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        中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度探析

        2012-10-27 02:40:18楊光忠胡金映趙磊王默
        中國科技信息 2012年10期
        關鍵詞:行政處罰環(huán)境保護公眾

        楊光忠 胡金映 趙磊 王默

        武漢工程大學環(huán)境與城市建設學院,湖北 武漢 430074

        中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度探析

        楊光忠 胡金映 趙磊 王默

        武漢工程大學環(huán)境與城市建設學院,湖北 武漢 430074

        面對許多環(huán)境行政處罰、行政命令難以落實到位,環(huán)境問題日益突出等現狀,國家適時推行了環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度。主要介紹了環(huán)境后督察制度的由來、后督察對象、程序、措施,分析了后督察制度落實過程中存在的問題,并提出了針對性的完善措施。

        環(huán)境執(zhí)法;后督察制度;程序;執(zhí)法效能;公眾參與

        Environmenltaal w enforcement;Post-insp ectors System;procedures;Effectiveonf elsas w enforcement;public involvement

        引言

        隨著中國經濟總量的不斷增加,特別是近幾年投資的迅速增長和能源需求的上升,以及高能耗、高排放產業(yè)的增加給環(huán)境保護帶來了前所未有的壓力,中國的環(huán)境管理正面臨著前所未有的挑戰(zhàn),應對這一挑戰(zhàn)的關鍵是法律能否得到有效的執(zhí)行[1]。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境行政管理活動的重要內容[2]。環(huán)境行政執(zhí)法后督察是環(huán)境行政執(zhí)法的組成部分,也是環(huán)境管理的重要手段。所謂環(huán)境行政執(zhí)法后督察是指環(huán)境保護行政主管部門對環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的行政管理措施。它是提高環(huán)境行政執(zhí)法效率的重要保障。

        1.中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度的由來和發(fā)展

        中國十分重視保護人類賴以生存和持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境,建立了環(huán)境保護法律體系,確立了經濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的基本方針,規(guī)定了各級政府、一切單位和個人保護環(huán)境的權利和義務[3]。但長期以來,中國的環(huán)境執(zhí)法一直陷于“貓捉老鼠”的陷阱中。環(huán)境執(zhí)法人員來檢查時,排污單位就開動污水治理設施,或者停止生產,執(zhí)法人員走后,又恢復其本來面目。同時環(huán)保部門在地方政府追求GDP快速增長的高壓下不敢執(zhí)法、難以執(zhí)法。2008年6月發(fā)生在云南省的陽宗海砷污染事件,明顯地暴露出我國環(huán)境行政執(zhí)法中存在著大量的問題。有法不依,執(zhí)法不嚴,違法難究等現象普遍存在,這給環(huán)境帶來了巨大的損害。面對嚴峻的環(huán)境保護形勢,國家環(huán)境保護部適時建立了環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度,把后督察工作作為環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的重要環(huán)節(jié),并在全國開展了一系列的環(huán)境行政執(zhí)法后督察活動。

        2007年6 月,胡錦濤主席在《國內動態(tài)清樣》上批示,“對環(huán)保部門在督察中責令停產整頓的企業(yè)要有后續(xù)督察措施,對拒不執(zhí)行的要依法嚴肅處理?!?007年8月,原國家環(huán)保總局印發(fā)《關于加強環(huán)境執(zhí)法后督察工作的通知》(環(huán)辦函[2007]104號),要求各地對環(huán)保專項行動開展以來查處的環(huán)境違法案件行政處罰執(zhí)行情況進行一次全面清理,重點檢查責令限期治理、停產整治、取締關閉以及停建、停產等處罰措施的落實情況。這次清理拉開了中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察的序幕。2007年11月原國家環(huán)??偩謱Ω魇?、自治區(qū)、直轄市的130家跨國公司進行了專項環(huán)境保護后督察。2008年4月,環(huán)境保護部組織14個督察組對2003年以來中央、全國人大、國務院領導批示、國家掛牌督辦和群眾反復投訴的292個重點案件的整改情況進行了現場督察。2008年4月環(huán)境保護部組織相關省對2007年區(qū)域限批期間曾向中國人民銀行、中國銀監(jiān)會通報的環(huán)境違法企業(yè)整改措施的落實情況進行了后督察,并于2008月6日印發(fā)《關于通報相關環(huán)境違法企業(yè)后督察情況的函》(環(huán)辦函[2008]353號),向中國人民銀行、中國銀監(jiān)會通報了后督察情況,促進了綠色信貸政策的實施。2008年7月環(huán)境保護部印發(fā)了《關于繼續(xù)深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動的通知》(環(huán)發(fā)[2008]45號),將后督察作為環(huán)保專項行動的三個工作重點之一,要求各地對2005年以來各級政府及其有關部門掛牌督辦的典型環(huán)境違法案件和突出環(huán)境問題整治措施落實情況、2006年以來飲用水水源保護區(qū)專項整治各項措施落實情況以及2007年開展的造紙行業(yè)專項整治各項措施落實情況進行后督察。2009年組織了飲用水源保護區(qū)后督察、環(huán)境保護部掛牌督辦案件后督察和環(huán)境保護部直接查處、委托各督查中心調查以及轉省級環(huán)保部門查處的360起重點環(huán)境違法案件的后督察。2010年各督查中心對環(huán)保部督辦的104起案件進行了后督察。2011年3月1日國家環(huán)境保護部頒布實施了《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》,從國家規(guī)章上明確了環(huán)境行政執(zhí)法后督察的地位。近幾年來,各級環(huán)境監(jiān)察機構不懈探索,實踐、總結和提煉環(huán)境督察的核心業(yè)務,逐步形成了以“日常后督察”、“專項后督察”、“專案后督察”、“區(qū)域后督察”、“流域后督察”為重點的環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作格局。

        2.中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度的主要內容

        2.1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察的對象

        環(huán)境行政執(zhí)法后督察不以執(zhí)法相對人的意志而轉移,所有未執(zhí)行環(huán)境行政處罰、行政命令等的單位和個人,都將是后督察的對象。實施環(huán)境行政執(zhí)法后督察的事項主要包括:

        2.1.1 對罰款、責令停產整頓,責令停產、停業(yè)、關閉,沒收違法所得、沒收非法財物等環(huán)境行政處罰決定的執(zhí)行情況實施后督察;

        2.1.2 對責令改正或者限期改正違法行為、責令限期繳納排污費等環(huán)境行政命令的執(zhí)行情況實施后督察;

        2.1.3 對其他具體環(huán)境行政行為的執(zhí)行情況實施后督察。

        2.2 環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序

        環(huán)境行政執(zhí)法后督察是環(huán)境行政執(zhí)法的重要組成部分,環(huán)境行政執(zhí)法后督察有嚴格的程序。包括制定年度后督察計劃、確定后督察對象、收集信息、制定后督察工作方案、開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察現場檢查、編寫并提交《環(huán)境行政執(zhí)法后督察報告》,縣級以上環(huán)保部門根據后督察報告提出的處理建議依法進行處理或者處罰,若后督察主體是上級環(huán)保部門,應向下級環(huán)保部門反饋并責成下級環(huán)保部門依法處罰或處理。必要時,還可向相關地方政府反饋,或者聯(lián)合紀檢監(jiān)察機關追究有關人員的行政責任??h級以上環(huán)保部門應當在職責范圍內向社會公開拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單,并可以將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關處罰或者處理情況向同級商務部門、工商部門、監(jiān)察機關、人民銀行等有監(jiān)管職責的部門或者機構通報。

        縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門進行環(huán)境行政執(zhí)法后督察時,后督察人員不得少于兩人。環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序見圖1。

        圖1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序圖

        2.3 環(huán)境行政執(zhí)法后督察案件的處理與處罰

        2.3.1 上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況后督察案件的處理與處罰

        ①將督察情況、存在的問題、處理意見等及時向下級人民政府環(huán)境保護主管部門反饋,同時責成下級人民政府環(huán)境保護主管部門依法進行處罰或者處理;

        ②向后督察所在地相關地方人民政府進行反饋;

        ③聯(lián)合紀檢監(jiān)察機關進行調查,追究有關責任人的行政責任。

        2.3.2 縣級以上環(huán)保部門對本部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況后督察案件的處理與處罰

        ①對逾期未依法履行行政處罰決定的,應申請人民法院強制執(zhí)行。

        ②對逾期未按要求完成限期治理任務的,應報請有批準權的人民政府責令停產、停業(yè)或關閉。

        ③對逾期拒不繳納排污費的,應依法予以處罰,并報經有批準權的人民政府批準,責令停產停業(yè)整頓。

        ④對國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)逾期未履行或者未落實環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為的,應依法移送監(jiān)察機關追究相關人員相應責任。

        ⑤對逾期未履行或者未落實《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》所列的行政處罰、行政命令等具體行政行為,嚴重污染環(huán)境或者造成重大社會影響的,應依照有關規(guī)定進行掛牌督辦或者暫停審批建設項目環(huán)境影響評價文件。

        已經實施掛牌督辦或者暫停審批建設項目環(huán)境影響評價文件的,不予解除。

        ⑥對逾期未按要求改正環(huán)境違法行為的,將依據相關法律法規(guī)的規(guī)定采取罰款、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰措施,或者采取責令停止建設、責令停止試生產、強制拆除、指定有治理能力的單位代為治理或者代為處置等行政強制措施。

        ⑦對當事人或者相關責任人涉嫌犯罪的,應依法移送司法機關追究刑事責任。

        ⑧將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關處罰或者處理情況向本級商務部門、工商部門、監(jiān)察機關、人民銀行等有監(jiān)管職責的部門或者機構通報。

        ⑨在職責范圍內向社會公開拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單。

        ⑩聯(lián)合紀檢監(jiān)察機關進行調查,追究有關責任人的行政責任。

        環(huán)境行政執(zhí)法后督查工作結束后,環(huán)境保護主管部門可以將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關處罰或者處理情況向下級人民政府、下級環(huán)保部門,同級商務部門、工商部門、監(jiān)察機關、人民銀行等有監(jiān)管職責的部門或者機構通報。同時環(huán)境保護主管部門應當在法定時間內向上級人民政府環(huán)境保護主管部門報告本部門執(zhí)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察的情況,對后督察效果不明顯的,申請上一級人民政府環(huán)境保護主管部門開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察。

        3.環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度執(zhí)行中存在的問題

        3.1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察能力亟待提高

        奮戰(zhàn)在環(huán)境保護工作第一線的環(huán)境后督察人員,他們的執(zhí)法水平、工作能力、人員素質直接關系到環(huán)境保護方針政策的貫徹、環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行。但當前中國的環(huán)境監(jiān)察隊伍整體素質不高,無論是人員專業(yè)水平、知識結構等都不能適應新形勢下的環(huán)境行政執(zhí)法后督察要求。近幾年來,環(huán)境執(zhí)法裝備雖然得到了部分更新,然而許多環(huán)境后監(jiān)察人員不能熟練使用這些裝備,從而影響了后督察效率。

        3.2 環(huán)境保護法律體系急待完善

        上世紀七十年代以來,中國制訂了一系列的環(huán)境保護法律法規(guī)。為預防建設項目對環(huán)境產生不利影響,制定了環(huán)境影響評價法。針對特定環(huán)境保護對象,制定了水污染防治、海洋環(huán)境保護、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、放射性污染防治等法律。國務院制定了建設項目環(huán)境保護管理條例、危險化學品安全管理條例、排污費征收使用管理條例、危險廢物經營許可證管理辦法等行政法規(guī)。地方人大結合本地區(qū)的具體情況,制定了一大批環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)。中國已經建立了國家環(huán)境保護標準體系,截至2010年底,共頒布1300余項國家環(huán)境保護標準。這些法律、法規(guī)和標準的頒布,有力促進了中國環(huán)境執(zhí)法工作的開展,為保護中國的生態(tài)環(huán)境作出了很大的貢獻。但隨著中國社會、經濟的快速發(fā)展,許多法律規(guī)定已不適應當前的形勢,還有一些法律規(guī)定缺乏操作性,難以執(zhí)行到位。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》已頒布20多年,還停留在對污染物排放濃度實施控制的層面上;《建設項目環(huán)境保護管理條例》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對未辦理環(huán)境影響評價手續(xù),擅自開工建設的違法行為有明確的處罰規(guī)定,但對未辦理環(huán)評手續(xù),擅自投入生產的違法行為沒有明確的處罰規(guī)定;又如對超標排放廢氣,且逾期未完成限期治理任務的單位,國家沒有進一步的處罰規(guī)定;再如建設單位在項目建設、運行過程中發(fā)生不符合經審批的環(huán)境影響評價文件的情形的,建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價,原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環(huán)境影響后評價,并采取改進措施,但對未進行環(huán)境影響后評價的行為,沒有處罰規(guī)定。為推動環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作的開展,完善環(huán)境保護法律體系已時不我待。

        3.3 公眾參與環(huán)境后督察機制急需建立

        做好環(huán)保工作離不開全社會的參與[4]。環(huán)境行政執(zhí)法后督察是對違反環(huán)保法規(guī)的行政管理相對人依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進行的監(jiān)督檢查。許多公眾生活、工作在行政管理相對人周圍,對其違法行為和執(zhí)行環(huán)境行政處罰、行政命令等的情況具有區(qū)位優(yōu)勢。我國的環(huán)境保護法律法規(guī)明確了公眾參與環(huán)境保護的參與權、知情權。但《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》對公眾參與環(huán)境后督察未作規(guī)定,各地也未建立公眾參與環(huán)境后督察的機制,因此,強化公眾監(jiān)督,建立公眾參與環(huán)境后督察不僅必要,而且非常急迫。

        開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察后,環(huán)境保護主管部門應當在職責范圍內對作出的對企業(yè)的罰款,責令停產整頓,責令停產、停業(yè)、關閉,沒收違法所得、沒收非法財物等環(huán)境行政處罰決定的執(zhí)行情況;責令改正或者限期改正違法行為、責令限期繳納排污費等環(huán)境行政命令的執(zhí)行情況及其他具體行政行為的執(zhí)行情況及時向社會公示。讓公眾知情,讓公眾參與監(jiān)督。公示制度可以保證環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作進行得更加公平合理,增加透明度,可以減少和約束執(zhí)法相對人的違法行為。

        4.環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度的完善

        4.1 完善環(huán)境后督察隊伍培訓制度

        目前,環(huán)境執(zhí)法后督察人員文化素質普遍不高,業(yè)務水平參差不齊[5],不能適應環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作的需要。國家環(huán)境保護部《環(huán)境監(jiān)察工作辦法》規(guī)定:“國家建立環(huán)境監(jiān)察人員培訓制度,實行持證上崗。新進的環(huán)境監(jiān)察人員應當在半年內參加培訓時間不短于60學時的環(huán)境監(jiān)察初任培訓,取得培訓合格證書后,方可從事環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。在職的環(huán)境監(jiān)察人員應當每5年至少參加1次培訓時間不短于40學時的環(huán)境監(jiān)察崗位培訓?!钡嗄陙恚煌瑢I(yè)基礎的監(jiān)察人員,在同一教室培訓同一內容,專業(yè)基礎差的聽不懂,專業(yè)基礎好的感覺早已學會,因此培訓效果不佳,缺乏針對性。對不同專業(yè)基礎的環(huán)境后督察人員進行針對性培訓將成為今后的培訓方向。

        4.2 逐步完善環(huán)境保護法律體系

        中國的環(huán)境保護法律體系已經建立,有的法律、法規(guī)和部門規(guī)章對許多具體的環(huán)境行為作出了明確要求,但對環(huán)境執(zhí)法相對人不履行法律規(guī)定的義務沒有相應的處罰措施。如《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》(國家環(huán)境保護總局令 第13號)第七條第一款規(guī)定:“建設項目試生產前,建設單位應向有審批權的環(huán)境保護行政主管部門提出試生產申請?!钡诎藯l第三款規(guī)定:“試生產申請經環(huán)境保護行政主管部門同意后,建設單位方可進行試生產?!?但《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》對未經同意擅自進行試生產的行為,沒有相應的處罰措施。等等,因此應完善環(huán)境保護法律體系,使之具有更強的可操作性,使環(huán)境違法行為能依法受到相應的制裁。

        4.3 建立公眾參與環(huán)境后督察制度

        4.3.1 公眾參與環(huán)境后督察是貫徹環(huán)境民主原則的要求

        環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度的目的是為了提高環(huán)境行政執(zhí)法效能,保護公共生態(tài)環(huán)境。最終目的在于使生產者、經營者能充分考慮其生產、經營活動對公共生態(tài)環(huán)境的影響,從而采取措施盡可能地避免對環(huán)境的不利影響,具有濃厚的“公共”意味。這是因為,首先環(huán)境保護具有明顯的“公益”色彩。中國政府保護環(huán)境的目的不是為一部分人、更不是為某個人的利益服務,而在于為本國全體人民創(chuàng)造一個適于生存的良好的環(huán)境。其次環(huán)境保護具有廣泛的公眾動員性。環(huán)境作為人類生存的一個必需的要素,與每一個人的利益息息相關,環(huán)境質量的好壞對每個人都有直接的影響,因而與其它事務相比,公眾對保護環(huán)境有著濃厚的興趣?!吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。從環(huán)境保護法的規(guī)定中可知人民有參與環(huán)境管理的權利。另外《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》強調:“建立公眾參與機制,發(fā)揮社會團體的作用,鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作,檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為?!边M一步明確了我國公眾參與環(huán)境保護的政策。既然公民有參與民主管理的權利,那么公民就有權利參與環(huán)境后督察,特別是對建設在他們周圍的對自身環(huán)境利益有影響的排污單位有無可爭議的監(jiān)督權。環(huán)境行政執(zhí)法后督察機構應當征詢他們的意見,這也是貫徹憲法上環(huán)境民主原則的要求。

        4.3.2 公眾參與環(huán)境后督察可以提高環(huán)境行政執(zhí)法后督察效率,降低執(zhí)法成本

        改革開放以來,中國逐步成為“世界工廠”,生產企業(yè)遍布于城市和鄉(xiāng)村,數量大、布局分散、生產技術相對落后,污染物排放量大,環(huán)境違法行為時有發(fā)生,對這些企業(yè)實施環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境后督察路途遙遠,常常是監(jiān)察人員未到現場,違法企業(yè)已得到信息,為抓住企業(yè)的違法事實,環(huán)境后督察機構需要花費大量的人力、物力和財力,而居住在企業(yè)周邊的公眾,對企業(yè)違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為頗為了解,發(fā)動公眾參與環(huán)境后督察,可以提高后督察工作的針對性,提高環(huán)境后督察效率,降低執(zhí)法成本。

        4.3.3 公眾參與環(huán)境后督察有助于提高公民的環(huán)境意識

        中國關于公眾參與環(huán)境保護的立法目前已初具規(guī)模,在一定程度上為公眾參與環(huán)境保護提供了法律保障。但目前缺少公眾全面參與環(huán)境保護和具體參與途徑的規(guī)定,許多民眾還不知道自己有環(huán)境保護監(jiān)督的權力。公眾通過參與環(huán)境保護監(jiān)督,改善自己周邊的環(huán)境質量,可進一步提高更多民眾的環(huán)境保護意識,也可逐步健全我國公眾參與環(huán)境保護的法規(guī)體系,使公眾在環(huán)境保護中發(fā)揮更大的作用。

        5 結語

        長期以來,環(huán)境行政處罰和行政命令的下達并沒有徹底根除環(huán)境違法行為,也沒有有效的后續(xù)監(jiān)督措施。將環(huán)境執(zhí)法后督察作為環(huán)境執(zhí)法工作的一個重要組成部分,作為環(huán)境行政處罰、行政命令的一項后續(xù)行政監(jiān)管措施,作為一項重要制度加以規(guī)范契合時代需要。

        [1]陸新元,DanieJl .Dudek,秦虎,等.中國環(huán)境行政執(zhí)法能力建設現狀調查與問題分析[J].環(huán)境科學研究,2006,19(Z1):1-11.

        [2]郭正,陳喜紅.環(huán)境監(jiān)察[M].北京化學工業(yè)出版社,2005:19-20.

        [3]國家環(huán)境保護總局.環(huán)境監(jiān)察[M].中國環(huán)境科學出版社,2002:5-11.

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        Administrative Law Enforcement of China's Environmental Post-in spectors System

        YANG Guang-zhong HU Jinying ZHAO Lei WANG Mo

        School of Environmental and Civil Engineering,Wuhf aTne cInhsntoitluotgey o,Wuhan 430074,China

        Facing many environmenatdal ministratipvee nal ty or administratiovre ders difficultt o put in place,and increasingplyr omineennt vironmepnrt oblemt, he country timely push the environmental administrative enforcemensut pervisiosny stem. It introduc es the origin of the system post-inspectoirns the environmen tp, ost- Inspectoor bjects, procedures, measuresIt. analyzest he problemins the system is implementpeod st-inspectoras, nd targete d improvement measures.

        X328

        A

        10.3969/j.issn.1001-8972.2012.10.122

        楊光忠(1965 -),男,教授,碩士,研究方向:水污染控制及環(huán)境管理。

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