陳秋蕓

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀、成因及對(duì)策分析

陳秋蕓

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

目前農(nóng)村公共產(chǎn)品呈現(xiàn)供給總量不足、供給機(jī)制不合理的現(xiàn)狀;其主要原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理、政府權(quán)責(zé)配置不當(dāng)及農(nóng)村財(cái)政困難等，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展;為此，必須采取打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善轉(zhuǎn)移支付制度、加大財(cái)政投入，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金渠道多元化等措施，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。

農(nóng)村;公共產(chǎn)品;現(xiàn)狀;對(duì)策

公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對(duì)稱，是指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。［1］農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或服務(wù)。［2］實(shí)踐證明，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有助于農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)村生產(chǎn)條件的改善與建設(shè)和諧社會(huì)。

一 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

由于我國(guó)在工業(yè)化初期實(shí)行“以工促農(nóng)”政策，將大量的農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累，同時(shí)又通過(guò)“戶籍制度”限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，以緩解城市空間發(fā)展壓力，可以說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民為城市工業(yè)化進(jìn)程作出了巨大的犧牲。［3］這種“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，需要國(guó)家財(cái)政的鼎力相助。從我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出來(lái)看，雖然絕對(duì)額逐年增長(zhǎng)，但是從相對(duì)額來(lái)看，則呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。［4］這使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量更加不足，具體表現(xiàn)為以下幾方面:

1．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全。在我國(guó)農(nóng)村，已有水利設(shè)施長(zhǎng)年無(wú)修、破敗不堪，更別提增添多少新建設(shè)施了;農(nóng)村公路覆蓋率低、質(zhì)量差，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)水平;許多行政村還尚未通水、電等等?；A(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)民生活狀況就無(wú)法改善。

2．農(nóng)村義務(wù)教育供給質(zhì)量差。一直以來(lái)，我國(guó)城市義務(wù)教育供給者與農(nóng)村義務(wù)教育供給者不同，前者是國(guó)家財(cái)政，后者是縣財(cái)政負(fù)責(zé)，國(guó)家、省財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)貼的多級(jí)財(cái)政方式。縣財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，缺乏足夠資金用以保證農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，所以，農(nóng)村義務(wù)教育供給質(zhì)量差。具體表現(xiàn)為:農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊不堪、教學(xué)設(shè)備殘缺不齊，師資力量單薄。

3．農(nóng)村醫(yī)療公共衛(wèi)生形勢(shì)嚴(yán)峻。自上世紀(jì)80年代的農(nóng)村合作醫(yī)療解體和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來(lái)，農(nóng)民就毫無(wú)醫(yī)療保障可言了?！翱床‰y、看病貴”的情況一直困擾著農(nóng)民，2003年我國(guó)實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，有助于緩解農(nóng)民看病難問(wèn)題。但從具體的實(shí)施情況看，該制度不單報(bào)銷比率低，而且程序繁雜，不能幫助農(nóng)民擺脫因病致貧、返貧的困境。

4．農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題重重。第一，我國(guó)農(nóng)民參保率低，保障項(xiàng)目少，無(wú)法與城鎮(zhèn)居民所享受的保障相提并論;第二，家庭養(yǎng)老模式仍占據(jù)著農(nóng)村養(yǎng)老保障的主導(dǎo)地位，農(nóng)民仍將自己的老年生活期望寄托于依靠子女。第三，“四·二·一”家庭結(jié)構(gòu)給家庭養(yǎng)老帶來(lái)挑戰(zhàn)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制仍有許多弊端，沒(méi)有達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的要求。表現(xiàn)為:

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制不合理。目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)行“自上而下”的決策機(jī)制，在這種具有強(qiáng)制性、統(tǒng)一性的決策機(jī)制下，農(nóng)民喪失了表達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的話語(yǔ)權(quán)，基層政府的供給偏好起主導(dǎo)作用。實(shí)際上，基層政府只注重能在短期內(nèi)見(jiàn)效的、體現(xiàn)政府官員成績(jī)的、非農(nóng)民急需的，如大型水利設(shè)施、生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施等“政績(jī)工程”建設(shè)，這樣一來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供需嚴(yán)重不符。

2．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者——基層政府作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”它們更關(guān)心個(gè)人職務(wù)的升遷。所以，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上，它們重硬件，輕軟件;重“數(shù)量”，輕“質(zhì)量”;重新建，輕維護(hù);這樣一來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“不足與過(guò)?！蓖瑫r(shí)存在，供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

3．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體權(quán)責(zé)失衡。各級(jí)政府在公共產(chǎn)品供給中應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，進(jìn)行責(zé)任劃分。但在我國(guó)，情況恰恰相反，掌握財(cái)權(quán)多的高層政府，承擔(dān)的事權(quán)卻少，掌握財(cái)權(quán)少的基層政府，承擔(dān)的事權(quán)卻多。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘。［5］

4．“一事一議”制度缺乏操作性。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村集體興辦公益事業(yè)主要通過(guò)“一事一議”的辦法來(lái)解決，但“一事一議”在實(shí)踐中難以操作。［6］首先，“一事一議”制目標(biāo)的二元化，使其制度績(jī)效低。其次，“一事一議”制所籌集的資金十分有限，難以滿足農(nóng)村公益事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。最后，“一事一議”制程序上的嚴(yán)格和復(fù)雜性也降低了它的可操作性。

上述問(wèn)題，均嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而，找出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的成因已迫在眉睫。

二 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的成因

學(xué)術(shù)界認(rèn)為造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因是多方面的，本文在綜合研究前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn):

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

建國(guó)后，百?gòu)U待興，百業(yè)待舉，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)極度落后，為了迅速完成工業(yè)化所必需的資本原始積累，國(guó)家采取“重工輕農(nóng)”、“戶籍制度”、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”和“抽農(nóng)補(bǔ)工”等非均衡政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重剝奪，逐步形成了城鄉(xiāng)分割治理的二元化社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。政府財(cái)政統(tǒng)籌包攬供給城市所需公共產(chǎn)品，而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品則大多由農(nóng)民自費(fèi)提供，最終造成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體系。

(二)政府權(quán)責(zé)配置不當(dāng)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中政府權(quán)責(zé)配置不當(dāng)，首先，是中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的職責(zé)界線不清晰，中央政府在把事權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同時(shí)沒(méi)有給予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革以至取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府財(cái)源更加雪上加霜，加劇基層政府權(quán)責(zé)的不對(duì)等。其次，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門在農(nóng)村公共物品供給中的職責(zé)模糊不清，且“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的觀念盛行，公共物品提供者的角色無(wú)人扮演。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中還存在多頭領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，造成管理部門推諉責(zé)任和爭(zhēng)奪權(quán)力行為，導(dǎo)致行政管理支出雖多，但公共產(chǎn)品供給卻很少。［7］

(三)農(nóng)村財(cái)政困難

由于1994年分稅制改革和2006年取消農(nóng)業(yè)稅，中央和省級(jí)政府財(cái)力不斷集中，農(nóng)村財(cái)政收入大幅縮水，所占比重大幅縮水(見(jiàn)表一)。為此，上級(jí)政府采取“縱向轉(zhuǎn)移支付”制度以彌補(bǔ)地方財(cái)力，但實(shí)證研究表明，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量難以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力空缺。所以，即使地方政府很想為農(nóng)村提供發(fā)展建設(shè)急需的公共產(chǎn)品，也往往是心有余而力不足。故這種由各級(jí)政府共同分?jǐn)傊С洲r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式，不能完全滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求，更不是長(zhǎng)久之計(jì)。

表一 中央和地方財(cái)政收入及比重情況表單位:億元、%

(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給采取的是忽視農(nóng)民的需求偏好和個(gè)體差異的“自上而下”的決策機(jī)制，它剝奪了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，不能客觀的反映農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求狀況，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需不符。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村推行“一事一議”制度，以解決部分村級(jí)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，可“一事一議”制度事實(shí)上并沒(méi)有賦予多數(shù)人決定的法律和行政強(qiáng)制力，從而無(wú)法解決少數(shù)人拒絕繳費(fèi)的難題。［8］因此，可操作性低。可見(jiàn)，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制難以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

三 強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

(一)打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的根本原因。因此，要想解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從往至今，“二元結(jié)構(gòu)”拉大城鄉(xiāng)差距，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不公，制約農(nóng)村發(fā)展。因此，打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，有利于提高農(nóng)民生活水平、有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于促進(jìn)社會(huì)主義三個(gè)文明繁榮發(fā)展、有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。所以，打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的必要措施。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度、加大財(cái)政投入

各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致，造成了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力不足和供給不平衡同時(shí)存在。因此，目前亟待解決的問(wèn)題是完善針對(duì)農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付體系;以事權(quán)定財(cái)權(quán)，確立各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)分工體制。［9］其次，增加財(cái)政投入，確保財(cái)政支農(nóng)資金總量和比例的逐年增長(zhǎng)也很重要;尤其應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民缺少的、急需的公共產(chǎn)品的投入力度;此外，還必須深化公共財(cái)政體制改革，加大公共財(cái)政對(duì)三農(nóng)的支持力度。

(三)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

為了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，避免公共產(chǎn)品供需不匹配，就必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的改革力度。首先，將原來(lái)“從上到下”的命令式供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬南碌缴稀钡拿褚馐焦┙o模式。因?yàn)椋瑲w根結(jié)底，農(nóng)村公共產(chǎn)品是提供給農(nóng)民的，為農(nóng)民服務(wù)的，只有農(nóng)民才真正了解自己需要什么樣的公共產(chǎn)品。［10］其次，完善“一事一議”制度，要想解決該制度中農(nóng)民籌資籌勞規(guī)模小的瓶頸問(wèn)題，可把國(guó)家的財(cái)政支持與農(nóng)民投工投勞有機(jī)結(jié)合起來(lái)。最后，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的另一個(gè)缺陷是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給監(jiān)督機(jī)制不健全。因此，加強(qiáng)法律、群眾和輿論三大監(jiān)督的作用之余還要注重行政監(jiān)督。唯有將公共資源的使用置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，才能提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率?？梢?jiàn)，改革供給機(jī)制，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的表達(dá)機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)保證公共產(chǎn)品有效提供有多重要。

(四)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金渠道的多元化

目前，在我國(guó)單純依靠公共財(cái)政來(lái)提供高水平、全覆蓋的公共產(chǎn)品還不實(shí)現(xiàn)，因此，采取多元化的籌資渠道是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)保證。在公共產(chǎn)品的供給上，可利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化改革。吸引市場(chǎng)、私人和非政府組織參與，對(duì)投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的個(gè)人、企業(yè)或組織的利益要給予保護(hù)，最終建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。［11］

［1］保羅·A·薩繆爾森．經(jīng)濟(jì)學(xué):第18版［M］．北京:人民郵電出版社，2008:147．

［2］曲延春．山東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問(wèn)題與治理——基于多中心理論的分析［J］．理論學(xué)刊，2011 (5):80－84．

［3］陳鳳鸞．當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀分析和對(duì)策建議［J］．理論學(xué)習(xí)，2010(5)．

［4］劉建民，索瑞芳．新時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的策路分析［J］．經(jīng)濟(jì)師，2011(6):35－36．

［5］［6］曲延春．我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給:問(wèn)題、根源與對(duì)策［J］．生產(chǎn)力研究，2011(5):29－31.

［7］馬硯堤．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式問(wèn)題與對(duì)策［J］．合作經(jīng)濟(jì)與科技，2011(10)．

［8］賀雪峰，羅興佐．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給:稅費(fèi)改革前后的比較與評(píng)述［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(5):28－34.

［9］徐全忠．收費(fèi)改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問(wèn)題與對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)論壇，2009(17):21－22.

［10］施鑫蓬．我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀和制度創(chuàng)新［J］．企業(yè)管理，2010(13)．

［11］高鑒國(guó)．中國(guó)農(nóng)村公共物品的社區(qū)供給機(jī)制［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2009．學(xué)，. --．dl e

Status Quo，Causes and Countermeasures of Rural Public Goods Supply

CHEN Qiu-yun
(Public Administration School，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

At present，the status quo is the shortage of gross supply and the unreasonable supply mechanism in rural public goods，which is mainly caused by the urban-rural dual structure，the unreasonable rural public goods supply mechanism，misallocation of government's rights and responsibilities，rural financial difficulties and so on．It has seriously restricted the development of rural economy and society．Therefore，measures should be taken to break down the urban-rural dual structure，balance urban and rural development，improve the system of transfer payments，increase the financial input，transform the rural bublic goods supply mechanism．a(chǎn)nd realize the channel change the status quo of rural public goods supply．

rural;public goods;status quo;measures

F323．89

A

1671－1181(2012)03－0013－03

2012－03－20

陳秋蕓(1987－)，女，福建福州人，碩士研究生，研究方向:行政管理現(xiàn)代化。