嚴金明，劉 杰

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京100872）

在中國社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展、城市化水平快速提升的背景下，土地利用規(guī)劃面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。對規(guī)劃本質(zhì)、功能和戰(zhàn)略導向進行進一步的詮釋、剖析和探討，有利于促進土地利用規(guī)劃編制、實施和管理水平的進一步提高，以便在區(qū)域社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的前提下實現(xiàn)有限土地空間的可持續(xù)利用，確保社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1 土地利用規(guī)劃本質(zhì)的詮釋

規(guī)劃在人類社會發(fā)展中起著重要的作用，是人類解決未來發(fā)展問題的重要手段，是對客觀事物和現(xiàn)象未來的發(fā)展進行超前性的調(diào)配和安排。規(guī)劃可以被理解為一種理念，即對事物發(fā)展施加控制的一種思想意識[1]。規(guī)劃是復雜的，可以被理解為“科學+技術(shù)+藝術(shù)+政治”的綜合。一般而言，“規(guī)劃”這個概念包含兩個方面的意思，作為名詞，是指規(guī)劃所涉及的對象和內(nèi)容；作為動詞，是指實現(xiàn)規(guī)劃目標的方法和過程。值得注意的是，在規(guī)劃中，存在著“規(guī)劃悖論”，即規(guī)劃是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，確定的規(guī)劃是不確定未來的反映，而不確定的未來又是現(xiàn)時確定規(guī)劃作用的結(jié)果。

土地利用規(guī)劃是通過制定和實施規(guī)劃，對人們利用土地的行為作出相關的約束，指導人們合理利用各類土地，使有限的土地資源在部門間得到合理配置，從而在區(qū)域整體上實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用[2-3]。土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)自然和社會經(jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，協(xié)調(diào)與平衡土地總供給與總需求，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與土地利用布局的宏觀戰(zhàn)略活動。

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)可以從歷史、權(quán)利、行政、宗旨、技術(shù)和管理等6個方面來理解。

1.1 從歷史上看：規(guī)劃是人類文明用地的產(chǎn)物

規(guī)劃的歷史淵源植根于人類對土地的開發(fā)利用和對土地開發(fā)利用的認知。從土地視角來看，人類社會的發(fā)展歷史，就是人類不斷利用和改造土地的過程，隨著人類文明程度的提升，對土地的利用和改造程度也逐漸加大，利用方式越來越先進，在這個漸進過程中，規(guī)劃起到了重要的作用。眾所周知，“井田制”是中國奴隸社會盛行的土地所有制度，其實，“井田制”不僅僅是一種土地所有制度，還可以看作是人類歷史上最早的土地規(guī)劃[4]。“井田”一詞，最早見于《榖梁傳·宣公十五年》：“古者三百步為里，名曰井田”，“井田者，九百畝，公田居一”。所謂“井田”是指將方里九百畝土地，劃為九塊，每塊一百畝，八家共耕中間的一百畝公田，每家都有一百畝私田，這種土地的劃分使用方式，其形猶如“井”字?！熬铩倍际怯幸?guī)格的，長、寬各百步的方田叫一“田”，一田的面積為百畝，九塊方田叫一“井”。“井田制”不僅合理劃分了土地，還提供了一種簡單的度量方式，可以說是當時人類文明用地的產(chǎn)物。

再如中國歷史上著名的水利工程“都江堰”，也可以看作是土地利用規(guī)劃的成功范例?！岸冀摺笔侵袊糯ㄔO并使用至今的大型水利工程，被譽為“世界水利文化的鼻祖”，是由秦國蜀郡太守李冰父子規(guī)劃和修建的。通過巧設分水魚咀，起到了分流引水和控制灌溉水中的泥沙量，還規(guī)劃了飛沙堰、離堆旁的寶瓶口來調(diào)節(jié)水量、控制沙石，從而將有害于人類的岷江規(guī)劃為灌溉成都平原800萬畝良田的有用之河，達到了根治岷江水患，發(fā)展川西農(nóng)業(yè)，造福成都平原的目的，而且以不破壞自然資源，充分利用自然資源為人類服務為前提，變害為利，使人、地、水三者高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是中國古代水土合理規(guī)劃的“生態(tài)文明工程”。

1.2 從權(quán)利上看：規(guī)劃是對土地發(fā)展權(quán)的分配

土地利用規(guī)劃是一項合理分配和組織土地利用的綜合性措施，如一塊土地是規(guī)劃為基本農(nóng)田還是規(guī)劃為建設用地，就是對土地發(fā)展權(quán)的分配。通過土地利用規(guī)劃，某些土地用途發(fā)生改變，如由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，或某些土地容積率提高而使得利用效益提升，這都涉及到土地發(fā)展權(quán)的分配。

土地利用規(guī)劃的科學性和合理性決定了土地發(fā)展權(quán)分配的科學性和合理性。只有科學和合理的土地利用規(guī)劃，才有公平和效益并重的土地發(fā)展權(quán)。在規(guī)劃實施過程中借助經(jīng)濟手段對土地發(fā)展權(quán)配置的調(diào)整和彌補、最終還是要落實到規(guī)劃上。

土地利用規(guī)劃為土地發(fā)展權(quán)的量化和貨幣化提供科學依據(jù)。土地利用規(guī)劃中設定允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)等，明確其范圍和界線，有利于土地發(fā)展權(quán)的量化和貨幣化，因為土地發(fā)展權(quán)的計量和分配量以預期可獲得的經(jīng)濟效益及因限制而受到的經(jīng)濟損失量為依據(jù)加以實現(xiàn)[5]。

1.3 從行政上看：規(guī)劃是對土地市場失靈的一種糾正

國外大量實踐表明，通過對土地進行合理調(diào)控，可以彌補市場缺陷，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和促進國土資源均衡開發(fā)等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。因此土地政策參與宏觀調(diào)控是中國特殊國情和特殊發(fā)展階段的特殊選擇[6]，而土地利用規(guī)劃在參與宏觀調(diào)控的方式、方法中處于基礎和綜合地位。土地利用規(guī)劃集中體現(xiàn)了土地政策參與宏觀調(diào)控的國家意志，是實行最嚴格土地管理的基本手段，是指導城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件。從土地利用規(guī)劃視角探討土地政策參與宏觀調(diào)控的作用機制，為適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加強和改進國家對經(jīng)濟宏觀調(diào)控的要求，更加充分有效地發(fā)揮土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控作用，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。規(guī)劃的根本目標是糾正市場失靈導致的負面影響，以提高區(qū)域社會整體福利和公共利益，這也是規(guī)劃存在和發(fā)展的出發(fā)點和歸宿。

1.4 從宗旨上看：規(guī)劃是對土地未來利用的控制

土地利用規(guī)劃最本質(zhì)的功能是其對未來土地利用時空的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織。土地利用規(guī)劃確定土地利用的時序和規(guī)模，主要表現(xiàn)在確定規(guī)劃年期和土地利用指標。通過在規(guī)劃年期內(nèi)完成分配的土地利用指標，達到對未來土地利用控制的目的。根據(jù)中國土地資源家底及利用的實際狀況，耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等劃為約束性指標，這些指標直接關系國家糧食安全和經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型的根本轉(zhuǎn)變，是不得突破的。其他規(guī)模和時序的指標應是預期性的。在社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展、城市化水平高速提升的背景下，如果沒有土地利用規(guī)劃，土地利用將放任自流，農(nóng)地非農(nóng)化的后果難以設想。

1.5 從技術(shù)上看：規(guī)劃是對土地利用系統(tǒng)時空的優(yōu)化

土地利用系統(tǒng)是指為人類活動所利用的土地表層及其以上和以下的所有要素相互聯(lián)系、相互制約而結(jié)合成的具有特定功能的有機綜合體。一方面土地利用系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定土地利用系統(tǒng)的功能，即結(jié)構(gòu)良好的土地利用系統(tǒng)，能有效實現(xiàn)系統(tǒng)的功能；反之，會減弱或損害系統(tǒng)的功能，因此優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)至關重要，它能促進土地利用系統(tǒng)運行的良性循環(huán)，有效地實現(xiàn)系統(tǒng)功能，以取得良好的系統(tǒng)效益，即土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益以及由此形成的綜合效益。土地利用系統(tǒng)的規(guī)劃就是以土地利用系統(tǒng)作為對象，以結(jié)構(gòu)問題作為出發(fā)點，用定性和定量的方法描述其要素之間的聯(lián)系和制約，按整體優(yōu)化的觀點加以處理，使結(jié)構(gòu)在時空上得到落實。在給定的約束條件下為達到預定目標而進行的優(yōu)化，就是規(guī)劃。

1.6 從管理上看：規(guī)劃是提高土地利用決策科學性的手段

土地利用規(guī)劃是一種帶有公共政策屬性的制度安排，實質(zhì)上，土地利用規(guī)劃方案既是一個土地利用的決策，又是一定時期內(nèi)土地利用的政策。不同的價值觀影響和制約著規(guī)劃所涉及的整體利益和公共利益的判定，使得其目標不僅應提高社會整體福利和公共利益最大化，而且應與特定的政治和制度目標相統(tǒng)一，基于這一認識，土地利用規(guī)劃應具有對未來土地利用的導向性、有限理性和社會公共性的特征。

規(guī)劃可以提高土地利用決策的科學性。有了土地利用規(guī)劃，從土地利用總量控制到制定年度土地使用計劃，都有規(guī)劃作為依據(jù)，提高了土地利用決策的科學性。隨著改革和發(fā)展的不斷推進，土地利用規(guī)劃在土地管理中的“龍頭”和基礎地位不斷增強，土地利用規(guī)劃作為宏觀調(diào)控的重要手段在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用日益凸顯。

2 土地利用規(guī)劃功能的模型表達

2.1 土地利用規(guī)劃的功能

土地利用規(guī)劃最核心的功能是其對土地利用時空未來的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織，最大的功能在于遵守四重框架中各項約束條件的效益最大化。四重框架，即自然條件適宜性、經(jīng)濟可行性、社會制度的可容性、生態(tài)系統(tǒng)的平衡性。

2.2 土地利用規(guī)劃功能的模型

土地利用規(guī)劃功能可以數(shù)學模型來進行表達，規(guī)劃手段中大量采用模型優(yōu)化方法是現(xiàn)代土地利用規(guī)劃學科的趨勢之一。通過把影響土地利用系統(tǒng)有關因素用一定的參量表示出來，區(qū)分可控量（數(shù)值有待確定）和不可控量（數(shù)值已定），把可控量當作未知變量，按問題給定的相互關系列出數(shù)學方程式或不等式或其它數(shù)學表達式，這就是土地利用系統(tǒng)的規(guī)劃模型。

土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的數(shù)學模型有很多種類，但有其共同點即由目標函數(shù)和約束條件兩部分組成，規(guī)劃意味著尋求在給定的約束條件下達到最佳目標的途徑。用待定變量的函數(shù)表示土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的功能目標（即一般是效益目標）稱為目標函數(shù)。設x1，x2，…，xn為待定變量（系統(tǒng)的土地利用類型），目標函數(shù)可表示為：

目標函數(shù)反映系統(tǒng)的功能目標與結(jié)構(gòu)、特性之間相互依存和制約的關系。目標函數(shù)的極大值或極小值代表系統(tǒng)功能的最優(yōu)值。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在的土地政策、土地制度，人力、物力、財力、時間和生態(tài)、經(jīng)濟、社會、技術(shù)以及土地現(xiàn)狀、潛力、需求等多方面不可避免的限制，數(shù)量上表現(xiàn)為對待定變量作如下形式的約束條件：

xi是指構(gòu)成系統(tǒng)土地利用結(jié)構(gòu)的類型，應取非負值，稱為非負性條件：

式1—3一起構(gòu)成土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型。其中，非負性條件也作為約束條件的一部分。若用向量X=（x1，x2，…，xn），B=（b1，b2，…，bm）T分別表示待定變量和約束條件，則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的數(shù)學模型為：

由此可見，規(guī)劃系統(tǒng)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是在一定的約束條件下求目標函數(shù)最大值或最小值的理論和方法。凡是能夠用目標函數(shù)和約束條件表達的系統(tǒng)問題，都是土地規(guī)劃的優(yōu)化問題，都可以用上述形式數(shù)學模型描述。

具體的規(guī)劃問題，由于內(nèi)容不同，系統(tǒng)要素之間的聯(lián)系方式不同，目標函數(shù)與約束條件有不同的性質(zhì)和形式，可以運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和目標規(guī)劃等。目前，土地利用規(guī)劃優(yōu)化模型把復雜的現(xiàn)實世界給以抽象和必要的簡化，也已開始在規(guī)劃編制中發(fā)揮作用。但是，優(yōu)化方法運用中必須注意，定性的內(nèi)容在何種程度上能被定量，定量是否具有可靠的邏輯環(huán)境。

2.3 從單目標規(guī)劃向多目標規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

土地利用規(guī)劃的問題實際上是一個約束條件下的多目標的最優(yōu)化問題。一般情況下，人們習慣將經(jīng)濟效益作為土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的單一目標，因此，在單功能規(guī)劃模式下，土地利用規(guī)劃的模型表達如下：

實際上，除經(jīng)濟效益外，土地利用規(guī)劃還應追求社會效益、生態(tài)效益等，這種情況下，土地利用規(guī)劃實際上是一個約束條件下的包括經(jīng)濟效益（max g1（X））、社會效益（max g2（X））、生態(tài)效益（max g3（X））等多目標的最優(yōu)化問題。

如果設x1，x2，x3，…，xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的數(shù)學模型可表示為：

一般而言，從宏觀方面來看，土地利用規(guī)劃要經(jīng)歷兩次重要轉(zhuǎn)型：第一次轉(zhuǎn)型是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的工業(yè)社會，第二次轉(zhuǎn)型則是從工業(yè)社會轉(zhuǎn)向后工業(yè)化社會[7]。在第一次轉(zhuǎn)型中，隨著工業(yè)化和城市規(guī)模的擴大，土地資源的重要性不斷上升，此時規(guī)劃在很大程度上只起到保障工業(yè)化進程的單一功能。在第二次轉(zhuǎn)型中，隨著土地資源的日益減少，土地空間中的社會經(jīng)濟矛盾日漸突出，最終導致土地空間上的利益沖突達到臨界點，必須引入新的機制以協(xié)調(diào)這種新出現(xiàn)的空間利益沖突，現(xiàn)代的多目標土地利用規(guī)劃由此而誕生。土地利用規(guī)劃的地位越發(fā)重要，不僅強調(diào)保障發(fā)展，同時更強調(diào)保護資源、協(xié)調(diào)矛盾和尋求公正，以達到土地利用綜合效益的最大化。

3 土地利用規(guī)劃調(diào)控的戰(zhàn)略導向

基于對土地利用規(guī)劃本質(zhì)和功能充分認識的基礎上，可以對土地利用規(guī)劃調(diào)控的戰(zhàn)略導向有新的認識。在戰(zhàn)略導向上，要明確3個基本判斷：土地利用規(guī)劃是“未來型”而非“現(xiàn)狀型”，是“開放型”而非“封閉型”，是“動態(tài)型”而非“靜態(tài)型”，在此基礎上，土地利用規(guī)劃還要認識3個“兼顧”：土地利用規(guī)劃是“資源型”兼顧“資產(chǎn)型”，是“功能型”兼顧“指標型”，是“調(diào)控型”兼顧“市場型”[8]。

3.1 “未來型”而非“現(xiàn)狀型”

土地利用規(guī)劃是對未來土地利用進行超前的調(diào)配和安排，側(cè)重“未來型”，而非“現(xiàn)狀型”。土地利用規(guī)劃不是為了適應當前或過去的環(huán)境，而是為了有計劃地實施未來的環(huán)境，使本系統(tǒng)立于不敗之地。因此，土地利用規(guī)劃必然要以未來為立足點?，F(xiàn)狀只是規(guī)劃的基礎，未來才是規(guī)劃的主導。換句話說，土地利用規(guī)劃并不能解決當前問題，土地利用規(guī)劃制定的規(guī)劃目標和規(guī)劃藍圖不能立即實現(xiàn)，要在規(guī)劃期內(nèi)逐步實現(xiàn)。

3.2 “開放型”而非“封閉型”

土地利用規(guī)劃是一個開放的系統(tǒng)，而不是封閉的，僅僅立足于本地區(qū)域內(nèi)資源的開發(fā)價值，來確定本地區(qū)的戰(zhàn)略目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及相應的政策是不夠的[9]。在當今市場開放的條件下，經(jīng)濟發(fā)展的總趨勢不能開拓和開放，就不能自保。制定土地利用規(guī)劃時，必須高瞻遠矚，縱橫比較，立足現(xiàn)狀，作出科學的預測，考慮系統(tǒng)內(nèi)外的能流、物流、信息流、價值流的交換和變化，使土地利用規(guī)劃具有開拓和開放的戰(zhàn)略思想。

3.3 “動態(tài)型”而非“靜態(tài)型”

土地利用規(guī)劃不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的，要進行動態(tài)修正和調(diào)整，以更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實。由于土地利用規(guī)劃的綜合性很強，受控因子較多，規(guī)劃期限較長，在實施過程中社會經(jīng)濟情況在變化，既定規(guī)劃可能會不適應社會經(jīng)濟情況的變化，因此需要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的變化考慮調(diào)整規(guī)劃。土地利用規(guī)劃既是一個成果，更是一個過程，是動態(tài)的、滾動的系統(tǒng)。隨著土地市場的進一步發(fā)展，土地使用類型、土地權(quán)屬的變化將比以往更多，土地利用規(guī)劃則不可能一成不變。土地利用規(guī)劃應根據(jù)反饋的信息和社會經(jīng)濟的發(fā)展情況，每隔一段時間做相應修改和補充，以利于土地利用規(guī)劃的動態(tài)指導性和現(xiàn)實性。正確的“規(guī)劃觀”應該是規(guī)劃實施—反饋—修訂—實施……如此循環(huán)往復。一般認為，土地利用規(guī)劃制定后應當每3—5年就要適時修編。

3.4 “資源型”兼顧“資產(chǎn)型”

土地資源既有自然屬性，也有經(jīng)濟屬性。土地資源的生產(chǎn)性是它的自然屬性，土地資源的使用價值是其經(jīng)濟屬性，土地資產(chǎn)可能是土地資源中經(jīng)濟屬性的具體表現(xiàn)形式。為了確保人類生存和土地的永續(xù)利用，人類在利用土地過程中既要追求資產(chǎn)的效率也要追求非資產(chǎn)的社會與生態(tài)效益。由于在市場經(jīng)濟條件下土地資產(chǎn)效率與非資產(chǎn)的效益客觀上存在矛盾，因此，要實現(xiàn)資產(chǎn)的效率和非資產(chǎn)的社會與生態(tài)效益，土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)作用就是十分必要的，在土地利用規(guī)劃中，既要考慮“資源型”導向，做好對土地資源的合理分配和使用，又要兼顧“資產(chǎn)型”導向，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的效率與效益。

3.5 “功能型”兼顧“指標型”

土地利用規(guī)劃是“功能型”兼顧“指標型”，并且首先是功能型，其次才是指標型。規(guī)劃最主要的還是實現(xiàn)功能調(diào)控。土地利用規(guī)劃的制定必須要實現(xiàn)幾大功能：調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化用地布局，控制建設用地增長，保護耕地和基本農(nóng)田。規(guī)劃戰(zhàn)略需要借助于指標，但指標只是手段，指標必須服從于功能，從某種意義看戰(zhàn)略任務與目標是完成某種功能，而指標不能全面反映任務的本質(zhì)。如果僅僅是指標的規(guī)劃，就會出現(xiàn)從上至下規(guī)劃千篇一律，東西南北完全一樣，指標分解就是規(guī)劃。指標只是一種表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)規(guī)劃目標的一種手段。

3.6 “調(diào)控型”兼顧“市場型”

從宏觀層面看，規(guī)劃參與宏觀調(diào)控，核心是通過編制土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃、實行用途管制來調(diào)控建設用地總量。在土地利用總體規(guī)劃中確定建設用地性質(zhì)、規(guī)模、構(gòu)成、投放時序，可以通過控制土地供應來調(diào)節(jié)投資規(guī)模和方向，起到有效調(diào)控經(jīng)濟增長速度和方式的作用。即在經(jīng)濟過熱時，減少土地供給量抑制土地需求以減緩經(jīng)濟增長速度，反之則增加土地供給量刺激土地需求以加快經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)要求，用規(guī)劃和計劃指標引導和改變企業(yè)的用地需求預期。從微觀層面來看，就要依靠市場來配置土地資源，健全土地市場，實現(xiàn)區(qū)域土地資源的時空優(yōu)化。

4 結(jié)語

本文從6個方面詮釋了土地利用規(guī)劃的本質(zhì)，用優(yōu)化模型表達了在單目標和多目標規(guī)劃模式下土地利用規(guī)劃的功能，并提出了新時期土地利用規(guī)劃調(diào)控的戰(zhàn)略導向。

對規(guī)劃本質(zhì)和規(guī)劃功能的認識，是編制和實施土地利用規(guī)劃的基礎。對規(guī)劃本質(zhì)和功能認識不清晰和不深刻，就會出現(xiàn)為了規(guī)劃而規(guī)劃的教條主義，使規(guī)劃編制流于形式，規(guī)劃不能真正起到引導土地合理利用和促進經(jīng)濟發(fā)展的目的，反而會導致在土地利用過程中重視領導指令勝過重視科學規(guī)劃，越規(guī)劃越不合理的現(xiàn)象。

對新時期規(guī)劃戰(zhàn)略調(diào)控的認識，幫助我們跳出規(guī)劃是為現(xiàn)實服務的、靜態(tài)的、封閉的等錯誤思維，以全新視角思考土地利用規(guī)劃戰(zhàn)略調(diào)控。這啟發(fā)我們在編制土地利用規(guī)劃時不僅注重土地的資源屬性，還要注重資產(chǎn)屬性；不僅注重規(guī)劃的指標約束，還要注重其內(nèi)在功能；不僅注重規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，還要注重土地市場功能的發(fā)揮。

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