文/陳錫文

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局

文/陳錫文

城鄉(xiāng)一體化政策的提出與深化

新中國(guó)成立不久，我國(guó)就提出了工業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。發(fā)展工業(yè)需要大量資金，在當(dāng)時(shí)的條件下，只能依靠從農(nóng)業(yè)提取積累?；镜姆绞绞切纬晒まr(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換價(jià)格差距，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積累轉(zhuǎn)移到城市去。新中國(guó)成立初期，我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并形成了一系列提取農(nóng)業(yè)積累的制度和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在看起來(lái)，二元結(jié)構(gòu)體制的慣性比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性還要大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，也制約了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。黨的十六大的召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展階段，也意味著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。只有加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，農(nóng)村改革發(fā)展的大環(huán)境背景因此有了深刻的變化。黨的十六大報(bào)告首次提出，要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路來(lái)解決好“三農(nóng)”問(wèn)題。近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列惠農(nóng)政策，是和全黨統(tǒng)一了進(jìn)一步加大力度解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的思想認(rèn)識(shí)直接聯(lián)系在一起的。

在2003年初召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，全面建設(shè)小康社會(huì)最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，要把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。同年10月中央召開(kāi)十六屆三中全會(huì)，主題是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。這次會(huì)議首次提出了堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，在黨的思想認(rèn)識(shí)史上具有里程碑意義。如何落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，三中全會(huì)針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況提出了五大統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)是兩大板塊，這兩個(gè)板塊如果不協(xié)調(diào)，路就走不遠(yuǎn)，也走不好，因此把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了五個(gè)統(tǒng)籌的首位。三中全會(huì)對(duì)于如何完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了七大改革任務(wù)，其中一大任務(wù)就是“建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”。

2004年9月召開(kāi)十六屆四中全會(huì)，內(nèi)容是如何加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，通過(guò)了《關(guān)于提高黨的執(zhí)政能力的決定》。但就是在這樣一個(gè)研究黨的自身建設(shè)的全會(huì)上，胡錦濤總書(shū)記在進(jìn)行國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較的基礎(chǔ)上發(fā)人深省地指出：“縱觀一些工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)化提供積累，是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化發(fā)展到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”這個(gè)重大判斷的意義是非常深刻的。因?yàn)檫@表明，進(jìn)入新時(shí)期以后，我們能否處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)際上關(guān)系到我們黨執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，直接關(guān)系到我們執(zhí)政能力的提高。2004年底，胡錦濤總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確指出：“我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段?！边@就統(tǒng)一了全黨進(jìn)一步加大力度解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的思想認(rèn)識(shí)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，根本的要求就是要建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

北京大望京村

2005年10月中央召開(kāi)十六屆五中全會(huì)，主題是關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議。在這次會(huì)議上，中央再次明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)概念在黨的文獻(xiàn)中曾經(jīng)多次出現(xiàn)過(guò)，但都是放在導(dǎo)語(yǔ)里或者結(jié)尾中，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候提建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村還只是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和美好的憧憬。而五中全會(huì)將建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為要扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)的一項(xiàng)工作來(lái)部署，并提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求。2006年的中央一號(hào)文件對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一重大歷史任務(wù)進(jìn)行了專門(mén)部署，要求 “協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)”。

2006年9月召開(kāi)的黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)社會(huì)總體上是和諧的，但也存在不少影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題，明確提出了逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)和任務(wù)，并就“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”進(jìn)行了專門(mén)部署。這一要求具有非常強(qiáng)的導(dǎo)向性，極大促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和公平正義。

2007年，中央召開(kāi)十七大，十七大的報(bào)告在如何解決“三農(nóng)”問(wèn)題上提出了兩句話，第一句是“堅(jiān)持走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，第二句是“逐步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的新格局”。回顧一下共和國(guó)的歷史，在每個(gè)重大的歷史時(shí)刻，需要解決的重大歷史問(wèn)題都是“三農(nóng)”問(wèn)題，我國(guó)的改革也是從農(nóng)村開(kāi)始的。1978年12月召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)在中國(guó)歷史上具有重大意義，會(huì)議的主要具體成果就是《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》。2008年，在改革開(kāi)放整整30周年之際，黨中央確定再次把推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作為主題。這次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展的形勢(shì)做出了重要判斷：我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。并從六個(gè)方面提出了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)。

2009年召開(kāi)的黨的十七屆四中全會(huì)的主題是黨的自身建設(shè)問(wèn)題，會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》同樣對(duì)農(nóng)村的基層組織狀況予以了高度關(guān)注，對(duì)“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局”進(jìn)行了專門(mén)部署，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村黨建工作、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。

2010年，黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的“十二五”規(guī)劃建議中提出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是“十二五”期間的重大任務(wù)。會(huì)議要求，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。這就進(jìn)一步明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方向和戰(zhàn)略任務(wù)。

2011年，黨的十七屆六中全會(huì)的主題是文化，會(huì)議提出，增加農(nóng)村文化服務(wù)總量，縮小城鄉(xiāng)文化發(fā)展差距，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局具有重大意義，并對(duì)加快城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展進(jìn)行了專門(mén)部署。

隨著我們對(duì)“三農(nóng)”工作認(rèn)識(shí)的不斷深化、不斷提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作所涉及的面也由過(guò)去的主要保障農(nóng)產(chǎn)品供給，逐步擴(kuò)展到提高農(nóng)民收入，最后提升到城鄉(xiāng)居民享受到基本相同的公共服務(wù)，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。這幾年農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)好，根本的是黨中央高度重視，把“三農(nóng)”工作放在重中之重的位置，不斷深化對(duì)“三農(nóng)”工作的認(rèn)識(shí)，不斷升華解決好“三農(nóng)”工作的理論，不斷推出包括徹底取消農(nóng)業(yè)稅收、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行直接補(bǔ)貼、全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷、實(shí)行糧食最低價(jià)收購(gòu)政策、推進(jìn)集體林權(quán)制度改革、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全面納入公共財(cái)政保障范圍、實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、建立農(nóng)村最低生活保障制度、推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益保障等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需注意的重要問(wèn)題

城鄉(xiāng)一體化是個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，在當(dāng)前的發(fā)展階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須要處理好幾個(gè)重大問(wèn)題。

一是農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題。由于我國(guó)連續(xù)八年農(nóng)業(yè)增收，去年糧食總產(chǎn)量達(dá)11424億斤，因此一些人產(chǎn)生了麻痹思想。要看到，從總量來(lái)看，我國(guó)還存在較大缺口。由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和人民生活水平快速提高，農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)量穩(wěn)定增加。盡管糧食產(chǎn)量每年都在增長(zhǎng)，但是和需求相比還有差距。去年我國(guó)對(duì)糧食、食用植物油、棉花、食糖、豬肉和乳制品等重要農(nóng)產(chǎn)品仍需要進(jìn)口。目前全球每年出口的糧食是5000億斤左右。即使把全球每年出口的糧食都買回來(lái)，也不夠中國(guó)人吃半年。我國(guó)人多地少，如果糧食供應(yīng)出了問(wèn)題沒(méi)有人救得了我們，這決定了中國(guó)的糧食問(wèn)題只能走靠自己解決的道路。所以一定要下決心保護(hù)好耕地，加強(qiáng)農(nóng)田水利的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，努力調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，保證主要農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收。

二是農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題。土地制度改革影響很大，改革要把握住三條原則：首先，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本。沒(méi)有地就沒(méi)有農(nóng)業(yè)，也就沒(méi)有糧食。人均只有1.35畝，僅為世界平均水平的40%。所以無(wú)論怎么改一定要保證耕地?cái)?shù)量不減，質(zhì)量不降，否則對(duì)子孫后代就是巨大的威脅。其次，土地是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。要在農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。要進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，將解決糾紛納入法制化軌道。要完善土地流轉(zhuǎn)制度，使之有利于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，有利于增加農(nóng)民收入，同時(shí)又不傷害家庭承包經(jīng)營(yíng)中農(nóng)民的主體地位。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，土地制度改革不能傷害農(nóng)民的利益。第三，抓住土地調(diào)控閘門(mén)。我們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相當(dāng)大一塊來(lái)自于投資，而投資要想落地就得有土地，所以從宏觀角度講，購(gòu)地和各類指標(biāo)都牽連在一起。這幾年用地指標(biāo)每年都在增加，一定要嚴(yán)格按照國(guó)家的規(guī)劃，按照國(guó)家土地年度計(jì)劃進(jìn)行管理。

北京懷柔生態(tài)節(jié)能村

三是提高農(nóng)民的組織化程度?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進(jìn)速度快，大量農(nóng)村人口外流，農(nóng)村出現(xiàn)了人口的老齡化，于是大家開(kāi)始質(zhì)疑，再過(guò)十年八年誰(shuí)來(lái)做農(nóng)民。從總量上看，去年按常住人口來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村的總?cè)丝诔^(guò)6個(gè)億。而目前日本農(nóng)民的數(shù)量不到總?cè)丝诘?%，韓國(guó)的農(nóng)民比例大約不到15%，我國(guó)臺(tái)灣省的農(nóng)民比例是8%～9%，人口比例比我們低很多，年齡的水平也比我們高很多，大家同樣面臨農(nóng)業(yè)接班人的問(wèn)題。但他們的農(nóng)業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)維持了正常經(jīng)營(yíng)。之所以如此，是因?yàn)槿毡尽㈨n國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣省的合作組織和社會(huì)化服務(wù)體系非常發(fā)達(dá)。在我們這樣一個(gè)人多地少的國(guó)家， 從總體看，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的規(guī)模再大也難以與新大陸國(guó)家的家庭農(nóng)場(chǎng)相比，因此支持發(fā)展農(nóng)民的合作組織是扶持小農(nóng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重要舉措。當(dāng)然，發(fā)展農(nóng)民的合作組織，需要在轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、作出制度安排和進(jìn)行試驗(yàn)示范等多方面做大量深入細(xì)致的具體工作。

四是農(nóng)村金融問(wèn)題。在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣省的農(nóng)民合作組織中就包括農(nóng)民的合作金融，而且這個(gè)合作金融力量是強(qiáng)大的，政府給他的政策支持力度非常大。農(nóng)村合作金融體系完善，競(jìng)爭(zhēng)力非常強(qiáng)，使得商業(yè)金融進(jìn)不了農(nóng)村。由于服務(wù)體系完善，農(nóng)民用這個(gè)合作金融就足夠了。金融是我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)。我們到底走什么路，走商業(yè)化的路，還是鼓勵(lì)發(fā)展合作金融？這需要認(rèn)真考慮。

五是人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)明確提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。從目前的情況看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最為迫切的任務(wù)，就是要解決好農(nóng)民工問(wèn)題。2010年，已有2億5千多萬(wàn)農(nóng)民離土務(wù)工經(jīng)商，相當(dāng)一部分進(jìn)入城鎮(zhèn)。其中大量的人想留下，子女上學(xué)、就業(yè)、住房、社會(huì)保障、公共服務(wù)等問(wèn)題隨之而來(lái)，這些都要考慮。我到泰國(guó)曼谷考察后很受啟發(fā)，到曼谷打工的農(nóng)民工有兩種，一種是想在曼谷打工賺錢后回家的，還有一種希望留在曼谷成為曼谷人。在他們來(lái)到曼谷找工作的時(shí)候，政府就把他們進(jìn)行分類，想要留在曼谷的農(nóng)民工找到工作后，招工企業(yè)既要向勞工局報(bào)告，還要向社保局報(bào)告，并且招工企業(yè)要為農(nóng)民工繳納各種費(fèi)用，連續(xù)交八年，第九年時(shí)來(lái)打工的農(nóng)民工就可享有曼谷市民的權(quán)利了。這八年是過(guò)渡期，同時(shí)又給農(nóng)民工自主選擇權(quán)，大大緩解了城市的壓力。在這方面，要有頂層設(shè)計(jì)。要切實(shí)落實(shí)中央的要求，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)和公共服務(wù)。盡快將有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的社會(huì)保障體系，有條件的地區(qū)可納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障范圍。同時(shí)，也要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

作者系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任

責(zé)任編輯 崔晨