文/公孫策

守好公共財(cái)政的錢(qián)袋子

文/公孫策

從“公共財(cái)政”的視角來(lái)看，《預(yù)算法》是對(duì)政府收入和支出的權(quán)力進(jìn)行約束的一部法律，是在公共財(cái)政這個(gè)錢(qián)袋子上扎了個(gè)口，錢(qián)的進(jìn)與出都由這部法律及其實(shí)施細(xì)則加以規(guī)制。預(yù)算法修改之所以長(zhǎng)路漫漫，蓋因這部法律調(diào)整的法律關(guān)系、權(quán)力分配錯(cuò)綜復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。利益，是預(yù)算法修改背后最為核心的影響因素。

中央與地方收入分配

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)預(yù)算。該法同時(shí)規(guī)定，中央和地方實(shí)行分稅制，各級(jí)預(yù)算應(yīng)做到收支平衡。

這些規(guī)定都與目前的財(cái)稅管理體制存在諸多的不適應(yīng)之處。1994年分稅制之后，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)分配上的不統(tǒng)一成為棘手難題，土地財(cái)政的依賴(lài)、非稅收入、地方隱性債務(wù)等問(wèn)題也伴隨而生。現(xiàn)有法律與多地區(qū)推行的“省直管縣”的財(cái)稅管理體制改革方向也不匹配，分稅制的規(guī)定也僅限于中央與省級(jí)政府之間，在省之內(nèi)，又普遍財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉，基層政府的財(cái)政收支狀況難以平衡。

“過(guò)多的財(cái)政級(jí)次、財(cái)力層層集中的結(jié)果，導(dǎo)致了基層財(cái)政的困難?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇如是說(shuō)?；鶎迂?cái)政的困難結(jié)果是地方舉債盛行，但受限于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，這些債務(wù)都沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算編制和監(jiān)督的范疇。

這也是目前《預(yù)算法》難以進(jìn)行大修的一個(gè)局限，中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順。對(duì)此，《預(yù)算法》草案規(guī)定為：各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的財(cái)政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確，實(shí)施細(xì)則也語(yǔ)焉不詳。

（圖/CFP）

為平衡地區(qū)財(cái)政支出，一般采取轉(zhuǎn)移支付的方式，這也導(dǎo)致在地方政府預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)混亂情況，專(zhuān)項(xiàng)支出多，一般轉(zhuǎn)移支付少。這樣一來(lái)，地方預(yù)算收入所包括的不僅是本級(jí)收入和下級(jí)上解，還有很大一塊“蛋糕”是上級(jí)的補(bǔ)助，至于補(bǔ)助的數(shù)額多少便不在法律控制的范圍內(nèi)，成為權(quán)力尋租和滋生腐敗的溫床。

近些年來(lái)，上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和啟動(dòng)內(nèi)需政策的實(shí)施，地方政府得到的補(bǔ)助資金越來(lái)越多，造成財(cái)政體制存在中央和省專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助過(guò)多、一般轉(zhuǎn)移支付比例偏小問(wèn)題，實(shí)際上造成年終決算數(shù)字遠(yuǎn)大于年初預(yù)算的，也主要是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。在中國(guó)地方政府，出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多等突出問(wèn)題。

2010年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例的52%。按照現(xiàn)行法規(guī)，政府只要籠而統(tǒng)之地向人大報(bào)告即可。這樣的制度安排導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于人大監(jiān)督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代會(huì)審議的預(yù)算草案，和次年提交人大常委會(huì)審議的決算草案存在很大偏差，有的地方預(yù)算占決算的比重不到50%”，基層人大經(jīng)常面臨著這樣的尷尬。

這種現(xiàn)象極大地?fù)p害了預(yù)算法的嚴(yán)肅性，削弱了年初預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，并不符合全口徑預(yù)算的方向，也使得人大的監(jiān)督很難到位。

但顯然，這些涉及中央與地方權(quán)力和利益調(diào)整的不合理之處在《預(yù)算法》的修改中，也面臨著權(quán)力拉鋸。在修改草案中，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付制度的具體實(shí)施由國(guó)務(wù)院決定。而關(guān)于地方政府發(fā)債、舉債額度不僅要報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)，還要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

不公開(kāi)，無(wú)預(yù)算

自2008年5月《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的正式實(shí)施以來(lái)，中國(guó)政府的信息公開(kāi)迎來(lái)了史無(wú)前例的大發(fā)展時(shí)代。中央政府每年公布的預(yù)算信息中增加了各種預(yù)算表，各級(jí)省政府也需要定期發(fā)布信息公開(kāi)報(bào)告。廣州市破天荒公布了全部部門(mén)預(yù)算；四川省巴中市白廟鄉(xiāng)則因在鄉(xiāng)政府門(mén)口張貼公布了完整詳細(xì)的政府預(yù)算而成為史上第一個(gè)“全裸鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

然而，公開(kāi)的預(yù)算信息只占全部預(yù)算信息的極小部分，至少有80%的預(yù)算信息沒(méi)有公開(kāi)。一般而言，公共預(yù)算資金包括三大部分，即用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、履行政府職能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社會(huì)保障基金)以及政府運(yùn)用企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，像企業(yè)一樣進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)性基金(在我國(guó)主要是國(guó)有企業(yè)基金)。

這三塊基金本質(zhì)上都為公眾所有，其收支及資產(chǎn)負(fù)債信息毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)向公眾說(shuō)明和公開(kāi)。但目前在我國(guó)，社會(huì)保障基金和國(guó)有企業(yè)基金預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果信息基本沒(méi)有向立法機(jī)構(gòu)和公眾公開(kāi)。而政府基金中公開(kāi)的也只是其中的一部分，即我們經(jīng)常說(shuō)的預(yù)算內(nèi)資金，主要是稅收。政府每年使用的巨量其他公共資金，包括土地批租收入、債務(wù)資金、各種收費(fèi)等均未列入預(yù)算，更無(wú)從談起公開(kāi)。

更值得注意的是，政府的資產(chǎn)負(fù)債信息則沒(méi)有公布。政府的資產(chǎn)負(fù)債包括金融性資產(chǎn)負(fù)債，如債券和非金融性資產(chǎn)，如辦公大樓、各種基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等。納稅人不知道政府的負(fù)債，監(jiān)督和制約政府決策與執(zhí)行也就無(wú)從談起了。

如果將政府與公眾的法律關(guān)系視為信托的話(huà)，政府預(yù)算體現(xiàn)的是一種受托責(zé)任。向公眾及其代表詳細(xì)說(shuō)明政府履行這種受托責(zé)任的過(guò)程及其結(jié)果是公共預(yù)算的必然要求。為使公眾及其代表更好理解政府預(yù)算，政府預(yù)算必須按部門(mén)、職能和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分類(lèi)。部門(mén)分類(lèi)的目的是向公眾及其代表說(shuō)明具體是誰(shuí)在使用公共資金；職能分類(lèi)告訴公眾及其代表的是資金用在了何處；而經(jīng)濟(jì)分類(lèi)則是讓公眾及其代表了解公共資金是以何種方式被使用的。

目前，我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算雖然有上述三種分類(lèi)，但卻只公布了職能預(yù)算信息，部門(mén)預(yù)算信息基本沒(méi)有公開(kāi)，而經(jīng)濟(jì)預(yù)算信息則無(wú)任何公開(kāi)。部門(mén)預(yù)算信息比職能預(yù)算信息更為詳細(xì)，而經(jīng)濟(jì)預(yù)算信息則是三種預(yù)算信息中最為詳細(xì)的信息。具體一個(gè)部門(mén)有多少錢(qián)用于人員經(jīng)費(fèi)，多少錢(qián)用于公用經(jīng)費(fèi)都靠經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息提供。沒(méi)有這類(lèi)信息，任何人都無(wú)法正確判斷每一筆錢(qián)政府是否應(yīng)該使用，使用多少是合適的。

全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青認(rèn)為，人大對(duì)于預(yù)算草案的審議近幾年來(lái)越來(lái)越成為象征性的審議。從2005年起，各級(jí)“兩會(huì)”不再宣讀預(yù)算報(bào)告，接下來(lái)人大代表的討論也不夠充分，每年審議后的10幾處修改，多是標(biāo)點(diǎn)和提法。

不僅如此，預(yù)算提交人大審批的時(shí)間安排、人大審批預(yù)算的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序都使得各級(jí)人大失去了審批預(yù)算的能力。加之政府報(bào)送人大的預(yù)算不完整、不詳細(xì)，人大作為立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算決策權(quán)大打折扣，由此導(dǎo)致每年政府的預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)安排都是政府意志和偏好的體現(xiàn)。

地方債新政倒逼預(yù)算法修訂

2011年10月中旬，財(cái)政部發(fā)布財(cái)庫(kù)[2011]141號(hào)文，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)”。地方債再度引發(fā)關(guān)注。

自國(guó)務(wù)院2010年6月10日下發(fā)了清理地方融資平臺(tái)債務(wù)，旨在凍結(jié)增量，核實(shí)存量的19號(hào)文件以后，由于統(tǒng)計(jì)上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行上簡(jiǎn)單僵化，導(dǎo)致地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉借債務(wù)行為無(wú)法規(guī)范，在實(shí)際運(yùn)作中也屢屢被追加、突破。隨著今明兩年地方償債高峰的臨近，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了債務(wù)違約的狀況。

我國(guó)的地方債的特點(diǎn)，一是債務(wù)的發(fā)生方屬于地方政府而非中央政府，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)行政和事業(yè)部門(mén)，二是債務(wù)內(nèi)容有顯性和隱形兩種，前者常常被認(rèn)定為地方政府的直接舉借，明示償還的部分，如向國(guó)際組織借款，農(nóng)發(fā)貸款等；后者主要是政府出面擔(dān)保的各類(lèi)債務(wù)，如地方金融機(jī)構(gòu)呆壞賬，社保資金缺口等。此外，廣泛存在的地方性政府融資平臺(tái)由于規(guī)模大，借款程序不規(guī)范，還款路徑不明晰，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大。

1994年分稅分級(jí)的財(cái)政管理體制改革，雖然提高了中央的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范了稅制，但是其本質(zhì)是中央和省級(jí)政府的兩級(jí)分稅，只是明確了中央和省兩級(jí)的稅權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，而對(duì)我國(guó)五級(jí)行政體系中省級(jí)以下的市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府依然是按照改革以前的分成制，這就導(dǎo)致了事權(quán)與財(cái)權(quán)的逆向分離，即事權(quán)不斷下移而財(cái)權(quán)不斷上移，進(jìn)而造成“中央財(cái)政越辦越強(qiáng)，省級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，基層財(cái)政哭爹喊娘”的局面，致使省級(jí)以下財(cái)政缺乏穩(wěn)定稅源，建設(shè)資金不足而尋求借債融資的突破成為地方政府的必然選擇。

在唯GDP政績(jī)導(dǎo)向下，各地方政府都使出渾身解數(shù)大干快上，只要能快速拉動(dòng)GDP，什么手段都可以用，依靠“造城運(yùn)動(dòng)”推高地價(jià)、房?jī)r(jià)，增加土地出讓金收入，同時(shí)紛紛成立地方融資平臺(tái)、金融辦等機(jī)構(gòu)大舉借債投資于房地產(chǎn)、形象工程等見(jiàn)效快的面子工程、行業(yè)，以追求短期行政績(jī)效和職位升遷，誘發(fā)投資饑渴，透支地方財(cái)力，積累債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)由此積聚。

然而在地方債這一問(wèn)題上，文本中的法律與實(shí)踐中的法律再次兩相背離。

我國(guó)的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

我國(guó)的《擔(dān)保法》第二章第八條也有規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這就說(shuō)明地方政府不但不能自主發(fā)行地方債，而且不論誰(shuí)做發(fā)行主體，政府及其物質(zhì)資源和信用資質(zhì)，都不能顯性存在，不得予以擔(dān)保。

但在2009年初，央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。

依照上位法優(yōu)于與下位法的原則，央行與銀監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)應(yīng)無(wú)效，但卻是基于現(xiàn)實(shí)考慮的必須。地方政府聞弦歌而知雅意，將這種明顯的法律、法規(guī)沖突當(dāng)做對(duì)其融資平臺(tái)的鼓勵(lì)，以改革的名義行違法之實(shí)。

據(jù)有關(guān)方面初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)各級(jí)政府投融資平臺(tái)有70%以上是縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司，其中絕大部分債務(wù)來(lái)自于銀行貸款。而融資平臺(tái)本身的管理又不規(guī)范，只要有點(diǎn)行政權(quán)力都可以建立融資機(jī)構(gòu)，多頭貸款，交叉擔(dān)保，盲目將國(guó)有資產(chǎn)抵押、形式主義式的審批催生了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急速增長(zhǎng)。

各家國(guó)有銀行之所以敢于大膽放款、地方政府又敢竭力借款都源于一個(gè)“銀行業(yè)潛規(guī)則”——銀行是國(guó)有的，平臺(tái)是國(guó)家的，同質(zhì)化產(chǎn)權(quán)為雙方提供了一份“保險(xiǎn)契約”，賺了各自受益。賠了，肉爛在鍋里，都是有限責(zé)任公司，最終由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)無(wú)限責(zé)任?？v然出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)最后也是中央買(mǎi)單，這就不斷逼高了國(guó)家整體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部科研所研究員許安拓博士認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《商業(yè)銀行法》等法律制度中相互沖突的條款要進(jìn)一步修訂，力求規(guī)范一致，明確地方政府的擔(dān)保、貸款的權(quán)限和范圍，以及商業(yè)性銀行的成立、經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)管理，必須完全隔斷商業(yè)性銀行與地方政府之間的政企不分的關(guān)系，尤其是對(duì)目前盛行的地方政府治下的商業(yè)銀行運(yùn)作有必要進(jìn)一步規(guī)范，避免其成為地方政府的“第二財(cái)政”。