重慶教育學院旅游系 黃葵

1 問題的提出

2007年，重慶市成為國家發(fā)改委正式批準的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。在經(jīng)過4年多的城鄉(xiāng)一體化改革實踐后，重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展、保障農(nóng)民利益、解決土地資源緊缺等方面積累了寶貴經(jīng)驗。而重慶市鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展是其中一條重要途徑。

目前，重慶鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展正逐步從初級階段向休閑度假方面轉(zhuǎn)變，耕地與鄉(xiāng)村旅游用地之間的矛盾日益凸顯。同時，土地增值帶來的經(jīng)濟利益應(yīng)如何分配，值得思考。

2 鄉(xiāng)村旅游用地概念

鄉(xiāng)村旅游在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，為了提升旅游產(chǎn)品類型和豐富旅游功能，需要一定量的旅游用地作為開發(fā)的載體。但什么是鄉(xiāng)村旅游用地，目前的認識還比較模糊，需要首先界定清楚。

鄉(xiāng)村旅游用地是通過合法途徑將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)變成的建設(shè)用地，一般位于城市邊緣區(qū)地帶、城市與郊區(qū)的結(jié)合部和廣袤的農(nóng)村，主要功能是為滿足鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

隨著鄉(xiāng)村旅游用地的開發(fā)，土地的利用用途、土地的利用強度、土地的空間景觀都發(fā)生了變化，這使得鄉(xiāng)村旅游用地具有以下四個顯著特點：(1)土地所屬的產(chǎn)權(quán)主體不明確；(2)用地形式復雜多變；(3)土地空間結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定；(4)土地使用形式轉(zhuǎn)換頻繁。

3 現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策下鄉(xiāng)村旅游用地途徑選擇

鄉(xiāng)村旅游用地的來源主要通過流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地來提供，其中主要是依靠對農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地的流轉(zhuǎn)主要有以下三種途徑(如圖1)：

(1)一對一流轉(zhuǎn)：通過相關(guān)服務(wù)組織機構(gòu)，為愿意進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶牽線搭橋，指導其實行土地流轉(zhuǎn)“一對一”結(jié)對服務(wù)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。(2)土地置換：通過置換集體建設(shè)用地，整理農(nóng)民的宅基地，集中安置農(nóng)戶。在2008年“512”地震災(zāi)后重建中，四川災(zāi)區(qū)就推出了與農(nóng)民聯(lián)建的政策，以政府為主導、農(nóng)民為主體、引進投資商。(3)多對一流轉(zhuǎn)：指多戶農(nóng)民一起聯(lián)合起來進行宅基地的多對一的集體流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的規(guī)?；?jīng)營。

4 現(xiàn)行途徑中亟需解決的問題

4.1 如何協(xié)調(diào)各方利益主體

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的訴求是要保護自身的租金收益和補償損失，投資者的訴求是在投資中獲得平均收益，而政府則希望保證市場和社會穩(wěn)定，各方利益主體皆有不同的立場和訴求點，如何兼顧協(xié)調(diào)是一大難題。

4.2 如何保護農(nóng)戶的合法土地收益權(quán)

由于目前缺乏明文規(guī)定，多數(shù)流轉(zhuǎn)土地還處于法律盲區(qū)，致使農(nóng)民的的土地收益權(quán)無法得到有效保護，這在很大程度上挫傷了農(nóng)民積極性，同時也阻礙了農(nóng)民收入的增加。

4.3 如何解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題

由于農(nóng)民置換出集體建設(shè)用地，在很大程度上喪失了生活經(jīng)濟來源，這就意味著農(nóng)民只有通過其他途徑來獲取經(jīng)濟收入，在此過程中也不可避免帶來很多社會問題。如何為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)途徑，值得思考。

5 相關(guān)對策建議

5.1 規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展基金制度

第一，明確對農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的管理。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當管理好農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，同時核算資金；各級管理機構(gòu)負責制定相關(guān)政策，以保證資金運用的合理性和正當性。第二，合理使用農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)明確農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的使用過程。首先，用于提高土地補償金的額度，保障失地農(nóng)民的利益。其次，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)溢價的絕大部分注入農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，保障農(nóng)地轉(zhuǎn)讓收入?？顚Ｓ谩?/p>

5.2 編制“農(nóng)地發(fā)展權(quán)區(qū)劃”

編制“農(nóng)地發(fā)展權(quán)區(qū)劃”必須符合當?shù)刈匀?、文化資源的特征，符合鄉(xiāng)村游憩土地利用規(guī)劃的目標要求，符合過去、現(xiàn)在與將來的土地利用形式及鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的管理目標。在此基礎(chǔ)之上，再確定鄉(xiāng)村旅游用地的征收面積、征地時機，從而保障其規(guī)范性和可行性。

5.3 完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

切實按照《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”的方針，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，即“家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段方向轉(zhuǎn)變”、“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”，這將為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級提供了政策和理論支持。

5.4 多元化推進土地流轉(zhuǎn)

在目前土地流轉(zhuǎn)途徑基礎(chǔ)之上，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，多元化推進土地流轉(zhuǎn)。這將使土地資源實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游用地向集約化方向發(fā)展，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級提供重要的土地保證。

6 案例分析：以重慶市玉峰山鄉(xiāng)村旅游景區(qū)為例

在此筆者節(jié)選所參與編制的《重慶市玉峰山鄉(xiāng)村旅游景區(qū)核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃》案例的部分內(nèi)容，著重介紹土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實際運作方式，為相關(guān)理論提供實踐案例支撐。

6.1 案例背景

作為重慶市主城區(qū)、空港所在地的渝北區(qū)，近年來在區(qū)委、區(qū)政府的重視下，旅游產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。在全區(qū)的旅游規(guī)劃中，政府特別提到了加強渝北區(qū)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)。渝北區(qū)是重慶市農(nóng)業(yè)人口相對集中的地級區(qū)之一，農(nóng)業(yè)人占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，是否能很好的解決“三農(nóng)”問題對于渝北區(qū)今后的發(fā)展起著關(guān)鍵作用。因此渝北區(qū)政府提出了“突出重點、強化規(guī)劃、形成特色、以點帶面”的十六字方針：“突出重點”是指突出發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決農(nóng)民增產(chǎn)增收核心問題；“強化規(guī)劃”是要求通過完整的旅游規(guī)劃指導鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)，依托旅游產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)民的增產(chǎn)增收，從實質(zhì)上解決農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟問題；“形成特色”是指要根據(jù)本地區(qū)的資源環(huán)境情況，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，不盲目跟風，形成自身的特色才有出路；“以點帶面”是要有步驟、有計劃的實施規(guī)劃，分步到位，不能片面地追求速度，而忽視質(zhì)量。這十六字方針的核心是，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，需要找到強有力的產(chǎn)業(yè)作為依托。以往農(nóng)村單純依靠第一產(chǎn)業(yè)、通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解決農(nóng)民增收的模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)當前的社會發(fā)展，而鄉(xiāng)村旅游將成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中重要的特色產(chǎn)業(yè)模式。

玉峰山鎮(zhèn)位于渝北區(qū)中部，生態(tài)資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢相當明顯，轄區(qū)內(nèi)有玉峰山國家級森林公園、市級無公害蔬菜基地、奶牛養(yǎng)殖基地等，四通八達的立體交通網(wǎng)絡(luò)貫穿境內(nèi)，這些正是發(fā)展鄉(xiāng)村休閑度假旅游的理想條件。目前玉峰山鎮(zhèn)以發(fā)展“三色”農(nóng)業(yè)(蔬菜、奶牛、花卉)農(nóng)業(yè)為主導，已建成了市級無公害蔬菜基地、奶牛養(yǎng)殖小區(qū)和花卉基地。到目前，無公害蔬菜基地已發(fā)展到6700畝，有秋南瓜、秋番茄、秋玉米等數(shù)十個品種；奶牛養(yǎng)殖小區(qū)奶?？偭恳呀咏?00頭，年產(chǎn)奶量120萬公斤，同時已建成了花卉基地1500畝。玉峰山鎮(zhèn)已實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖、加工、銷售一條龍，為發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)奠定了良好的基礎(chǔ)條件，同時，規(guī)劃區(qū)內(nèi)保留著較為自然的梯田、果樹林、磁竹林等，這些都形成了良好的農(nóng)業(yè)景觀和生態(tài)環(huán)境，非常適宜于農(nóng)業(yè)觀光和休閑。若加以科學的規(guī)劃和合理的開發(fā)，則該區(qū)域在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游方面具有巨大的潛力。

經(jīng)過調(diào)查，項目所在地的用地權(quán)屬玉峰山鎮(zhèn)旱土村集體所用，農(nóng)業(yè)用地約1500畝，林業(yè)用地2500畝。村民聚落而居，各家各戶有較大的院落，種植一定果樹和花卉。其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是多數(shù)農(nóng)戶仍以第一產(chǎn)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)主要以發(fā)展建材業(yè)和森林生態(tài)旅游業(yè)為主。在第三產(chǎn)業(yè)中，跑運輸占比最大，幾乎都是村中的壯勞力經(jīng)營。

6.2 玉峰山鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)與用地規(guī)劃

考慮到整個玉峰山鄉(xiāng)村旅游景區(qū)核心區(qū)的開發(fā)和發(fā)展，必須對整個區(qū)域的居民點進行控制規(guī)劃，其中必然要涉及到農(nóng)戶的搬遷和土地的征用問題，其中必須要解決以三個問題：一是耕地的減少和確保農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家糧食安全的問題；二是對被征地農(nóng)民的經(jīng)濟補償問題；三是失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障的問題。這也是目前在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中最棘手的問題之一，也是本次規(guī)劃的一大難題。

為了讓項目所在地更具有鄉(xiāng)村旅游的景觀效果和豐富的游覽內(nèi)容，要進一步增加用地類型，包括游賞用地、游娛文體用地、游覽設(shè)施用地、購物商貿(mào)用地、管理機構(gòu)用地、居民社會用地、耕地、林地、果園、苗圃、漁塘。經(jīng)規(guī)劃，對項目地所屬的居民點具體進行如下的用地規(guī)劃：

(1)整改型。在用地上、視覺上與景區(qū)建設(shè)有一定干擾的農(nóng)房，要通過旅游景區(qū)管理局及有關(guān)職能部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，根據(jù)旅游景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃適當縮小其建設(shè)規(guī)模，并依照規(guī)劃逐步實施改造。

(2)搬遷型。指在新景點規(guī)劃中與用地規(guī)劃內(nèi)容相沖突的居民點，以及閘壩成湖之后將被淹沒的區(qū)域，將根據(jù)規(guī)劃統(tǒng)一搬遷至適當?shù)奈恢茫Y(jié)合景點建設(shè)和發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)的需要旅游景區(qū)可部分解決搬遷居民的就業(yè)問題。

(3)拆院并院型。撤除散落農(nóng)戶和交通區(qū)位較差的農(nóng)舍，而對于交通區(qū)位和周邊環(huán)境好的院落，對于交通區(qū)位較好，環(huán)境優(yōu)美，而且目前已經(jīng)形成了一定院落空間，通過外觀的風貌整治、合并周遍的院落空間改造，恢復自然的鄉(xiāng)村聚落景觀。

為了更好的落實以上規(guī)劃，建議成立旱土村旅游管委會，從屬于玉峰山旅游景區(qū)管理機構(gòu)，在落實玉峰山旅游景區(qū)的有關(guān)控制措施前提下，管委會專門負責旱土旅游村的管理和協(xié)調(diào)。管委會的工作主要包括給村民培訓，提升村民的旅游服務(wù)意識和旅游致富觀，同時規(guī)范服務(wù)質(zhì)量；協(xié)調(diào)處理村內(nèi)農(nóng)家樂的旅游投訴；維護管理村內(nèi)的公共設(shè)施和旅游景觀設(shè)施；規(guī)范農(nóng)家樂的改造；組織節(jié)事活動和文娛表演。

6.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和勞力發(fā)展規(guī)劃

6.3.1 第一產(chǎn)業(yè)

(1)增加苗圃種植，提高果園種植的比例，減少耕地和菜地的比例。

(2)發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，調(diào)整分散的種植內(nèi)容，使各種農(nóng)作物成規(guī)模生長，形成新的自然景觀。主要種植內(nèi)容包括玉峰山鎮(zhèn)的無公害蔬菜、糯玉米、梨樹、桃樹等等，并可依據(jù)不同作物的花期和成熟期開展節(jié)事旅游。

(3)不得在村內(nèi)安排有礙風景的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，不得破壞林木而安排建設(shè)項目。

6.3.2 第二產(chǎn)業(yè)

不得在旅游村內(nèi)安排有污染的工副業(yè)。

6.3.3 第三產(chǎn)業(yè)

(1)增加第三產(chǎn)業(yè)的比例和內(nèi)容。

(2)統(tǒng)一規(guī)范整治現(xiàn)有經(jīng)營的服務(wù)業(yè)，整頓環(huán)境，并嚴格按照規(guī)劃主題改造內(nèi)外環(huán)境、提升服務(wù)水平。

(3)在環(huán)境營造的前提下，以農(nóng)家樂經(jīng)營為主要產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。

[1]黃葵.基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的鄉(xiāng)村旅游商業(yè)用地途徑研究[D].成都:四川大學,2007.

[2]胡蘭玲.土地發(fā)展權(quán)論[J].河北法學,2002,20(2).

[3]馮賢賢,楊振之.新土地政策下鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的土地流轉(zhuǎn)[N].中國旅游報,2008-12-01.

[4]楊振之,王飛.農(nóng)村土地利用方式的轉(zhuǎn)變及鄉(xiāng)村旅游的新發(fā)展[N].中國旅游報,2008-12-15.