文 Ⅰ本刊記者 何云江 林茂申 晏 青

甕安構建制度系統探索科學發(fā)展常態(tài)化

文 Ⅰ本刊記者 何云江 林茂申 晏 青

4年來，甕安各級黨委、政府不僅下大力化解社會矛盾，改善干群關系，彌補民生欠賬，強化社會管理，夯實基層基礎等工作，更重要的是積極探索和創(chuàng)新權力科學運行和服務發(fā)展的長效機制，確?？茖W發(fā)展走上常態(tài)化、持續(xù)化和制度化軌道，真正建立起長治久安的制度保障。

甕安縣創(chuàng)造性地出臺了“雙向組織生活”制度，要求縣直機關支部與鄉(xiāng)村支部結對共建，互動開展組織生活。圖為雙向組織生活會啟動儀式。（甕安縣委宣傳部供圖）

僅僅4年，甕安縣就從大亂到大治，從民心離散到民心重聚，從矛盾綜錯到浴火重生。2011年，甕安實現縣內生產總值52億元，財政總收入7.5億元，分別是2007年的2.37倍和3.13倍。與此數字相輝映的是，較2007年，群眾對干部滿意度增長57.2%，群眾安全感指數增長38.65%，排名全省第二位，尤其是人民群眾對公安機關的滿意度從全省墊底提升到全省第一位。

“在痛定思痛中得以浴火重生乃至長治久安，根本在于通過制度建設將應急管理轉為科學執(zhí)政的常態(tài)治理?！鼻现菸睍?、甕安縣委書記陳昌旭說，四年來，甕安各級黨委、政府不僅下大力化解社會矛盾，改善干群關系，彌補民生欠賬，強化社會管理，夯實基層基礎等工作，更重要的是積極探索和創(chuàng)新權力科學運行和服務發(fā)展的長效機制，確?？茖W發(fā)展走上常態(tài)化、持續(xù)化和制度化軌道，真正建立起長治久安的制度保障。

黨建專家、中共中央黨校黨建部主任王長江認為，對于執(zhí)政黨而言，最重要的不是使浮出水面的事件得以化解，而是建立制度避免陷入到興而復衰、周而復始的“執(zhí)政周期律”之中。實際上，這些年來各地都出臺了不少制度，但作用有限。問題在于這些所謂的制度只是一些規(guī)定和要求，嚴格說來并非制度，只是制度的要素。如同機器零件不是機器，只有將其有機地組合起來，形成閉合的系統才是可以正常運轉的機器一樣。顯然，隨著改革的深入，制度要素的連接成為提高制度化水平的關鍵，在經歷大亂大治之后，甕安在這方面作了大量有益的探索，頗值得借鑒！

建立社會評價參與機制黨組織公開承諾提高履職自律

盤活農村、社區(qū)組織存量參與社會管理，是甕安縣加強和創(chuàng)新社會管理的舉措。圖為群眾自發(fā)組織村民治安義務巡邏隊，實現了村民自我管理、自我約束。（甕安縣委宣傳部供圖）

甕安之亂，根本在于公權力濫用以致政府公信掃地?！?·28”事件以前，由于政法部門執(zhí)法不公，“釣魚執(zhí)法”、“放水養(yǎng)魚”等現象時有發(fā)生，嚴重損害了甕安縣委、縣政府的形象和公信力。重拾公信力，關鍵在于政府職能部門諾而必為，為而必力，不斷地承諾踐諾從而質變凝聚為公信。

今年2月，甕安專門召開全縣工作承諾大會，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、82個機關單位的主要負責人走上承諾臺，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門當年準備完成的重點工作量化，當場做出承諾，并通過當地電視、網絡、特刊等向社會公布，把工作情況置于群眾視線之下。

為防止承諾變“沉諾”，甕安縣規(guī)定，每年分兩次組織督察組細致檢查，確保承諾不“石沉大?！?。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的承諾完成效果如何，將被納入縣級領導班子的工作實績考核并向社會公開。未能有效兌現承諾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，限期整改。如整改效果不明顯，相關人員將被問責。這就使公開承諾成為干部去留、升降的“感應器”。

“公開承諾之后，頭上就懸了群眾和督察組這兩把達摩克斯之劍，‘每時每刻有監(jiān)督’的弦被繃緊，除了努力完成目標外沒有任何退路。”甕安縣魚河鄉(xiāng)黨委書記閔端說，為制定切實可行的工作計劃，鄉(xiāng)黨委專門深入調研了近兩個月。公開承諾后立馬層層分解任務，責任落實到人，絲毫不敢懈怠。

中共中央黨校黨建部副教授蔡志強認為，實施公開承諾和亮點觀摩評比，一方面強化了各級黨組織和各職能部門制定科學的發(fā)展目標和計劃的能力，一方面打造了社會有效參與的制度平臺，不僅回應了社會力量和群眾參與公共事務管理的迫切愿望，還將過去干部考核評價的自我循環(huán)機制變成開放式上下互動的評價模式，讓群眾有機會參與干部評價，提高他們對政府的信任感。

構建基層矛盾調處激勵機制激發(fā)社區(qū)力量消除矛盾于萌芽

甕安縣委常委、組織部部長彭志偉告訴記者，在社會矛盾凸顯期，僅僅依靠信訪干部往往捉襟見肘。若能盤活農村、社區(qū)組織存量，讓村干部、社區(qū)工作者主動介入調處，不僅對緩解信訪壓力大有裨益，對于把矛盾化解在基層、在萌芽狀態(tài)也富有成效。

為此，2011年1月，甕安縣建立人民調解員調解糾紛案件補貼機制，由縣委、縣政府每年撥付30萬元社會矛盾化解基金，不管是村干部還是群眾，只要成功化解一起矛盾糾紛，均予以數十到數百元的現金獎勵。猴場村村委會主任錢家金去年一年調解了54起民間糾紛，共領到調解獎勵4000元。

猴場鎮(zhèn)原政法委書記賀國敏對記者說，2009年他本人接待的矛盾糾紛、信訪案件就達100多起，而有了激勵機制后案件驟減，2010年只接到19起矛盾糾紛案件，其余的都已在村里得到化解。2010年猴場鎮(zhèn)共發(fā)生各類矛盾糾紛266起，其中247起被村民化解。

據了解，基層矛盾化解激勵機制建立后，甕安縣基層人民調解員主動排查調處的各類社會矛盾糾紛案件有2734件，成功調處2702件，調解成功率達98%。按照化解糾紛補貼標準已兌現補貼128400元。

建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化互動機制打造同步發(fā)展平臺

在推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，甕安縣創(chuàng)造性地出臺了“雙向組織生活”制度，即要求縣直機關支部與鄉(xiāng)村支部結對共建，互動開展組織生活。長期以來，城鄉(xiāng)黨建處于“兩張皮”狀況，城市機關支部黨員抱怨群眾不懂政策、不支持工作，農村支部黨員抱怨機關干部脫離基層，不務實。甕安縣明確要求結對共建的城鄉(xiāng)支部每年至少要開展四次“雙向組織生活”活動，以此共同推動農村黨建和經濟社會又好又快發(fā)展。

甕安縣近年來通過探索創(chuàng)新，整合縣委組織部組織科、縣直機關工委、縣遠教辦等黨建資源，組建了貴州首個縣委基層組織局，把全縣488個城鄉(xiāng)支部統籌起來，并以“雙向組織生活”為載體，按照“五互”、“五在前”的要求，要求機關支部和農村支部做到隊伍互建、學習互促、發(fā)展互助、活動互動、困難互幫，城鄉(xiāng)黨員做到政策法規(guī)學在前、民生事務議在前、公益事業(yè)走在前、誠實守信爭在前、創(chuàng)業(yè)致富做在前。

甕安縣委常委、宣傳部部長曾薇說：“從全縣通盤統籌城鄉(xiāng)黨建資源，采取機關黨支部下農村、下基層、下一線為農村黨員上黨課、互動提問等活動形式，以促進城鄉(xiāng)支部之間的交流，推動機關人才、資金、技術、信息等優(yōu)勢資源向農村流動；通過農村支部到機關學習、考察，把機關的先進工作理念、科學發(fā)展思路和優(yōu)質服務方式等帶回農村，發(fā)動群眾搞好發(fā)展、壯大村級經濟，進而實現機關與農村優(yōu)勢互補、資源共享?！?/p>

2011年，全縣城鄉(xiāng)基層黨組織共互上黨課580余次，機關干部幫助農村支部理清發(fā)展思路120余條，建立黨建工作示范點126個。

建立健全農村基層民主決策機制從“替民做主”到“由民做主”

不少經驗和教訓表明，大量矛盾是由于不尊重群眾意愿，群眾缺少自我決策自我管理平臺、機制造成的！“甕安人民并非沒有搞民主的素質，而是村民自治中的民主機制遠遠不夠健全?！碑Y安縣縣長尹德俊告訴記者，甕安著力建立完善的決策機制讓群眾參與村級事務的重大決策，推進村級事務決策的民主化和科學化，同時進一步規(guī)范議事程序，明確規(guī)定其職責、權利、議事內容和規(guī)則，完善議事辦法，提高議事質量。

為此，甕安創(chuàng)造了村重大問題由村民代表共同決策的“一事一議”制度。在此基礎上，進一步發(fā)展出了“三議三公開”的民主決策機制，即先由村民進行“商議”，提出是否申報的意見，其后村兩委“審議”村民意見，最后由村民代表大會（或村民大會）作出“決議”，申報項目的實施內容、流程和結果全部公開，接受村民全程監(jiān)督。

中共中央黨校黨建部副教授謝峰認為，這種土生土長、完全適合農民口味的民主形式，大大限制了村官用權的隨意性，落實了村民民主權利，調動了村民的積極性，增強其主人翁意識，不僅改變了農村面貌，密切了黨群干群關系，也有效推動了基層民主建設。

記者在采訪中了解到，甕安逐漸把這一民主決策機制深化拓展到農業(yè)產業(yè)結構調整、社會治安綜合治理、基層組織建設等領域，真正做到讓群眾的事情“由民做主”。

建立領導干部到村任職工作機制真正起到強基固本的作用

甕安縣原有247個村（居），撤并為99個后，有的多則上萬人，少則兩三千人，僅憑村干部難以在農村的經濟社會等方面取得成效，如何為農村配備適應新形勢發(fā)展的“帶頭人”？

甕安縣推行了副科級領導干部到村任職的工作機制。2011年11月至今，已有49位基層工作經驗豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任實職副科級干部到發(fā)展任務重、矛盾相對突出的村任黨支部書記。

“此舉既真正助推了農村的發(fā)展，又密切了黨群干群關系?！濒~河鄉(xiāng)政法委書記楊勝乾到深溪村擔任黨支部書記后，在不到一年的時間就通過土地流轉的方式發(fā)展了“千畝獼猴桃基地”及上千畝的烤煙、蔬菜等經濟作物。讓深溪村這一個經濟發(fā)展滯后、矛盾比較突出的村不僅真正實現群眾增收致富，還大幅度降低了矛盾糾紛。

與此同時，甕安還強化機關干部到村掛幫人員的管理，對縣直機關抽調到基層的機關干部實行“雙轉入雙考核”管理機制，所有掛幫的干部，其工資和組織關系與原工作單位脫鉤后全部轉入掛幫地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。掛幫效果的考核，也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委和組織部門進行考核，首年考核成績不合格的就繼續(xù)掛幫一年，倘若再不合格就留在基層崗位工作，不得回到原機關。

甕安縣委組織部常務副部長羅曉路說，以往掛幫人員的選派由原單位統一管理，具體工資、福利、社保等也由選派單位負責，有些機關干部雖然下基層，要么工作重心依然在原單位，要么兩邊溜空空，三天打魚兩天曬網。轉工資和組織關系就是要讓機關干部真正沉下心來為百姓抓發(fā)展，考核權限下放就是要讓基層干部與群眾進行有效監(jiān)督，促使掛幫干部長期堅持，常效進行。通過系列的舉措，干部真正的沉下身子進村入戶，使甕安的基層基礎得以鞏固和夯實。

建立普通干部輪崗交流機制激發(fā)干部新活力

長時間在一個崗位工作，容易令人產生惰性和倦怠感甚至滋生腐敗問題。甕安縣打破部門、層級限制，實行輪崗交流制度，讓許多老面孔擁有了新職位，接受新挑戰(zhàn)，工作面貌煥然一新。

據介紹，自2009年起，甕安縣就規(guī)定凡在同一縣直單位連續(xù)工作滿15年及以上的、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿10年及以上的，應當交流。一般干部交流在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣直工作部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直工作部門之間進行，凡達不到跨單位、跨行業(yè)交流條件但符合輪崗交流要求的人員，必須進行內部輪崗。

甕安制定了村重大問題由村民代表共同決策的“一事一議”制度，有效推動了基層民主建設。圖為村民代表正在參加“一事一議”。（甕安縣委宣傳部供圖）

圍繞“甕水長歌”品牌，甕安已繪出文化強縣、構筑精神高地的線路圖。圖為《甕水長歌》演出現場。（甕安縣委宣傳部供圖）

“‘流水不腐、戶樞不蠹’，崗位與角色轉變有效盤活了干部資源。”縣委副書記張寬告訴記者，干部輪崗交流激活了“一池春水”，讓廣大干部在適應過程中經受住環(huán)境的考驗，增強了心理承受能力，提高了分析和解決復雜問題的能力，同時使甕安縣各單位干部隊伍的整體結構更趨合理，更好地做到人盡其才。

記者在采訪中了解到，甕安縣已輪崗交流了400多名干部。許多干部在新的崗位上重新燃起了工作激情，從輪崗交流前的猶豫彷徨，到步入新崗位后的躊躇滿志，經歷了一次職業(yè)生涯的新生，整個甕安干部隊伍活力倍增。

建立服務發(fā)展溝通機制實行非公有制企業(yè)特派員制度

經過多次機構合并與行政區(qū)劃調整，甕安部分領導干部改任非領導職務。不少“改非”干部能力強，經驗豐富，但留在原單位卻又面臨尷尬，基本上是“資源”閑置。

近年來，甕安縣非公有制經濟發(fā)展速度明顯加快，已成為縣財稅收入的最大增長點，去年非公有制經濟創(chuàng)造的國地稅共占財政總收入的71.56%。然而，在快速發(fā)展的同時，由于熟悉經濟發(fā)展、政府管理與黨建工作的高級人才緊缺，非公有制企業(yè)遭遇發(fā)展“瓶頸”。

甕安縣通過調研，創(chuàng)造性地建立了非公有制企業(yè)特派員制度，在企業(yè)與個人雙方自愿的情況下，讓熟悉經濟、管理或黨務工作的“改非”領導干部入駐企業(yè)，服務于企業(yè)黨建或經濟發(fā)展，使其“離位不離崗，改任不改責”，在政府與企業(yè)之間搭建起快速有效的溝通橋梁。與此同時，對這些干部落實關懷激勵措施，除發(fā)放工資外，還通過財政撥付的方式給予適當的崗位補貼。

自3月份啟動駐企特派員工作以來，全縣共有60多名機關干部踴躍報名，自愿申請開展駐企工作，首批15名企業(yè)特派員已正式入駐非公有制企業(yè)。許多特派員下到企業(yè)后，積極扛起民情調研員、政策法規(guī)宣傳員、企業(yè)糾紛協調員、項目建設服務員和企業(yè)黨建指導員的職責，助推企業(yè)發(fā)展。

建立人才引進機制形成洼地效應

從今年3月18日開始，甕安縣組織人才招聘小組先后到天津工程師范學院、湖北師范學院、四川師范大學、西南大學和貴州師范大學5個人才引進點招聘近400名本科層次及以上應屆畢業(yè)生，成為黔南州縣域引進人才的“大手筆”。

“治國經邦，人才為急”。甕安縣人事局長王小謙同志告訴記者，甕安地處偏遠，交通較為不便，長期以來存在人才“進不來、出不去”的尷尬，不僅因為缺乏新鮮血液導致部分干部觀念僵化，而且人才流失嚴重，僅2008年就調離了30多名骨干。破解這一困境，惟有大膽“走出去”攬?zhí)煜掠⒉?，才能為縣域經濟社會發(fā)展提供有力的人才保障。

據介紹，為加強人才隊伍建設，優(yōu)化人才結構，甕安縣創(chuàng)新人才引進機制，“走出去”到天津、武漢、成都、重慶等地大規(guī)模引進本科以上人才。針對引進的高層次人才，還特地開通了“綠色通道”，具有研究生學歷的人員引進到事業(yè)單位專業(yè)技術崗位工作的，可超崗先行聘用到中級崗位工作，并享受相應工資待遇。引進的150名縣外人才，人事部門積極主動為他們辦理各種手續(xù)。

近年來，甕安引進了數百名人才，有效地改變了部分干部關于人才的陳舊觀念，營造了渴求棟梁的良好氛圍，不僅招攬了數十名研究生，還扭轉了人才“入不敷出”的局面，從去年開始回流了十多人。此外，還投入2.5億進行職校小區(qū)建設，建成可容納學生8000—10000人，可根據企業(yè)需要訂單式培養(yǎng)人才，效應可輻射到黔南州與遵義市部分地區(qū)。

建立權力運行約束機制劍指權力失范與庸、懶、散、慢

王長江認為，要消除民眾對政府的不滿，重建黨和群眾的和諧關系，根本的途徑，就是對權力進行規(guī)范和約束，把權力“關到籠子里去”。實踐證明，甕安走對了這條路，在權力運行規(guī)范化上強化服務意識，使權力運行逐漸回歸本位。

甕安縣按照責權對等、權力有限的原則厘清主要干部和部門一把手的權力，不斷完善議事規(guī)則以節(jié)制權力的無度使用。按照民主法治、程序性原則規(guī)范完善行政服務體系，形成職能部門服務窗口的辦事規(guī)則和監(jiān)督條例，規(guī)范行政、執(zhí)法行為。

與此同時，甕安縣還強化了監(jiān)督職能，采用“12+1”工作模式，按照發(fā)展、民生、穩(wěn)定等方面的12項重點工作重新整合行政資源進行職能分割布局，科學設置了社會動員聯誼組、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、招商引資、交通建設等12個工作組，由縣級領導任組長實行包保制，建立縣級領導干部和縣直部門包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣級領導干部聯系重點企業(yè)、重點項目責任制，實行縣級領導、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導同獎同懲。不僅使得“歸口”管理科學嚴謹，還通過明確權責讓機制體制運行流暢。

與12個工作組同時配備的是重大工作督察組，針對全縣的重大問題加大監(jiān)督檢查，為提高機關工作效能，堅決向相互推諉扯皮，不作為，慢作為，亂作為等“庸、懶、散、慢”作風頑癥“亮劍”。四年來，甕安縣共調整了270多名干部，其中24人因不稱職而被調整免職，從嚴查處了農業(yè)局、建設局等單位違犯工作紀律的8名干部。其中建設局干部葛某因服務態(tài)度惡劣而受到警告處分。

建立文化引領機制 構筑“精神高地”走出“經濟洼地”

2012年6月25日晚，甕安縣會展中心人頭攢動，“甕水長歌”大型音樂舞蹈詩在這里舉行，甕安的歷史底蘊、旖旎風光、跨越發(fā)展、宏偉藍圖等元素融匯在這一唯美畫卷中。

縣委宣傳部的同志說：“‘6·28事件’的發(fā)生，嚴重挫傷了甕安干部群眾的精氣神。為了提振士氣，增強發(fā)展信心，甕安依托濃厚的文化底蘊，全力打造了‘甕水長歌’系列文化品牌，通過深度挖掘、科學揚棄、傳承創(chuàng)新甕安乃至黔中文化，構筑甕安人民的‘精神高地’?！?/p>

據甕安縣文體廣電旅游局原局長黎明介紹，為打造“甕水長歌”文化品牌，甕安縣在人才隊伍建設、組織建設和經費投入都給予了保障。今年3月5日，甕安縣就從全縣機關、幼兒園、文化館等選撥60名學員到高校展開為期3個月的戲劇、音樂、舞蹈等藝術培訓。

近年來，甕安文化事業(yè)長足進展，完成了縣文化館、圖書館、青少年活動中心 、255個農家書屋、14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)光纖聯網工程、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調頻廣播建設、243個村級文化資源信息共享工程等重點文化體育項目建設。僅在縣城，就有群眾自發(fā)組織的27支腰鼓、花燈、太極等群眾性文藝隊伍，猴場新村牌樓建成百米文化長廊。在甕安城鄉(xiāng)，各種各樣的文化事象正在構筑人們的“精神高地”。

“如今，圍繞‘甕水長歌’品牌，甕安已繪出‘文化強縣’、構筑精神高地的線路圖?！碑Y安縣有關負責人告訴記者，目前，甕安已經完成了《甕水長歌》城市文化宣傳片的拍攝，編排了《甕水長歌》大型音樂舞蹈詩，出版了《甕水長歌》的期刊，舉辦了首屆“甕水長歌”文化旅游節(jié)。下一步，還將建立小春蟲博物館，將5.8億年的生命起源向世人展示；建立猴場會議陳列館，詮釋“偉大轉折的前夜”；建立“甕水長歌”大劇院，把甕安的歷史文化、土司文化、商賈文化、紅色文化和甕安人民的拼搏精神搬上舞臺，讓群眾品嘗土生土長的文化大餐。

鏈接》

4年前“甕安事件”，舉國震驚。四年后甕安巨變，從矛盾叢生到浴火重生，從大亂到大治，引起了社會各界的強烈關注。

2011年10月，由新華社總編輯何平帶隊赴甕安采寫成《在痛定思痛中浴火重生——從甕安之亂到甕安之變警示錄》，指出在經歷了3年前那場嚴峻風波，甕安化“民怨”為“民愿”，從“民生滯后”到“民生優(yōu)先”，變“替民做主”為“由民做主”，從而在痛定思痛中浴火重生。

2011年12月，《人民日報》評論甕安巨變“翻個筋斗明個理”，認為群眾的怨聲和罵聲，有時也是解決問題的先聲，甕安就是從翻筋斗中認識到群眾的利益是最高利益。

2012年3月，由黨建專家、中共中央黨校黨建部主任王長江帶隊到甕安縣就加強和創(chuàng)新社會管理等課題展開調研，認為甕安由亂變治的根源在于甕安縣委從執(zhí)政科學化的角度進一步完善權力結構及其制度安排。5月，中共中央黨校黨建部設立“中央黨校黨建教學研究甕安縣聯系點”，“甕安經驗”開始作為經典案例進入中央黨校課堂。

2012年4月，《中國青年報》記者深入甕安采訪，從“甕安之問”引發(fā)的深沉思考出發(fā)，梳理了甕安3年后交出的答卷：3年過去，甕安不僅造就了信訪奇跡，把80%的糾紛化解于初訪，而且以組織壓力逼出了干部的公仆精神，讓利于民，真正實現了立黨為公。

（責任編輯／張?zhí)烀鳎?/p>