陳 暉

（上海圖書館上?？茖W(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，上海 200031）

2011年11月28日至12月9日，聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）第17次締約方會(huì)議（COP17）在南非德班召開，會(huì)議的目的是為《京都議定書》第二承諾期的存續(xù)問題尋求解決方案。會(huì)議雖然取得了一些成果，但是與會(huì)各國還存在許多分歧，全球性氣候問題的解決任重道遠(yuǎn)。經(jīng)過多年來全球減排碳的合作實(shí)踐，各國政府都已認(rèn)識(shí)到，為了實(shí)現(xiàn)在國際社會(huì)中作出的減排承諾，除了調(diào)整本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，利用和推廣《京都議定書》引入的市場(chǎng)機(jī)制也是一個(gè)非常有效的手段，開征排碳稅就是對(duì)這種市場(chǎng)機(jī)制的一種創(chuàng)新。2011年11月8日澳大利亞參議院通過的清潔能源法，以碳稅（碳定價(jià)機(jī)制）的立法為核心和基礎(chǔ)，對(duì)澳大利亞未來清潔能源的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃。作為繼歐盟之后開征排碳稅的第二大經(jīng)濟(jì)體的澳大利亞，在COP17召開的前夕確立碳稅制度的意義重大，受到各國的關(guān)注。本文擬就澳大利亞碳稅立法的基本情況和立法內(nèi)容作一介紹，并且對(duì)其意義及后續(xù)影響作簡(jiǎn)要評(píng)析。

1 立法的背景

澳大利亞是一個(gè)發(fā)達(dá)國家，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年澳大利亞的國內(nèi)生產(chǎn)總值（以即期購買力平價(jià)計(jì)算）約為9 166億美元，全球排名第13位；2008年人均收入為36 897美元，全球排名第10位。根據(jù)聯(lián)合國《2011年人類發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，澳大利亞的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）列全球第2位，僅次于挪威。

澳大利亞也是一個(gè)碳排放大國，據(jù)國際能源署（IEA，2010）公布的數(shù)據(jù)，2008年澳大利亞因燃料產(chǎn)生的二氧化碳排放總量為3.98億t（占全球碳排放的比例為1.35%），列全球第12位。與一些碳排放大國相比，澳大利亞的碳排放總量不算太大，但是人均碳排量強(qiáng)度很高，2006年澳大利亞人均年碳排量為26.7t，居全球第一。表1是根據(jù)IEA，UNFCCC和Population Reference Bureau公布的數(shù)據(jù)計(jì)算的OECD中人均碳排量強(qiáng)度最高的幾個(gè)國家在2005年和2006年的碳排放情況。

表1 人均二氧化碳年排放量t

澳大利亞的溫室氣體來源的分布見圖1（資料來源：University of Melbourne Energy Research Institute，“Australian Sustainable Energy ZCA2020Stationary Energy Plan”（Second edi－tion），August 2011），可以看到約三分之二的溫室氣體來自電力、其他常規(guī)能源生產(chǎn)、工業(yè)加工和交通運(yùn)輸部門，其中90%來自煤炭的燃燒。澳大利亞的煤炭資源十分豐富，除了本國使用外還大量出口，2010年的出口額高達(dá)495億美元。煤炭開采過程中產(chǎn)生的溫室氣體排放不容忽視，同時(shí)澳大利亞支柱產(chǎn)業(yè)（鋼鐵業(yè)和鋁業(yè)等行業(yè)）的碳排放也是比較高的。

圖1 澳大利亞溫室氣體排放分布

澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政部對(duì)在各種情景下今后幾年的碳排放進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)在常規(guī)的商業(yè)模式下，溫室氣體的排放量還將繼續(xù)增加，沿用已有的政策來減少澳大利亞經(jīng)濟(jì)對(duì)化石能源的依賴?yán)щy很大，采用碳稅的方法是減排的有效手段，但是碳稅的征收又可能直接制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此不同利益集團(tuán)以及政治家對(duì)碳排放立法有不同的意見和訴求，甚至成為政黨間政治角力的工具。

目前執(zhí)政的澳大利亞勞工黨在解決氣候問題上表現(xiàn)積極主動(dòng)。陸克文總理在2007年12月任職宣誓的當(dāng)日便簽署了《京都議定書》；次年12月又發(fā)布了政府應(yīng)對(duì)氣候變化的白皮書，確定了到2020年澳大利亞溫室氣體排放相對(duì)于2000年要減少5%～15%的減排目標(biāo)；2009年5月將這個(gè)減排目標(biāo)進(jìn)一步提高到25%。陸克文政府還積極推動(dòng)排放交易法案（ETS）和減少碳污染法案（CPRS），不過這些法案的調(diào)控力度較大，因此遭到自由黨的反對(duì)，特別是其中的資源超額利潤稅，更是受到相關(guān)利益集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制，兩個(gè)法案的實(shí)施一再被延遲。

2010年6月，勞工黨讓吉拉德接替陸克文成為新總理。吉拉德上任后采用較為溫和的碳稅改革，推出了溫和的礦業(yè)資源租賃稅方案，替代原來遭到抵制的資源超額利潤稅方案，并計(jì)劃2012年開征碳稅，并準(zhǔn)備把1000家企業(yè)列入第一批繳稅名單。與原擬的法案相比，實(shí)行新稅法案，相關(guān)企業(yè)在今后的10年中可以減少600億澳元的稅額。這樣，新稅法案不但得到了提倡環(huán)保的綠黨議員的支持，而且還得到了包括必和必拓在內(nèi)的一些大企業(yè)的認(rèn)可。盡管國會(huì)兩院的議員對(duì)新稅法案有很大爭(zhēng)議，清潔能源法案最終還是以微弱優(yōu)勢(shì)通過了眾議院和參議院的審議，并于2011年7月公布實(shí)施。根據(jù)法案的要求，2020年前澳大利亞每年必須減少碳排放1.59億t。

2 立法的內(nèi)容和措施

澳大利亞的清潔能源法案，主要包括碳定價(jià)（碳稅）機(jī)制及其配套措施以及與清潔能源發(fā)展規(guī)劃。

2.1 碳稅和碳定價(jià)機(jī)制

碳稅和碳定價(jià)機(jī)制是清潔能源法案的核心和基礎(chǔ)，法案確定了碳稅征收的對(duì)象和碳排放指標(biāo)的定價(jià)方法。

1）征收對(duì)象 碳稅征收對(duì)象是澳大利亞約500家最大的碳排放企業(yè)，其中約有135家在新南威爾士州和澳大利亞首都領(lǐng)地（ACT），110家在昆士蘭州，85家在維多利亞州，75家在西澳大利亞州。這些企業(yè)中約有60家的主營業(yè)務(wù)是電力生產(chǎn)，有100家的主營業(yè)務(wù)是煤炭及其他礦產(chǎn)品開采，還有60家水泥、化工和金屬加工等高耗能工業(yè)企業(yè)。隨著清潔能源法案的實(shí)施進(jìn)程，碳稅征收對(duì)象逐步深入到更多的領(lǐng)域，包括各種常規(guī)能源的生產(chǎn)加工、交通運(yùn)輸和工業(yè)生產(chǎn)部門，甚至于一些非再生性廢棄物處理部門，二氧化碳直接排放量為2.5萬t以上的垃圾填埋機(jī)構(gòu)也將成為碳稅征收的對(duì)象。

2）碳排放指標(biāo)價(jià)格 碳排放指標(biāo)的定價(jià)分階段確定。方案生效后的前3年（2012年7月至2013年6月），碳排放指標(biāo)采用政府指定價(jià)格定價(jià)，每排放1t二氧化碳征稅23.00澳元（約合24.70美元）。此后兩個(gè)征稅年度（2014—2015年）按照2.5%的年增長(zhǎng)率逐步提高征收稅額，2015年7月1日前二氧化碳的稅額增加至25.40澳元（約合27.32美元）。2015年后碳市場(chǎng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，碳排放指標(biāo)的價(jià)格將由碳市場(chǎng)決定，并與國際碳市場(chǎng)接軌。在進(jìn)入市場(chǎng)定價(jià)后的前3年間，政府將根據(jù)國際碳市場(chǎng)的價(jià)格設(shè)置國內(nèi)碳價(jià)格波動(dòng)的上下限。

2.2 配套措施

為了更好地落實(shí)碳稅和碳定價(jià)機(jī)制，減少碳稅立法對(duì)國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活的沖擊，讓澳大利亞平穩(wěn)地向低碳社會(huì)過渡，政府還確定了一系列的配套措施，包括制定產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃、設(shè)立能源安全基金、實(shí)行家庭援助計(jì)劃等。

1）推出產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃 對(duì)于高排放產(chǎn)業(yè)，法案實(shí)施后企業(yè)的負(fù)擔(dān)立刻增加，會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)的生存和競(jìng)爭(zhēng)力。為了確保這些企業(yè)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，政府將推行就業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃，投入92億澳元的資金，支持這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行減碳改革。

2）設(shè)立能源安全基金 碳稅和碳定價(jià)機(jī)制實(shí)施后，澳大利亞的常規(guī)能源煤炭、火電的生產(chǎn)和市場(chǎng)將受到嚴(yán)重影響，如果處理不當(dāng)還可能危及能源供應(yīng)的安全。為此，政府設(shè)立能源安全基金，采用提供免費(fèi)的碳指標(biāo)配額和現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)确椒▉碚{(diào)控常規(guī)能源的生產(chǎn)，讓電力系統(tǒng)和其他常規(guī)能源生產(chǎn)部門，在完成減碳目標(biāo)的同時(shí)，確保安全供應(yīng)。能源安全基金還將為2020年前關(guān)閉約2GW的高污染燃煤發(fā)電機(jī)組提供資金補(bǔ)助。

3）實(shí)行家庭援助計(jì)劃 碳稅和碳價(jià)格機(jī)制的推行，將增加家庭生活的成本，可能對(duì)一些貧困家庭生活帶來沖擊，為此政府將實(shí)行家庭援助計(jì)劃，對(duì)居民消費(fèi)特別是貧困家庭提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，彌補(bǔ)法案實(shí)施后經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加所導(dǎo)致的損失。

4）建立碳機(jī)制的治理結(jié)構(gòu) 為了確保碳機(jī)制的有效實(shí)施，法案要求政府建立專門的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成較為完善的碳機(jī)制治理結(jié)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)主要包括應(yīng)對(duì)氣候變化管理機(jī)構(gòu)、清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)力委員會(huì)、土地部門碳及生物多樣性咨詢委員會(huì)和能源安全委員會(huì)等。其中，應(yīng)對(duì)氣候變化管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是指導(dǎo)制訂排放限額，跟蹤澳大利亞的污染水平和評(píng)價(jià)碳定價(jià)機(jī)制的效果；清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要針對(duì)碳定價(jià)機(jī)制，以及政府的國家溫室效應(yīng)及能源報(bào)告計(jì)劃、再生能源目標(biāo)以及低碳農(nóng)業(yè)動(dòng)議等項(xiàng)目進(jìn)行管理；生產(chǎn)力委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)援助和對(duì)其他減碳成果的評(píng)估；土地部門碳及生物多樣性咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)土地利用部門的一些活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，目的是確保政府的援助高效率；能源安全委員會(huì)主要負(fù)責(zé)就能源安全領(lǐng)域新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府提出建議。

2.3 清潔能源發(fā)展計(jì)劃

清潔能源的發(fā)展也是清潔能源法案的重要組成部分，法案從法律的高度出發(fā)，對(duì)澳大利亞清潔能源的發(fā)展進(jìn)行了指導(dǎo)。

1）幫助制造企業(yè)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用

政府在確定就業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)節(jié)能工作的管理，進(jìn)一步推出一系列的專項(xiàng)措施，鼓勵(lì)全社會(huì)開展節(jié)能減排工作。例如：推行資金規(guī)模為12億澳元的清潔技術(shù)計(jì)劃，直接幫助制造業(yè)做好增效減排工作；推出資金規(guī)模為3億澳元的鋼鐵行業(yè)改革計(jì)劃，支持澳大利亞的鋼鐵工業(yè)向清潔化生產(chǎn)轉(zhuǎn)型；設(shè)立資金規(guī)模為13億澳元的煤炭部門就業(yè)一攬子計(jì)劃，對(duì)因碳稅機(jī)制實(shí)施后影響最大的煤礦企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)援助。

2）投資可再生能源，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力 澳大利亞政府在實(shí)行碳稅機(jī)制的同時(shí)，通過清潔能源金融公司等多種渠道融資，在清潔能源領(lǐng)域投資130億澳元以上，實(shí)現(xiàn)可再生能源的發(fā)展目標(biāo)。政府要求清潔能源金融公司負(fù)責(zé)可再生能源和清潔能源項(xiàng)目商業(yè)化應(yīng)用的項(xiàng)目推廣。澳大利亞可再生能源局將利用激勵(lì)措施，鼓勵(lì)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新，提高可再生能源產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

3）農(nóng)林及土地利用部門減少碳排放 農(nóng)林產(chǎn)業(yè)和土地利用部門的碳排放量約占澳大利亞碳排放總量的1／4。為了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，澳大利亞將發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，政府將采用一系列的有效措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門減少碳排放，包括多種形式對(duì)低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步項(xiàng)目提供資金援助，鼓勵(lì)農(nóng)民和土地管理者應(yīng)用先進(jìn)的低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)。

3 立法的影響

碳稅立法給澳大利亞社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至國際減排合作和世界碳市場(chǎng)發(fā)展，帶來直接和巨大的影響。

1）對(duì)企業(yè)經(jīng)營和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響 碳稅立法為澳大利亞政府開辟了可以用于減少碳排放的新稅源，預(yù)計(jì)在碳稅開始實(shí)施后的前3年，澳大利亞政府能從約500家最大的碳排放企業(yè)中獲得245億澳元收入。同時(shí)，許多企業(yè)的營運(yùn)成本也將增加，盡管根據(jù)該法案的要求，相關(guān)企業(yè)可以得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但是這些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益仍會(huì)受到很大影響，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困難，整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變慢。根據(jù)政府有關(guān)部門估計(jì)，到2020年，碳稅將導(dǎo)致澳大利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）減少320億澳元，澳大利亞礦業(yè)委員會(huì)首席執(zhí)行官M(fèi)itch Hooke則認(rèn)為，2020年GDP的損失可能達(dá)到1 800億澳元。另外，澳大利亞是全球煤炭和鐵礦石的重要出口國，碳稅立法后還可能影響到這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品出口規(guī)模。

2）對(duì)居民生活的影響 法案雖然不向家庭消費(fèi)收取碳稅，但是企業(yè)因繳納碳稅導(dǎo)致的額外成本會(huì)向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移。據(jù)澳大利亞財(cái)政部估算，實(shí)施碳稅法后消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將上漲0.7%，部分居民的生活可能會(huì)因此受到影響。為此，法案要求對(duì)家庭消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償，根據(jù)政府有關(guān)部門的估算，一個(gè)年收入為85 000澳元的4口之家，在實(shí)施碳稅后年支出可能增加570澳元，但可以得到政府的補(bǔ)貼948澳元。不過也有專家認(rèn)為，政府對(duì)于消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)上漲幅度的這種估算比較保守，而對(duì)普通家庭可從碳稅中獲益的估計(jì)又顯夸大，法案對(duì)民生的影響可能比估算更大，究竟受多大影響還有待觀察。

3）對(duì)清潔技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展的影響 碳稅立法后，傳統(tǒng)能源的使用成本將提高，可再生能源和清潔能源的競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)提升并獲得更多投資，到2050年澳大利亞在可再生能源領(lǐng)域的投資規(guī)?？蛇_(dá)1000億澳元。因此，碳稅立法將有力推動(dòng)澳大利亞可再生能源、清潔能源和節(jié)能技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)澳大利亞政府的有關(guān)規(guī)劃，到2020年全國有20%的電力將來自可再生能源。

4）對(duì)國際減排合作的影響 在國際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題上，各發(fā)達(dá)國家對(duì)溫室氣體減排的責(zé)任分配及其機(jī)制安排等問題上一直存在很大分歧，其中歐盟各國在減排上態(tài)度和行動(dòng)比較積極，而包括美國、澳大利亞在內(nèi)的一些國家的態(tài)度比較消極，各個(gè)發(fā)達(dá)國家對(duì)減排責(zé)任的分擔(dān)很難達(dá)成一致。澳大利亞的碳稅立法在一定程度上打破了發(fā)達(dá)國家在碳減排合作上出現(xiàn)的僵局，特別是美國作為目前碳排放量最大的國家之一。減排工作對(duì)于全球應(yīng)對(duì)氣候變化非常重要，但是美國對(duì)國際合作減排的態(tài)度消極，澳大利亞的碳稅立法對(duì)美國在減排合作上的保守態(tài)度也許會(huì)有一定的觸動(dòng)。

5）對(duì)全球碳市場(chǎng)發(fā)展的影響 近年來，全球碳市場(chǎng)日趨成熟，市場(chǎng)的參與者走向多元化，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)向多層次深化發(fā)展，與碳交易相關(guān)的碳金融工具的創(chuàng)新也層出不窮，為了推進(jìn)碳交易的發(fā)展，各國政府還采取了很多措施。但是，目前碳市場(chǎng)的參與者還缺少長(zhǎng)期激勵(lì)的支持，特別是最近幾年因金融危機(jī)導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)不景氣，全球碳市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)力有所削弱，全球碳市場(chǎng)交易不夠活躍。澳大利亞南威爾士溫室氣體減排計(jì)劃主導(dǎo)下的碳市場(chǎng)，是一個(gè)規(guī)模很大的國際碳交易市場(chǎng)，全球排名第四，澳大利亞的碳稅立法進(jìn)一步壯大了南威爾士碳市場(chǎng)的交易量，同時(shí)也激活了全球的碳交易。

4 結(jié)語

碳稅立法倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，并把溫室氣體排放成本顯性化。盡管澳大利亞碳稅立法的效果還有待檢驗(yàn)，甚至于立法的持續(xù)性還存在不確定因素（如澳大利亞自由黨領(lǐng)袖艾伯特就聲稱，如果自由黨一旦入主政府，將設(shè)法廢除該法案）。但是，在當(dāng)今世界應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)方面尚缺乏硬約束機(jī)制的情況下，澳大利亞碳稅立法對(duì)全球經(jīng)濟(jì)向低碳轉(zhuǎn)型具有積極的示范意義。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，目前正處在工業(yè)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，根據(jù)公平、公正的原則，國際社會(huì)碳排放的合作應(yīng)當(dāng)給我國留有充分的發(fā)展權(quán)，但是也應(yīng)當(dāng)看到，我國已經(jīng)成為世界上最大的碳排放國，必須為世界的減排工作作出貢獻(xiàn)。中國政府是負(fù)責(zé)任的政府，也愿意在責(zé)任義務(wù)與權(quán)力對(duì)等的條件下實(shí)現(xiàn)最大限度的減排。事實(shí)上近年來我國在節(jié)能減排工作上做出的努力和取得的成就，也是世界各國有目共睹的，我國今后還將一如既往地搞好節(jié)能減排工作。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向低碳化轉(zhuǎn)型，是我國保持可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為了加快向低碳化轉(zhuǎn)型，我國還有許多工作要做，包括結(jié)合國情構(gòu)建合理的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。澳大利亞碳稅立法的一些經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒；澳大利亞碳稅立法的實(shí)施進(jìn)程和動(dòng)向，值得我國關(guān)注。

［1］IEA（2010），CO2Emissions from Fuel Combustion：2010 Edition，IEA，Paris.

［2］Energy Research Institute（2011），Australian Sustainable Energy ZCA2020Stationary Energy Plan（Second edition），University of Melbourne，August 2011.

［3］Australian Government（2011），Clean Energy Legislative Package，November 2011.