◎ 文/本刊記者 張義學(xué)

基層自治八問題

◎ 文/本刊記者 張義學(xué)

“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。

我國基層自治所取得的輝煌成就是毋庸置疑的。但在個別地方城鄉(xiāng)基層自治最突出的問題是“民主”與“腐敗”。選拔基層管理者時民主程度不高，勢必讓庸才主政，或者有才無德者掌權(quán)。既會造成基層發(fā)展遲緩、甚至倒退，也將造成人才危機(jī)，繼任者乏人的銜接危機(jī)；干部侵占群眾利益，基層矛盾淤積，干群關(guān)系緊張等危機(jī)。而重選輕管，勢必演進(jìn)為強(qiáng)權(quán)治理，監(jiān)管缺失，勢必腐敗叢生。城鄉(xiāng)基層自治是一項龐大的系統(tǒng)性工作，環(huán)環(huán)相扣，稍有松動則危機(jī)重重。

民主不夠

征兆：

在選舉基層管理者過程中出現(xiàn)的強(qiáng)權(quán)指派、“賄選”、壓制直選者等現(xiàn)象，以及在基層自治過程中決策不民主、政務(wù)不公開等現(xiàn)象，都是民主危機(jī)的前兆。在新的歷史時期，城鄉(xiāng)基層自治還出現(xiàn)新的危機(jī)——思想保守的管理者下不來，銳意進(jìn)取的青年管理者上不去。

典型案例：

河北香河村“不倒翁”

成因剖析：

換屆選舉前，鎮(zhèn)里對香河村黨員干部進(jìn)行了一次走訪，許多人反映，現(xiàn)任村干部（村委會主任劉長根和委員李世民）工作極不負(fù)責(zé)，理應(yīng)下臺。在換屆選舉的黨員大會上，一個老黨員上臺發(fā)表演說，歷數(shù)劉、李的“幾大罪狀”，得到很多在場村民代表的支持?？墒牵?zhèn)里還是把劉、李兩人提為候選人之一，劉長根和李世民最終以微弱的優(yōu)勢獲選連任，成為群眾忌恨的“不倒翁”干部?！巴顿澇善钡氖沁@樣幾類人：一是其龐大的家族群；二是一些受賄者；三是劉長根和李世民當(dāng)村干部多年，拿集體財產(chǎn)做人情，一些人在他們手里得了實惠，當(dāng)然希望他們干下去；四是很多村民舉家外出了，投委托票的太多，難以保證他們意愿表達(dá)的真實性?！笔祜渲袃?nèi)情的村民分析說。

香河案例僅是基層自治過程中民主危機(jī)的個案，許多地方對于基層治理者強(qiáng)權(quán)指派成為習(xí)慣，候選人產(chǎn)生制度不公平、不透明。使一些群眾認(rèn)為，基層選舉就是走過場，一個人擔(dān)任什么職務(wù)，都是上面內(nèi)定好的。

預(yù)防與解決：

2010年10月頒布的《村委會組織法》規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。這是一種很了不起的進(jìn)步，表明國家權(quán)力正在從村級單位中有序撤出，村的自治權(quán)得到加強(qiáng)。上級政府領(lǐng)導(dǎo)依法自覺改變強(qiáng)行指派基層管理者的壞習(xí)慣，則會減少群眾對于指派者的對立情緒，這是確保民主選舉的基礎(chǔ)。

民主自治的基礎(chǔ)在于決策的民主，決策民主了，其結(jié)果自然被村民認(rèn)可。因此，民主決策是村務(wù)公開、村民自治建設(shè)的重要內(nèi)容。村紀(jì)檢組織要加強(qiáng)對所在黨組織和黨員遵守黨紀(jì)法規(guī)情況的監(jiān)督，并參與對黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等重要事項的監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會要加強(qiáng)對村務(wù)公開內(nèi)容和村民代表會議決定執(zhí)行情況等按月或按季進(jìn)行監(jiān)督。

人才不濟(jì)

征兆：

庸才當(dāng)?shù)溃?5%以上的村支書是“只能穩(wěn)住班子、守住攤子、應(yīng)付差事”的“維持型”干部。

典型案例：

村里無“能人”，干部輪流當(dāng)。

成因剖析：

近30年來，鄉(xiāng)村人才的大量自動流出，使鄉(xiāng)村“空殼化”。精英從鄉(xiāng)村流失的原因，既有工業(yè)化、城市化產(chǎn)生的吸引力，也有鄉(xiāng)下生存的壓力。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成使得農(nóng)村精英的流動呈現(xiàn)為“凈流出”狀態(tài)，“跳農(nóng)門”不僅成為農(nóng)村學(xué)子的期盼和目標(biāo)，也成為政府提取農(nóng)村精英的一種制度性渠道。

有的地方，基層管理者庸人當(dāng)?shù)?，他們氣量狹窄，容不得能力比自己強(qiáng)，德行比自己高的人，有意無意地壓制人才的成長。在有的地方，上級加強(qiáng)了村（社）委的民主選舉工作，卻長期癱瘓著團(tuán)組織和婦女組織，致使青年人和婦女得不到組織和培養(yǎng)。還有一些貧困地區(qū)，村支兩委干部，工作條件差，生活待遇和政治待遇低，使基層干部普遍感到，“政治上無奔頭，生活上沒盼頭”，而沒人愿意干。

預(yù)防與解決：

充分利用國家對于基層的培訓(xùn)項目，培養(yǎng)鄉(xiāng)村管理的青年人才；挽留或者邀請在外創(chuàng)業(yè)的能人回鄉(xiāng)發(fā)展，通過直選的手段，使德才兼?zhèn)湔咦呱匣鶎庸芾韻徫唬蛊浠亓骷亦l(xiāng)，并扎根當(dāng)?shù)?，服?wù)家鄉(xiāng)。

新的歷史時期，引導(dǎo)群眾推選有能力、會跑項目的中青年農(nóng)民精英當(dāng)選村兩委班子的主要成員。這些中青年農(nóng)民精英一旦通過民主選舉的形式走上村莊的政治舞臺，由于沒有了收繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、強(qiáng)制完成計劃生育工作等方面的體制壓力，就有了帶領(lǐng)村民謀取村莊發(fā)展的動力。

銜接斷層

征兆：

人才危機(jī)的進(jìn)一步演化，就使基層管理者出現(xiàn)“斷層現(xiàn)象”，新老交替“青黃不接”。老一代管理人員到了退休年齡，卻沒有可以接班的人才。

典型案例：

“兩委”領(lǐng)導(dǎo)“老少配”或者“一肩挑”

成因剖析：

在一些貧困地區(qū)，由于基層管理人才匱乏，往往出現(xiàn)支部書記年過六旬，思想僵化，村委會主任年輕軟弱的“老少配”，甚至“一肩挑”現(xiàn)象，致使基層管理工作推動不了，沒有創(chuàng)新。干部隊伍斷層現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，既有歷史積累、體制束縛、環(huán)境制約，更有培養(yǎng)、選拔和管理機(jī)制上的局限和不足。本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)不少基層村組或者農(nóng)村社區(qū)，黨員年齡呈現(xiàn)老齡化，有的農(nóng)村支部連續(xù)3年未發(fā)展黨員，有的支部連續(xù)5年未發(fā)展黨員，有的支部甚至連續(xù)10年不發(fā)展黨員。

另一方面，導(dǎo)致青年干部斷層的原因是村（居）委會是一個半熟人社會，年輕人的才能難以被全村了解；村級后備干部培養(yǎng)機(jī)制流于形式；年輕人社會資本含量低，很難在選舉中當(dāng)選。

預(yù)防與解決：

一方面，通過豐富多彩的集體活動，讓年輕人在全村范圍內(nèi)展現(xiàn)才能，既鍛煉青年們的各項才干，也使優(yōu)秀的青年人進(jìn)入群眾的視野；同時，黨支部和村委會要分別加強(qiáng)黨員隊伍建設(shè)和后備干部建設(shè)，加強(qiáng)在村委會選舉中對年輕人的宣傳，積極吸納年輕人。

另一方面，要大力推行公開選拔、競爭上崗等干部選用新機(jī)制，不斷擴(kuò)大干部工作中的民主，打造有利于優(yōu)秀干部脫穎而出的平臺，及時把那些真正優(yōu)秀的干部選拔到能更好地發(fā)揮其作用的地方。

吸收大學(xué)生進(jìn)入基層組織，并通過做“村官”、支部副書記、社區(qū)副職領(lǐng)導(dǎo)來培養(yǎng)他們的組織管理才能，是解決基層管理者斷層的最有效方案。

重選輕管

征兆：

重選舉輕培養(yǎng)，重選拔輕監(jiān)督，無人監(jiān)管的基層干部，即使“德才兼?zhèn)洹?，腐敗與滑落也只是時間問題。

典型案例：

山西盂縣攔掌村9年換了10個村支書

成因剖析：

農(nóng)村存在一些不和諧因素，特別是在推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，往往單純重視民主選舉這一環(huán)節(jié)，而自治實踐中“民主決策、民主監(jiān)督、民主管理、自我教育”等后續(xù)工作相對弱化，導(dǎo)致民選的干部不為民做事、辦事不民主等現(xiàn)象時有發(fā)生。極個別村出現(xiàn)了剛選舉完不久群眾便要求罷免村干部的現(xiàn)象。

預(yù)防與解決：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦級黨委政府對于重民主選舉輕管理監(jiān)督弊端要予以高度重視，深入研究探索，理順村委會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村干部的監(jiān)督制約權(quán)，同時，應(yīng)建立村干部引咎辭職制度。

同時，當(dāng)選的基層管理者及時公開政務(wù)、財務(wù)，積極接受村級民主監(jiān)督，也會預(yù)防基層管理者腐敗和滑落。

2012年2月1日23點(diǎn)，廣東烏坎村村民在“秘密寫票箱”填寫選票。這是防止村霸或家族干擾的好辦法。

權(quán)威演變

征兆：

強(qiáng)人治村沒有錯，沒人敢于抗?fàn)幒捅O(jiān)督，他最終會演變?yōu)椤巴粱实邸薄?/p>

典型案例：

禹作敏與大邱莊

成因剖析：

縱觀全國，本刊記者發(fā)現(xiàn)每一個富強(qiáng)的村莊社區(qū)，都有一個堅強(qiáng)而機(jī)敏的領(lǐng)導(dǎo)者。比如，吳仁寶主政的江蘇華西村（八年前其子吳協(xié)恩接手領(lǐng)導(dǎo)）、王宏斌領(lǐng)導(dǎo)的河南南街村，李黑記帶領(lǐng)的陜西東嶺村等……這些被稱為時代強(qiáng)人的基層組織領(lǐng)導(dǎo)者，在帶領(lǐng)群眾致富，提升經(jīng)濟(jì)的同時，不忘加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，決策堅持民主，虛心接受村民監(jiān)督，其威信令絕大部分村民信服，因而村子長治久不衰。

改革開放以來，一批經(jīng)濟(jì)“能人”迅速崛起，這些人在市場經(jīng)濟(jì)活動中脫穎而出，成為鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)精英，并迅速走上基層治理的領(lǐng)導(dǎo)崗位。其中一些人在經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展后飄飄然起來，權(quán)威演變?yōu)橐?，行事乖張，決策霸道，聽不得逆言，受不得批評，更不接受群眾的監(jiān)督。更有甚者，培植親信黨羽，打壓異己，成為村霸。

預(yù)防與解決：

本刊認(rèn)為采取以下措施來預(yù)防和杜絕農(nóng)村“能人政治”中的貪腐現(xiàn)象和負(fù)面問題：第一，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深化和逐步完善的時期，要通過進(jìn)一步加大權(quán)力制約和監(jiān)督的力度，提高全社會尊重規(guī)則、遵紀(jì)守法的意識，減少腐敗等違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。第二，在對干部進(jìn)行干事創(chuàng)業(yè)要求的同時，必須堅持干部的嚴(yán)格自律，持之以恒的黨性鍛煉。第三，重視選拔培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，例如大學(xué)生村官計劃，搭建起大學(xué)生村官發(fā)展平臺，通過大學(xué)生充實農(nóng)村干部隊伍，增強(qiáng)村級領(lǐng)導(dǎo)班子的活力，提高基層組織的管理水平，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

腐敗嚴(yán)重

征兆：

“村官腐敗”的一大特征是集體腐敗。像國家下?lián)艿姆鲐?、救?jì)、救災(zāi)、社保等專項資金，在使用上國家都有嚴(yán)格的管理、監(jiān)督程序，因此被稱為碰不得的“高壓線”，近年來，卻成為基層管理者頻頻下手的對象。而隱匿私分拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、種植補(bǔ)償?shù)雀悄承┗鶎痈刹康摹矮C物”。

典型案例：

廣州黃埔社區(qū)干部用麻袋分贓款，佛山禪城村委會主任挪用公款2170萬元。

成因剖析：

村民直選的村干部應(yīng)該成為農(nóng)民致富的“帶頭人”，而有些村干部卻蛻變成農(nóng)民身上的“寄生蟲”。這些“芝麻村官”屢爆“驚天大案”原因都在于權(quán)力難受制約。通常的村官監(jiān)督方式——群眾監(jiān)督，同級監(jiān)督，上級監(jiān)督，在實際操作中也成為了“三自”式——村官自我調(diào)查、自我解釋、自我寬容，淪為一個空架子。對于最具殺傷力的群眾監(jiān)督，村霸使用“拳頭當(dāng)權(quán)”，作風(fēng)霸道，恃強(qiáng)欺弱，濫施淫威，讓群眾不敢出聲。

在較少受到制約的環(huán)境中，這些民選村官的小小權(quán)力甚至可以被無限放大。有關(guān)部門很少抓村干部的教育和管理，司法部門又關(guān)注不夠，致使有些“村官”權(quán)力畸形膨脹，為所欲為，獨(dú)斷專行，貪婪無忌。

預(yù)防與解決：

加強(qiáng)教育，強(qiáng)化基層民選干部的抗腐敗素質(zhì)。加大基層權(quán)力的陽光操作力度。構(gòu)建懲防體系，抓好制度配套建設(shè)。建立村官述廉、考評機(jī)制。充分發(fā)揮村務(wù)公開監(jiān)督小組、村級民主理財小組和村民評議代表的作用，強(qiáng)化監(jiān)督。

矛盾淤積

征兆：

群眾對于基層治理者的不滿，得不到及時的疏通。上訪屢屢受阻，某一矛盾節(jié)點(diǎn)將會成為群體性事件的導(dǎo)火索。

典型案例：甕安事件

成因剖析：

在甕安縣，2008年上半年縣上信訪只有42件，事件爆發(fā)后，新的縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子主動實行“大接訪”，7月4日到當(dāng)年年底，就爆漲到2121件次3449人次。從這一組數(shù)字的比較，就能看出“甕安事件”前基層治理過程中壓制了多少群眾不滿意事件！基層管理者阻擋著多少百姓的上訪路！

預(yù)防與解決：

各地政府應(yīng)該把“甕安事件”引以為鑒，反思各自施政過程中的利與弊，得與失。特別是不要僅僅關(guān)心基層組織“維穩(wěn)”的數(shù)據(jù)，在明知自身政治并不清明的情況下，上訪量越小，“維穩(wěn)”成績越大，社會矛盾將淤積越多，群體性事件爆發(fā)的幾率將越大，爆發(fā)時間越早。

去年1月24日，溫家寶總理與來京上訪的群眾進(jìn)行面對面交流時強(qiáng)調(diào)，“要拓寬人民群眾向政府提出意見和建議的渠道，創(chuàng)造條件讓人民群眾批評和監(jiān)督政府，負(fù)責(zé)任地解決人民群眾的困難和問題。只有善于傾聽群眾的呼聲，勇于面對群眾的批評，政府工作才能更加符合人民的意愿?！?/p>

這句話當(dāng)然適用于基層自治組織！

干群緊張

征兆：

越級舉報、越級告狀不斷，上訪量增加?；鶎庸芾碚摺敖卦L”量增大。

典型案例：

薛昌與烏坎村

成因剖析：

2011年9月爆發(fā)的廣東省烏坎村村民大規(guī)模維權(quán)事件，被認(rèn)為是近年來干群關(guān)系緊張最有標(biāo)志意味的事件。它緣起村民對土地和自治權(quán)的合法訴求，遭到了嚴(yán)重違法但實力強(qiáng)大的老村支部書記薛昌的強(qiáng)力壓制，也遭到了薛昌積年沉淀下來的利益格局的極力打擊。薛昌主政烏坎村41年，培植的勢力控制著支部和村委，左右著烏坎村的歷次選舉，不合他意的人根本無法露頭，進(jìn)不了村“兩委”，群眾的選舉權(quán)和被選舉權(quán)被架空。薛昌及其追隨者對上勾結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，長期侵犯群眾利益，壓制群眾合理訴求。最終，民怨越積越深，干群關(guān)系越來越緊張。

預(yù)防與解決：

構(gòu)建有利于改善干群關(guān)系的長效機(jī)制：其一，權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。必須采取各種措施防止權(quán)力的過度集中，實行適當(dāng)形式的分權(quán)制衡，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其二，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序。其三，權(quán)力監(jiān)督高效有力。改善干群關(guān)系，必須建立可操作性的、全方位的監(jiān)督體系。

改善干群關(guān)系，固然離不開轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，但更為關(guān)鍵的是要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督，在體制機(jī)制上真正落實全心全意為人民服務(wù)的宗旨和執(zhí)政為民的理念，樹立服務(wù)本位的權(quán)力觀。