買了位于北京CBD地區(qū)的招商局大廈7000平米的辦公樓和70個停車車位，還累計向國家上交上億元稅收。北仲由此擁有與國際知名仲裁機構相抗衡的實力，在國際仲裁界的地位和聲望隨之日漸提升。

北仲是民間化的探路者，試圖從事業(yè)單位向社會組織轉身。但是這一轉身迄今尚未完成。北仲的困境直指我國法人制度的缺陷，這種缺陷致使事業(yè)單位改革一直步履維艱。

政府不干預

是最大的支持

北仲成立于1995年9月，最初參照事業(yè)單位管理，副局級規(guī)格。北仲發(fā)展的過程是去行政化的過程，在組織上獨立于政府系統(tǒng)之外，與行政機關徹底“脫鉤”；在財政上自收自支，脫離對財政的依賴；在人事上公開向社會招聘，沒有編制。北仲放棄政府給予的“實惠”，換來的是發(fā)展的自主性。

仲裁委員會的機構性質很特殊，根據(jù)仲裁法規(guī)定的精神，仲裁機構不僅不是行政機關，也不是司法機關，更不是立法機關和黨的機關。同時，仲裁機構也不是企業(yè)、不是人民團體或社團組織，也不是民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，不屬于現(xiàn)行法律法規(guī)關于社會組織分類中的任何一類。我國仲裁機構在重組時，國辦曾專門下發(fā)文件，要求各有關市人民政府“參照有關事業(yè)單位的規(guī)定，解決仲裁機構的人員編制、經(jīng)費、用房等”。既然是“參照”，說明仲裁機構不是事業(yè)單位，但是這一規(guī)定使全國大多數(shù)仲裁機構在重新組建中定位為事業(yè)單位法人，如有些被定為行政性事業(yè)單位，實行參公管理；有些定為公益型事業(yè)單位，實行全額或差額撥款；極少數(shù)被定為行政機關。

北仲去行政化之路在20世紀90年代需要莫大的勇氣。作為組建北仲的元老之一，北仲秘書長王紅松說：“實行完全的財政獨立，通過納稅不再實行收支兩條線，失去財政資助。這是一次冒險?！北敝俚拿恳淮沃卮缶駬裼腥缱摺颁摻z”?；貞浧鸱艞壵斦С郑x擇被不公平地與企業(yè)一樣納稅，王紅松認為“理念、決策轉化為現(xiàn)實過程中，勇氣比智慧更重要?！?/p>

北仲的發(fā)展還得益于寬松的外部政策環(huán)境。北仲組建之初，北京市法制辦領導就明確提出：“政府對仲裁最大的支持就是不干預?！边@種理念一直被法制辦歷屆領導堅守。這也是北仲人一直向外界強調的，將發(fā)展功勞歸于政府營造的外部環(huán)境，一定程度上也形成了政府堅持這種理念的自覺。

企業(yè)化管理

與專業(yè)化立身

北仲通過企業(yè)化管理實現(xiàn)社會公益。企業(yè)化管理有兩個關鍵制度，一是財務制度，二是人事制度。北仲不依賴財政支持后，從事業(yè)單位收支兩條線變成通過納稅換取財務自主權。財務自主后，北仲根據(jù)業(yè)務發(fā)展的需要自主安排預算支出。財務制度的變化，隨之而來為人事制度的靈活打下了經(jīng)濟的基礎。例如，提供更具市場競爭力的報酬，吸引網(wǎng)羅優(yōu)秀人才。以人才市場工資價位為參照系，實行仲裁員的收入與單位效益、崗位業(yè)績掛鉤的競爭、激勵、約束機制。據(jù)了解，北仲人的薪金待遇優(yōu)于市場。

靈活的財務制度和人事制度，充分調動了北仲人的積極性。相比其他仲裁機構，享受財政撥款實行財務收支兩條線，財政部門認可的仲裁員報酬往往很低，導致無法對人員提供有效的激勵，形成了“優(yōu)秀的人才吸引不來，吸引過來的不夠優(yōu)秀”的局面。這些仲裁機構人才的缺乏導致仲裁業(yè)務的開展越來越依賴行政資源。行政權威凌駕于仲裁權威之上，專業(yè)能力的提升更加受限。如此循環(huán)，仲裁機構越來越行政化，仲裁的權威性和獨立性嚴重受損，權錢交易現(xiàn)象頻發(fā)，依靠行政手段拉案源，公信力低。反觀北仲，雖為社會公益組織，像企業(yè)一樣納稅換來靈活的制度，盤活了人力資源，保證了獨立性和權威性。

北仲人經(jīng)營著仲裁事業(yè)，在經(jīng)濟效益與社會效益間尋求平衡點，以企業(yè)經(jīng)營理念實現(xiàn)社會效益，創(chuàng)造經(jīng)濟效益的目的是為了更好地實現(xiàn)社會效益。在企業(yè)化經(jīng)營理念的引領下，北仲連續(xù)15年在案件數(shù)量、標的、質量、效率排名全國同行前列，享有很高的社會美譽度。

同時，北仲組建之初就明確專業(yè)化立身?！氨敝佟惫灿兄俨梦瘑T會委員15人，主任由中國著名民商法學家江平教授擔任，三分之二以上的成員均是法律、經(jīng)濟貿(mào)易領域的專家。北仲選擇委員考慮專業(yè)和道德聲望，與之形成對比的行政化仲裁機構，仲裁委員會超過80%以上的委員是官員。

為了專業(yè)化立身，北仲重視人才隊伍建設。在組建過程中，就提出實行聘任制，不搞“鐵飯碗”。這一決定在1995年相當于自我革命。正是這一決定，避免了許多事業(yè)單位用人存在的“走后門”“托關系”及“干部分流”問題。那些在行政機關工作的人員也因為這種優(yōu)勝劣汰的退出風險放棄了去北仲工作的念頭。公開招聘實施10年之后的2005年，1600多名具有法學碩士學位的畢業(yè)生競爭北仲的4個用人名額。到目前，能夠被北仲挑中，是一種專業(yè)素質的認可，在北仲工作也讓專業(yè)人員有莫大的自豪。

正是這一主張的堅持，北仲仲裁員的替換率特別高，1998年第一屆仲裁員高達44.7%的仲裁員被不予續(xù)聘。北仲的人事制度雖然靈活但也苛刻，例如北仲規(guī)定現(xiàn)行工作人員不能擔任仲裁員，采取秘書工作滿8年后如果沒有升任管理人員將不再予以聘用的制度。與此同時，北仲靈活地設計了秘書晉升發(fā)展通道。秘書工作滿8年不再繼聘，但是這些秘書如果符合仲裁員的資格，北仲可能會將其聘為仲裁員。這一靈活的制度安排給秘書提供了有效的激勵，描繪了職業(yè)發(fā)展的前景，促使他們堅守職業(yè)道德，提高專業(yè)水平，為工作滿8年后被聘為仲裁員持續(xù)努力。

北仲專業(yè)化的堅持，基于立足中國，放眼國際的追求。北仲非常注重國際交流，一方面擴大影響力，拓寬市場，另一方面向國際一流仲裁機構看齊，提升專業(yè)水準。例如，為了引進國外商事調解的經(jīng)驗和技巧，“北仲”出資邀請美國著名爭議解決專家來中國傳授經(jīng)驗。北仲開展外國實習生項目，開放平臺讓外國學生研習。積極參加國際仲裁研討會，王紅松秘書長應邀在劍橋大學國際爭議解決大會作基調發(fā)言，北仲在引進來的同時，也在走出去，登上仲裁國際舞臺。

本輪事改前途未卜

北仲光鮮的背后是身份尷尬的辛酸。國務院關于組建仲裁機構規(guī)定，仲裁機構“參照有關事業(yè)單位的規(guī)定”解決人員編制、經(jīng)費問題，“參照事業(yè)單位”是當時的權宜之計。但是“參照事業(yè)單位”也透出了政策制定者確認仲裁機構不是事業(yè)單位。從1995年至今，17年過去了，仲裁機構的法人性質仍無定論。但有關仲裁機構的法人性質的討論一直沒有停止。例如，2007年7月“仲裁機構民間化建設座談會”，仲裁機構從業(yè)人員共謀長遠出路，認為仲裁民間化，從事業(yè)單位向社會組織轉型符合國際慣例。但是來自部分省市仲裁機構的負責人表示，“維持現(xiàn)狀才是最佳選擇”，維持現(xiàn)狀即繼續(xù)框在事業(yè)單位籠子里。

北仲轉身受限于非此即彼的兩條路。要么像事業(yè)單位實行“收支兩條線”財務制度，要么比照企業(yè)依法納稅，在非此即彼的政策中沒有一個過渡區(qū)間。為了避免政府對北仲微觀管理的干涉，北仲比照企業(yè)依法納稅，承擔了不合理的稅賦。仲裁機構相當于“中介”的民間組織性質，并不是企業(yè)，比照企業(yè)納稅無形中增加了負擔。企業(yè)是以營利為目的，仲裁機構是非營利公益性組織。北仲負重探路，前進的道路并不平坦。

隨著《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》下發(fā)，本輪事業(yè)單位改革啟動。根據(jù)文件精神，北仲改革面臨兩條路，一條是退回到公益二類，收支兩條線；一條是轉為社會中介組織。對北仲來說，第一條路是走回頭路，是倒退。第二條路雖然是長遠的出路，但是卻沒有事業(yè)單位轉社會組織的相關配套政策支持。在2007年的“仲裁機構民間化建設座談會”上，長期負責聯(lián)系仲裁工作的國務院法制辦盧云華司長，講了一個典型的失敗案例。曾經(jīng)南方有一個仲裁機構從事業(yè)單位轉型，內外部事務脫離政府。由于仲裁機構一下子脫離出來，有關銜接工作一時還沒有落實，這個仲裁機構的女同志懷孕后，竟然沒有地方給發(fā)計劃生育準生證，孩子生不下來。最后，由于反映強烈，問題也很突出，這個仲裁機構恢復原來的狀況。這是一個不好的示范，多少讓改革后來者，心存顧慮。

為了保證仲裁的權威性和公正性，仲裁機構必須具有組織上的獨立性，財政上的獨立性。除了上面兩條出路，北仲是否有第三條路——作為特殊的社會組織繼續(xù)探索？

打通政策落實

“最后一公里”

仲裁在現(xiàn)代社會的地位越來越重要。一方面，仲裁是社會自治的手段，仲裁作為民間自治解決爭議的方式，利用民間力量裁斷糾紛，化解矛盾的社會成本低廉。另一方面，從保障我國對外經(jīng)濟利益安全考慮，發(fā)展仲裁事業(yè)是立足長遠的我國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標。我國已成為世界國際貿(mào)易第二大國，國內經(jīng)濟對外依存度達60%以上，國際貿(mào)易糾紛頻發(fā)，仲裁業(yè)的發(fā)展有助于一個國家在國際規(guī)則中奪得更多的發(fā)言權。

國務院法制辦的一位領導說：“北仲的發(fā)展是整個仲裁行業(yè)發(fā)展的一個縮影?！笨梢哉f北仲的出色業(yè)績和豐富實踐使其成為研究中國仲裁如何追求獨立、勝任和公正的一個典型樣本。但目前，北仲正面臨發(fā)展的困局。

北仲作為改革的排頭兵，先改先遇到問題，政策的制定需要有前瞻性和預測性。事業(yè)單位改革的目的是為了事業(yè)更好地發(fā)展。制度的創(chuàng)新將盤活一個行業(yè)的資源。本輪事業(yè)單位改革解決了事業(yè)單位的核心問題，但是具體到每一個事業(yè)單位，政策落實的最后一公里，卻讓被改革者感覺“宏觀上都能找到答案，實踐中具體問題又沒解決完。”

廣東省試點法定機構，仲裁機構作為試點之一，法定機構在形式上表現(xiàn)為一機構一立法，法定機構按照市場化、企業(yè)化運作，創(chuàng)新管理體制機制。仲裁機構的改革出路是否需要創(chuàng)設一類法人類型？北仲改革面臨的困境直指我國法人制度的缺陷，目前四類法人類型限制了組織的多元化發(fā)展。

目前，國外組織多元化發(fā)展出現(xiàn)了一種新趨勢，這種趨勢就是建立一種以追求社會目標為主要使命，但很大程度上靠商業(yè)收入來維持運營的混合組織。作為“理想混合模型”，它所做的每件事既產(chǎn)生社會價值，又產(chǎn)生收入。社會價值和經(jīng)濟價值創(chuàng)造的整合將會形成一個良性循環(huán)的利潤和再投資循環(huán)圈，從而在社會效益的指引下發(fā)展出更多解決社會問題的方案。美國、英國等發(fā)達國家都在研究這類組織的法律形式。我國這方面的研究仍很薄弱。

我國事業(yè)單位種類繁多，政策不可能照顧全面，但是具體到一個組織，被政策遺忘將直接影響其生存的空間?？紤]北仲當下的困難，改革政策不作大的變動，只需進一步細分事業(yè)單位類別，單列公益三類，將北仲等特殊社會組織涵蓋，在北仲經(jīng)驗的基礎上，設計相關制度，北仲們同樣能創(chuàng)出一番天地。

我們拭目以待，宏觀政策的設計，不遺忘北仲等類似特殊組織的存在，留足其發(fā)展空間。

（作者單位：國家行政學院公共管理教研部）