文/公孫策

守好公共財政的錢袋子

文/公孫策

從“公共財政”的視角來看，《預算法》是對政府收入和支出的權力進行約束的一部法律，是在公共財政這個錢袋子上扎了個口，錢的進與出都由這部法律及其實施細則加以規(guī)制。預算法修改之所以長路漫漫，蓋因這部法律調整的法律關系、權力分配錯綜復雜，可謂牽一發(fā)而動全身。利益，是預算法修改背后最為核心的影響因素。

中央與地方收入分配

現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，共設立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級預算。該法同時規(guī)定，中央和地方實行分稅制，各級預算應做到收支平衡。

這些規(guī)定都與目前的財稅管理體制存在諸多的不適應之處。1994年分稅制之后，中央和地方財權和事權分配上的不統(tǒng)一成為棘手難題，土地財政的依賴、非稅收入、地方隱性債務等問題也伴隨而生。現(xiàn)有法律與多地區(qū)推行的“省直管縣”的財稅管理體制改革方向也不匹配，分稅制的規(guī)定也僅限于中央與省級政府之間，在省之內，又普遍財權上移，事權下沉，基層政府的財政收支狀況難以平衡。

“過多的財政級次、財力層層集中的結果，導致了基層財政的困難。”中國社會科學院財貿所研究員楊志勇如是說?；鶎迂斦睦щy結果是地方舉債盛行，但受限于現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，這些債務都沒有進入預算編制和監(jiān)督的范疇。

這也是目前《預算法》難以進行大修的一個局限，中央和地方事權和財權的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關系尚未理順。對此，《預算法》草案規(guī)定為：各級政府之間應當建立支出責任與財力保障相匹配的財政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確，實施細則也語焉不詳。

（圖/CFP）

為平衡地區(qū)財政支出，一般采取轉移支付的方式，這也導致在地方政府預算中經(jīng)常出現(xiàn)混亂情況，專項支出多，一般轉移支付少。這樣一來，地方預算收入所包括的不僅是本級收入和下級上解，還有很大一塊“蛋糕”是上級的補助，至于補助的數(shù)額多少便不在法律控制的范圍內，成為權力尋租和滋生腐敗的溫床。

近些年來，上級政府通過轉移支付和啟動內需政策的實施，地方政府得到的補助資金越來越多，造成財政體制存在中央和省專項補助過多、一般轉移支付比例偏小問題，實際上造成年終決算數(shù)字遠大于年初預算的，也主要是專項補助。在中國地方政府，出現(xiàn)了一般轉移支付比重偏低、專項轉移支付項目過多等突出問題。

2010年中央對地方轉移支付預算中，專項轉移支付占全部轉移支付比例的52%。按照現(xiàn)行法規(guī)，政府只要籠而統(tǒng)之地向人大報告即可。這樣的制度安排導致大量財政資金游離于人大監(jiān)督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代會審議的預算草案，和次年提交人大常委會審議的決算草案存在很大偏差，有的地方預算占決算的比重不到50%”，基層人大經(jīng)常面臨著這樣的尷尬。

這種現(xiàn)象極大地損害了預算法的嚴肅性，削弱了年初預算編制的科學性和完整性，并不符合全口徑預算的方向，也使得人大的監(jiān)督很難到位。

但顯然，這些涉及中央與地方權力和利益調整的不合理之處在《預算法》的修改中，也面臨著權力拉鋸。在修改草案中，規(guī)定了轉移支付制度的具體實施由國務院決定。而關于地方政府發(fā)債、舉債額度不僅要報本級人大批準，還要報國務院批準。

不公開，無預算

自2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式實施以來，中國政府的信息公開迎來了史無前例的大發(fā)展時代。中央政府每年公布的預算信息中增加了各種預算表，各級省政府也需要定期發(fā)布信息公開報告。廣州市破天荒公布了全部部門預算；四川省巴中市白廟鄉(xiāng)則因在鄉(xiāng)政府門口張貼公布了完整詳細的政府預算而成為史上第一個“全裸鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

然而，公開的預算信息只占全部預算信息的極小部分，至少有80%的預算信息沒有公開。一般而言，公共預算資金包括三大部分，即用于提供公共產(chǎn)品和服務、履行政府職能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社會保障基金)以及政府運用企業(yè)經(jīng)營規(guī)則，像企業(yè)一樣進行經(jīng)營活動的經(jīng)營性基金(在我國主要是國有企業(yè)基金)。

這三塊基金本質上都為公眾所有，其收支及資產(chǎn)負債信息毫無疑問應向公眾說明和公開。但目前在我國，社會保障基金和國有企業(yè)基金預算及其執(zhí)行結果信息基本沒有向立法機構和公眾公開。而政府基金中公開的也只是其中的一部分，即我們經(jīng)常說的預算內資金，主要是稅收。政府每年使用的巨量其他公共資金，包括土地批租收入、債務資金、各種收費等均未列入預算，更無從談起公開。

更值得注意的是，政府的資產(chǎn)負債信息則沒有公布。政府的資產(chǎn)負債包括金融性資產(chǎn)負債，如債券和非金融性資產(chǎn)，如辦公大樓、各種基礎設施和國有企業(yè)資產(chǎn)等。納稅人不知道政府的負債，監(jiān)督和制約政府決策與執(zhí)行也就無從談起了。

如果將政府與公眾的法律關系視為信托的話，政府預算體現(xiàn)的是一種受托責任。向公眾及其代表詳細說明政府履行這種受托責任的過程及其結果是公共預算的必然要求。為使公眾及其代表更好理解政府預算，政府預算必須按部門、職能和經(jīng)濟進行分類。部門分類的目的是向公眾及其代表說明具體是誰在使用公共資金；職能分類告訴公眾及其代表的是資金用在了何處；而經(jīng)濟分類則是讓公眾及其代表了解公共資金是以何種方式被使用的。

目前，我國各級政府預算雖然有上述三種分類，但卻只公布了職能預算信息，部門預算信息基本沒有公開，而經(jīng)濟預算信息則無任何公開。部門預算信息比職能預算信息更為詳細，而經(jīng)濟預算信息則是三種預算信息中最為詳細的信息。具體一個部門有多少錢用于人員經(jīng)費，多少錢用于公用經(jīng)費都靠經(jīng)濟分類信息提供。沒有這類信息，任何人都無法正確判斷每一筆錢政府是否應該使用，使用多少是合適的。

全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青認為，人大對于預算草案的審議近幾年來越來越成為象征性的審議。從2005年起，各級“兩會”不再宣讀預算報告，接下來人大代表的討論也不夠充分，每年審議后的10幾處修改，多是標點和提法。

不僅如此，預算提交人大審批的時間安排、人大審批預算的機構設置和程序都使得各級人大失去了審批預算的能力。加之政府報送人大的預算不完整、不詳細，人大作為立法機構的預算決策權大打折扣，由此導致每年政府的預算規(guī)模和結構安排都是政府意志和偏好的體現(xiàn)。

地方債新政倒逼預算法修訂

2011年10月中旬，財政部發(fā)布財庫[2011]141號文，“經(jīng)國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點”。地方債再度引發(fā)關注。

自國務院2010年6月10日下發(fā)了清理地方融資平臺債務，旨在凍結增量，核實存量的19號文件以后，由于統(tǒng)計上缺乏統(tǒng)一標準，政策執(zhí)行上簡單僵化，導致地方政府通過融資平臺舉借債務行為無法規(guī)范，在實際運作中也屢屢被追加、突破。隨著今明兩年地方償債高峰的臨近，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了債務違約的狀況。

我國的地方債的特點，一是債務的發(fā)生方屬于地方政府而非中央政府，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級行政和事業(yè)部門，二是債務內容有顯性和隱形兩種，前者常常被認定為地方政府的直接舉借，明示償還的部分，如向國際組織借款，農發(fā)貸款等；后者主要是政府出面擔保的各類債務，如地方金融機構呆壞賬，社保資金缺口等。此外，廣泛存在的地方性政府融資平臺由于規(guī)模大，借款程序不規(guī)范，還款路徑不明晰，債務風險最大。

1994年分稅分級的財政管理體制改革，雖然提高了中央的宏觀調控能力，規(guī)范了稅制，但是其本質是中央和省級政府的兩級分稅，只是明確了中央和省兩級的稅權、財權和事權關系，而對我國五級行政體系中省級以下的市、縣、鄉(xiāng)三級政府依然是按照改革以前的分成制，這就導致了事權與財權的逆向分離，即事權不斷下移而財權不斷上移，進而造成“中央財政越辦越強，省級財政勉勉強強，基層財政哭爹喊娘”的局面，致使省級以下財政缺乏穩(wěn)定稅源，建設資金不足而尋求借債融資的突破成為地方政府的必然選擇。

在唯GDP政績導向下，各地方政府都使出渾身解數(shù)大干快上，只要能快速拉動GDP，什么手段都可以用，依靠“造城運動”推高地價、房價，增加土地出讓金收入，同時紛紛成立地方融資平臺、金融辦等機構大舉借債投資于房地產(chǎn)、形象工程等見效快的面子工程、行業(yè)，以追求短期行政績效和職位升遷，誘發(fā)投資饑渴，透支地方財力，積累債務，風險由此積聚。

然而在地方債這一問題上，文本中的法律與實踐中的法律再次兩相背離。

我國的《預算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

我國的《擔保法》第二章第八條也有規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外”。這就說明地方政府不但不能自主發(fā)行地方債，而且不論誰做發(fā)行主體，政府及其物質資源和信用資質，都不能顯性存在，不得予以擔保。

但在2009年初，央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

依照上位法優(yōu)于與下位法的原則，央行與銀監(jiān)會的指導意見應無效，但卻是基于現(xiàn)實考慮的必須。地方政府聞弦歌而知雅意，將這種明顯的法律、法規(guī)沖突當做對其融資平臺的鼓勵，以改革的名義行違法之實。

據(jù)有關方面初步統(tǒng)計，目前全國各級政府投融資平臺有70%以上是縣區(qū)級平臺公司，其中絕大部分債務來自于銀行貸款。而融資平臺本身的管理又不規(guī)范，只要有點行政權力都可以建立融資機構，多頭貸款，交叉擔保，盲目將國有資產(chǎn)抵押、形式主義式的審批催生了地方債務風險的急速增長。

各家國有銀行之所以敢于大膽放款、地方政府又敢竭力借款都源于一個“銀行業(yè)潛規(guī)則”——銀行是國有的，平臺是國家的，同質化產(chǎn)權為雙方提供了一份“保險契約”，賺了各自受益。賠了，肉爛在鍋里，都是有限責任公司，最終由國家財政承擔無限責任?？v然出現(xiàn)了風險最后也是中央買單，這就不斷逼高了國家整體的債務風險。

財政部科研所研究員許安拓博士認為，從長遠來看，《預算法》、《擔保法》、《商業(yè)銀行法》等法律制度中相互沖突的條款要進一步修訂，力求規(guī)范一致，明確地方政府的擔保、貸款的權限和范圍，以及商業(yè)性銀行的成立、經(jīng)營與風險管理，必須完全隔斷商業(yè)性銀行與地方政府之間的政企不分的關系，尤其是對目前盛行的地方政府治下的商業(yè)銀行運作有必要進一步規(guī)范，避免其成為地方政府的“第二財政”。