楊飛龍

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108）

匈牙利歷經(jīng)1992～1996年的土地私有化改革，土地所有權(quán)制度發(fā)生了根本改變，與中國土地實行的社會主義公有制截然不同。但是中匈兩國存在相同的土地利用現(xiàn)狀，即土地細(xì)碎和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。兩國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中都認(rèn)識到可持續(xù)發(fā)展的重要性，在土地利用中都非常重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，各自設(shè)計了土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。總結(jié)比較中匈兩國土地管理體制尤其是土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的異同，可以認(rèn)識科學(xué)發(fā)展觀對中國相關(guān)制度安排的影響，同時能了解加入歐盟對匈牙利有關(guān)制度設(shè)計的促進(jìn)，這對于中國土地利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的完善具有一定的啟示作用。

1 土地管理體制比較

1.1 相同的土地管理方式

土地具有位置固定和用途多宜等特征，且許多自然資源依附于土地而存在，這就決定了土地的利用活動與各種自然資源的利用實踐必然要聯(lián)系在一起。中匈兩國都采用綜合管理方式進(jìn)行土地管理，即以一個部門為主，多個部門互相配合協(xié)調(diào)，對包括土地在內(nèi)的森林、礦產(chǎn)、海洋等資源進(jìn)行統(tǒng)一管理慢。兩國所采用的管理方式都符合土地管理體制的總體發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了土地與其他自然資源之間的密切聯(lián)系。

1.2 不同的土地管理機(jī)構(gòu)

中國負(fù)責(zé)土地管理的部門是國土資源部，其主要職能是：土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。另外，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)用地、漁業(yè)水域、草原、宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地、農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用以及農(nóng)業(yè)生物物種資源的保護(hù)和管理。環(huán)境保護(hù)部重點關(guān)注生態(tài)保護(hù)和農(nóng)村土壤污染防治。

匈牙利土地管理過程中以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部為主，環(huán)境和水資源部為輔，實現(xiàn)綜合管理下的分類管理。隸屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部的土地管理和地球信息部是匈牙利最高的土地直接管理部門，其主要任務(wù)是：土地綜合管理、立法、戰(zhàn)略規(guī)劃、土地項目管理和審計［1］。環(huán)境和水資源部則在土地利用中對自然環(huán)境和生物多樣性進(jìn)行保護(hù)，減少水源污染，改善水質(zhì)，保護(hù)國家公園和景觀，發(fā)展環(huán)保技術(shù)和生態(tài)旅游。

1.3 不同的土地管理理念

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對土地功能認(rèn)識的逐漸深刻，進(jìn)行綜合管理的土地管理部門在不斷發(fā)生變化。其變化方向（圖1）為：農(nóng)業(yè)部門——專門的土地管理機(jī)構(gòu)（如財政、司法部門）——資源與環(huán)境部門，這代表了三種管理土地的理念，體現(xiàn)了三個經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次［2］。

自然經(jīng)濟(jì)時代，土地主要用于農(nóng)業(yè)用途，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，一般由農(nóng)業(yè)部門對其進(jìn)行管理。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，人們認(rèn)識到土地功能的多樣性，并且不同的利用類型所產(chǎn)生的效益有天壤之別，土地既是基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，更是重要的資產(chǎn)，因此開始將土地管理歸并在財政、司法等部門下側(cè)重進(jìn)行資產(chǎn)管理。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，人們逐漸意識到承載人類生存與發(fā)展的土地也是自然環(huán)境的一部分，開始關(guān)注自身行為與自然、環(huán)境的協(xié)調(diào)，追求可持續(xù)發(fā)展。反映在土地管理上，傾向于把土地與其他自然資源和環(huán)境資源結(jié)合起來進(jìn)行綜合管理，強(qiáng)調(diào)對土地生態(tài)環(huán)境功能的維護(hù)。

圖1 土地管理機(jī)構(gòu)的變遷

進(jìn)行綜合管理的土地管理部門的區(qū)別，體現(xiàn)出中匈兩國對土地功能的認(rèn)識不同，二者土地管理理念的不同。由于貫徹實施科學(xué)發(fā)展觀，中國在土地管理理念的發(fā)展和土地管理部門的變化方面是處于比較領(lǐng)先地位的。

2 土地生態(tài)管理法律、法規(guī)比較

2.1 憲法框架比較

中國和匈牙利兩國憲法分別確立了國家土地管理法的基本框架和主要內(nèi)容，構(gòu)成建立健全各自土地生態(tài)管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。兩國憲法都強(qiáng)調(diào)要合理開發(fā)利用土地資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。中國憲法中明確提出：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，國家要“保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。匈牙利1989年新憲法也提出，享有一個健康的環(huán)境是人類不容挑戰(zhàn)的基本權(quán)利，為確保“人人有權(quán)享有最大限度的身體和精神健康”，就要保護(hù)城市和自然環(huán)境。

2.2 土地法比較

中匈兩國政府都將農(nóng)田資源保護(hù)作為土地生態(tài)管理的重要內(nèi)容。中國2004年新修訂的土地管理法和匈牙利1994年制定的耕地法都專門提出耕地的合理利用與保護(hù)。二者的共同點有：（1）按照土地利用要因地制宜，地盡其用的原則，要求根據(jù)耕地不同屬性，進(jìn)行合理利用；（2）強(qiáng)調(diào)土壤養(yǎng)護(hù)是國家、土地使用者、投資者和經(jīng)營者的共同責(zé)任，要保持土壤的質(zhì)量和肥力，防止物理性、化學(xué)性和生物性的破壞；（3）任何單位和個人不得閑置、荒蕪耕地。

此外，中國土地管理法對破壞生態(tài)環(huán)境開墾利用的土地，提出要有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。而匈牙利耕地法則規(guī)定，改變自然保護(hù)區(qū)土地的耕作計劃需要得到土地管理部門的同意，否則土地使用者要恢復(fù)原來的土地利用類型并受到處罰；強(qiáng)調(diào)在土地利用過程中要注意保護(hù)文化和歷史遺產(chǎn)遺跡。

2.3 環(huán)境保護(hù)基本法比較

1989年中國通過環(huán)境保護(hù)法。1995年匈牙利通過環(huán)境保護(hù)一般規(guī)則法案，取代了1976年的環(huán)境保護(hù)法，成為匈牙利環(huán)境保護(hù)的主要規(guī)章制度。兩國的環(huán)境保護(hù)基本法都對環(huán)境的內(nèi)涵進(jìn)行了說明，認(rèn)為環(huán)境是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，土地、水、空氣、自然和人為環(huán)境皆是環(huán)境保護(hù)的組成部分。對環(huán)境有顯著影響的活動在開始之前必須對環(huán)境影響進(jìn)行評估，通過后方可開展。中匈兩國環(huán)境保護(hù)法的出臺與修訂，表明國家環(huán)境法制發(fā)展進(jìn)入一個新的階段，與隨后發(fā)生的一系列重要制度創(chuàng)新相互配合，保證政府能夠在土地資源利用中更加深入、全面地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

針對土地利用，中國環(huán)境保護(hù)法進(jìn)一步提出，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素。城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的特點，保護(hù)植被、水域和自然景觀，加強(qiáng)城市園林、綠地和風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)。

2.4 法律體系比較

為加入歐盟，匈牙利制定“法律統(tǒng)一計劃”，計劃執(zhí)行過程中，全力向歐盟法律靠攏，如在自然資源和生物多樣性保護(hù)、水資源管理、土壤養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域加快了環(huán)境立法。而歐盟成員國中發(fā)達(dá)國家土地利用中保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有益做法也為匈牙利做出了很好的示范，顯著推動了匈牙利土地生態(tài)管理法律法規(guī)體系建立和完善。其中，1993年、1994年分別修訂了礦業(yè)法、森林管理和狩獵法。1995年頒布水資源管理法。同年，匈牙利政府還制定了關(guān)于違反土地保護(hù)、污水處理、自然保護(hù)等方面法規(guī)行為的懲罰措施。1996年的自然保護(hù)法則規(guī)定了包括國家公園、風(fēng)景保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的保護(hù)區(qū)。

到目前為止，中國的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系雖然已經(jīng)基本形成。針對土地合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，《草原法》（1985年）、《野生動物保護(hù)法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《礦產(chǎn)資源法》（1996年修改）、《森林法》（1998年修改）、《水污染防治法》（1996年和2008年分別修改）、《環(huán)境影響評價法》（2002年）等法律法規(guī)先后出臺。但總體而言還較為籠統(tǒng)，生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)還不完善，一些具體領(lǐng)域還缺乏專門的法律法規(guī)。因此《全國生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》就明確提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，把土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)全面納入法制化軌道，盡快制定《自然保護(hù)區(qū)法》、《土壤污染防治法》、《轉(zhuǎn)基因生物安全法》、《生態(tài)保護(hù)法》等法律，制定《生物遺傳資源管理條例》、《物種資源保護(hù)條例》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治條例》、《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》等有關(guān)法規(guī)。

3 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的土地利用規(guī)劃比較

3.1 科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的中國土地利用規(guī)劃

中國2004年新修訂的《土地管理法》中規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃按照以下原則編制：（1）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地；（2）提高土地利用率；（3）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（4）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡的原則?！?997－2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中進(jìn)一步明確土地利用的基本方針，就是要堅持土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)相結(jié)合，防止過度開發(fā)和掠奪式利用，加強(qiáng)土地退化的防治，保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，中國以新《土地管理法》為依據(jù)，在《1997－2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上制定了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，以引導(dǎo)全社會保護(hù)和合理利用土地資源。其中，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)是其主要任務(wù)之一；提出要充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地；積極推進(jìn)以土地整理復(fù)墾為重點的國土綜合整治，統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)；制定不同區(qū)域環(huán)境保護(hù)的用地政策，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。

3.2 匈牙利生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的土地利用制度、計劃

20世紀(jì)90年代之后，匈牙利根據(jù)加入歐盟的準(zhǔn)入條件，大力調(diào)整本國政策，制定了一系列相關(guān)的制度與計劃，在土地利用中更加注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

1997年匈牙利開展了土地利用區(qū)劃制度研究。以“土地利用金字塔”理論為基礎(chǔ)，結(jié)合不同區(qū)域的具體情況，明確各地土地利用與自然保護(hù)的基本形式（圖2）。通過以生態(tài)為基礎(chǔ)的客觀分析，評價不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)性與環(huán)境敏感性。在此基礎(chǔ)上劃定環(huán)境敏感地區(qū)，通過保持傳統(tǒng)土地利用，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的做法來維護(hù)自然價值和生物多樣性，使剩余的特色文化景觀和孤立的、接近自然的棲息地可以得到保護(hù)［3］。

圖2 土地利用金字塔（ERZ，1978）

匈牙利1999年提出國家農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃。該計劃把提升農(nóng)業(yè)制度作為首要任務(wù)，通過審慎使用自然資源，在生產(chǎn)健康食品、為農(nóng)村提供就業(yè)機(jī)會的同時，來保存自然價值、生物多樣性，管理鄉(xiāng)村事宜。計劃制定了以下目標(biāo)：（1）大范圍引進(jìn)環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境目標(biāo)，保護(hù)和改善自然價值、農(nóng)村質(zhì)量和水土資源；（2）促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)地使用和區(qū)域利用合理體制的建立，形成與匈牙利農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力相適應(yīng)平衡、穩(wěn)定的土地使用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；（3）改變農(nóng)村面貌、景觀，以及農(nóng)村生態(tài)游、鄉(xiāng)村游條件，改善和利用農(nóng)村旅游潛力；（4）注重農(nóng)村人口、生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境教育，改變他們的觀念，并致力于其他農(nóng)業(yè)發(fā)展措施。

3.3 中匈兩國土地利用規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的差異

比較兩國的土地利用規(guī)劃和制度，可以發(fā)現(xiàn)匈牙利在歐盟“共同農(nóng)業(yè)政策”和其他環(huán)保法律法規(guī)影響下，重視土地利用中的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善和人們福利提高，謀求土地利用中經(jīng)濟(jì)有效性、生態(tài)合理性和社會承受性的高度統(tǒng)一。匈牙利在制定土地利用制度與計劃中的一些成功經(jīng)驗值得借鑒。首先，要注重環(huán)境教育，改變?nèi)藗儼l(fā)展觀念，要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境的思想和觀念貫徹到土地利用規(guī)劃的制定中；其次，土地利用規(guī)劃涉及社會經(jīng)濟(jì)各個方面，應(yīng)該是以保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為重點的多目標(biāo)多約束綜合規(guī)劃，而不是以保護(hù)耕地為重點的單一目標(biāo)資源利用規(guī)劃；再次，要加快建立生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，利用標(biāo)準(zhǔn)體系對不同區(qū)域土地生態(tài)狀況進(jìn)行評估，作為制定土地利用規(guī)劃的依據(jù)。開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，并且建立規(guī)范的評價方法與指標(biāo)體系；最后，完善土地利用規(guī)劃的法律政策依據(jù)，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實施管理。

4 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的土地整理比較

4.1 現(xiàn)階段土地整理的重點

20世紀(jì)70年代末以來中國實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度與20世紀(jì)90年代匈牙利土地私有化改革事實上造成了同樣的結(jié)果，形成了同樣的土地利用狀況，兩國都長期存在土地細(xì)碎、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題。如在2006年中國323個被調(diào)查村里，行政村一級高達(dá)97.6%的耕地由農(nóng)戶經(jīng)營，而每個農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積僅1386.53m2［4］；而1991～2000年匈牙利超過95%的私人農(nóng)場面積小于10 hm2。一方面，許多農(nóng)戶（或私人農(nóng)場主）沒有足夠的土地持續(xù)發(fā)展經(jīng)營活動，農(nóng)戶（或私人農(nóng)場主）的經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模效益和市場競爭力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場競爭的需要；另一方面，一些農(nóng)戶（或私人農(nóng)場主）又荒廢土地，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的保護(hù)［5］。因此，中匈兩國現(xiàn)階段土地整理的重點都是在農(nóng)村地區(qū)。

4.2 土地整理的執(zhí)行主體

鑒于土地權(quán)屬制度，現(xiàn)階段中國的土地整理多為政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)（如土地整理中心、造地公司等）直接投資和經(jīng)營管理。在國家土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，1997～2005年，國家投資土地開發(fā)整理重點項目2259個，各省、自治區(qū)、直轄市累計安排土地開發(fā)整理項目近2萬個，全國通過土地整理復(fù)墾開發(fā)累計補(bǔ)充耕地227.6萬hm2［3］。其他經(jīng)濟(jì)單位與農(nóng)戶尚缺乏參與意識、資金投入。因此，新修訂的《土地管理法》提出，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

匈牙利的土地整理則主要是通過私人農(nóng)場與租賃公司自發(fā)的市場化行為來實現(xiàn)。政府僅在極為有限的范圍內(nèi)直接參與土地整理，比如重新國有化（或征用）最有生態(tài)價值的地區(qū)，創(chuàng)建自然保護(hù)區(qū)、自然區(qū)、生態(tài)走廊、保護(hù)區(qū)和半自然區(qū)域等，來形成國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。此外，國家土地基金也協(xié)助進(jìn)行土地整理活動，尤其關(guān)注大型整理項目和環(huán)境保護(hù)的實現(xiàn)。國家土地基金通過購買或者交換面積小、地形差的土地來進(jìn)行土地整理，改善土地的利用結(jié)構(gòu)。

4.3 土地整理的主要目標(biāo)

目前中國土地整理的主要內(nèi)容包括：調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；平整土地，改良土壤；道路、林網(wǎng)、溝渠等綜合建設(shè)；歸并農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等；復(fù)墾廢棄土地；劃定地界，確定權(quán)屬；改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡等。大多數(shù)地方土地整理主要以增加耕地數(shù)量為目標(biāo)，而不是以提高鄉(xiāng)村生活環(huán)境質(zhì)量為主要目的，從而導(dǎo)致土地整理不切合實際的現(xiàn)象大量存在。

匈牙利在土地整理中所確定的基本目標(biāo)是：促進(jìn)形成合理優(yōu)化的國營農(nóng)場和森林規(guī)模，使土地集中與地區(qū)發(fā)展相協(xié)調(diào)，有利于自然生態(tài)保護(hù)、土壤保護(hù)和歷史人文名勝古跡保護(hù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)于自然生態(tài)環(huán)境。具體實踐中，匈牙利通過對農(nóng)業(yè)投資的援助，集中支持5個歐洲大小單位（European Size Unit）以上、遵循良好農(nóng)業(yè)規(guī)范和符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)場發(fā)展。依靠土地利用的發(fā)展來保護(hù)生物多樣性和景觀，改善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)。

借鑒匈牙利的經(jīng)驗，中國在土地整理中應(yīng)更加注重前瞻性，著眼長遠(yuǎn)與全局，把土地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接。從土地利用現(xiàn)狀、土地適宜性以及土地整理項目實施可行性等方面進(jìn)行研究，因地制宜，制定科學(xué)的土地整理規(guī)劃，明確項目區(qū)范圍、投資規(guī)模、新增耕地比例和項目主要工程內(nèi)容，全面分析項目實施對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民收入的影響，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。鑒于我國土地整理資金投入不足，投資主體較為單一問題，成立類似于匈牙利國家土地基金的機(jī)構(gòu)或組織來協(xié)助進(jìn)行土地整理也是值得考慮的。此外，盡快制定適合中國國情的土地整理相關(guān)法律法規(guī)，完善管理系統(tǒng)，強(qiáng)化有序管理也必不可少。

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