趙東霞，趙維良，王金羽

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

2010年第六次全國人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示，中國大陸60歲及以上人口達(dá)到了1.78億，占總?cè)丝诘?3.6%，其中65歲及以上老年人達(dá)到了1.19億，占總?cè)丝诘?.87%，比2000年第五次全國人口普查時的8811萬增加了3089萬，比重較2000年的6.96%上升了1.91個百分點。這表明，中國已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化快速發(fā)展階段，并且還將繼續(xù)加速。因此，研究老人所具備的養(yǎng)老能力及差異性，從財政政策支持視角探索適合我國國情的養(yǎng)老支持系統(tǒng)，對于解決老人養(yǎng)老能力不足及構(gòu)建和諧小康社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、老年人養(yǎng)老能力的結(jié)構(gòu)類型

關(guān)于老年人養(yǎng)老能力的研究，國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為有兩個要素非常重要。一個是基本的生活能力，另一個是滿足生活需求的經(jīng)濟(jì)能力。老年人基本的生活能力是指老年人日常生活活動方面所需要的照顧能力。包括生活自理能力(ADL)，如洗澡、穿衣、修飾等;操持家務(wù)能力(IADL)，如做飯、洗衣、理財?shù)龋?］。一般老年人生活能力首先與年齡呈高度負(fù)相關(guān)，年齡越大生活能力越低。如60～70歲老人屬于低齡老人，這類老人的特點是身體比較健康，對日常生活有自主性和獨立性，能夠自理;70～80歲老人屬于中齡老人，這類老人隨著身體健康程度開始出現(xiàn)分異狀態(tài);到了80歲以后的老人屬于高齡老人，他們基本都需要得到他人的照顧，自理能力弱化。2004年全國人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示了這一結(jié)果，見表1所示。對于生活能力受損的老人來說，一般提供生活照料的支持主體主要有家庭、政府的制度性保障、社區(qū)及各種非政府組織、市場購買等。從傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式來看，家庭，如配偶、子女、兒媳、女婿等家庭成員更容易得到老年人的信賴，是老年人生活照料的主體，與老人的關(guān)系特征呈強(qiáng)關(guān)系狀態(tài);而政府、社會組織、市場等支持主體則是老人生活照料的重要補(bǔ)充，與老人呈弱關(guān)系［2］狀態(tài)。

表1 60歲以上人口生活自理能力(2004)

老年人的經(jīng)濟(jì)能力是指滿足老年人日常生活活動方面所需的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般由離退休金、最低生活保障金、子女的贍養(yǎng)費、儲蓄與保險金，以及自我勞動所得等構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計，我國老年人在經(jīng)濟(jì)方面基本有所保障(見表2)，只是收入高低存在差異性。如城市老年人大多享有離退休金和保險救濟(jì)，而農(nóng)村老年人享有離退休金的比例卻較低，但子女、親屬等在經(jīng)濟(jì)方面的贍養(yǎng)和幫助在一定程度上減輕和彌補(bǔ)了制度性支持的不足，還有一部分老人仍然參加勞動，靠自我保障。此外，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險正逐步全民覆蓋，也成為老年人經(jīng)濟(jì)保障的重要補(bǔ)充。貧困、殘疾、鰥寡孤獨等老人則會得到政府和社會更多的救助。如2012年遼寧省扶貧標(biāo)準(zhǔn)從1500元提高到3200元，有314萬低收入貧困人口得到扶持。

表2 全國60歲及以上人口主要生活來源(2009) 千人

二、老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

根據(jù)老年人生活能力和經(jīng)濟(jì)能力的內(nèi)部差異性和關(guān)系的強(qiáng)弱，老人養(yǎng)老可以分為四種類型，如圖1所示。縱軸表示老年人的經(jīng)濟(jì)能力，底部表示維持生存的衣食住基本物質(zhì)保障，越向頂部表示經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)。橫軸表示老年人的生活能力，越向右側(cè)越表示生活能夠自理，獨立自主能力強(qiáng)。坐標(biāo)原點為維持基本生活需要的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力。具體分析如下。

圖1 老人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

(1)自我保障型。第一象限中老人一般屬于低齡老人，年齡介于60歲到70歲間，身體健康，具有勞動能力和自我照顧能力，通過勞動、養(yǎng)老金或以前的儲蓄，可以滿足基本的生活需求，不需要依賴子女、親屬或政府等組織提供支持。但這類老人有更高層次的物質(zhì)和精神追求，如旅游、理財、療養(yǎng)、健身、文娛等，通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場化運作獲取。像老年大學(xué)、老年健身中心、老年人旅游團(tuán)、老年職業(yè)中介就是根據(jù)這類老人的需求發(fā)展起來的，為這類老人提供“老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”性的服務(wù)。

(2)社會照顧型。第二象限中老人的身體健康狀況較差，生活能力弱，需要兒女、親屬或他人的照料，但有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，能夠保障基本的生活需求。許多文獻(xiàn)資料顯示，老年人往往將家人作為首選照料者和依靠者，因為由家庭成員提供生活照料會使老人有成就感和自我實現(xiàn)感、生活滿足感，改善家庭成員互動關(guān)系，增強(qiáng)親情感等。但是單純依賴家庭成員的照顧也有顯著的缺陷。如家庭不能提供專業(yè)化的護(hù)理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料風(fēng)險，也降低家庭成員的生活質(zhì)量。另外，從未來人口發(fā)展趨勢看，很大部分老年人的子女?dāng)?shù)量會銳減，這些都將導(dǎo)致家庭支持的削弱。因此，社會服務(wù)和市場服務(wù)能予以有力的補(bǔ)充。如雇傭保姆、鐘點工、專職護(hù)工或通過社區(qū)托老所、社區(qū)老年食堂、社區(qū)日間照料等滿足這類老人們的需求。

(3)社會救助型。第三象限中老人不僅身體狀況差，生活能力弱，經(jīng)濟(jì)上也無法得到保障，是政府和社會救助的對象，如遭家庭遺棄而流浪的老年人、因各種原因得不到照顧的老年人、鰥寡孤獨的老年人、留守及空巢老人等。以遼寧省為例，初步估計目前城鄉(xiāng)高齡、失能和無社會保障老年人，以及貧困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上，對這部分老人政府建立了高齡津貼制度、最低生活保障制度以及以供養(yǎng)農(nóng)村“五?！崩先藶橹攸c的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系等來保障他們的基本生存。但是，這些老人也需要精神撫慰，以及更高質(zhì)量的生活追求，單靠政府的救助只能解決衣食住的問題，社會的援助和幫扶也是必不可少的，如志愿者、義工、慈善組織等的愛心服務(wù)和關(guān)懷。

(4)社會支持型。第四象限中老人屬于身體健康狀況良好，有自理能力，只是經(jīng)濟(jì)上比較貧窮，沒有穩(wěn)定的養(yǎng)老金，需要家人、政府等在經(jīng)濟(jì)方面給予支持或通過出賣勞動獲得收入。這部分老人首先會要求兒女或親人提供贍養(yǎng)費，這是受中國傳統(tǒng)的“孝道”思想所影響;其次我國政府“惠老”政策中也將所有老人依據(jù)年齡、類別、城鄉(xiāng)等劃分為不同的等級，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但數(shù)額較低。此外，也有一部分老人通過自己的勞動所得換取生活費用。應(yīng)當(dāng)指出的是，受經(jīng)濟(jì)能力較弱的影響，這類老人生活質(zhì)量普遍較低，身體不但得不到保健還會出現(xiàn)透支的情況，處于亞健康狀態(tài)，間接影響生活能力，成為社會救助型老人的潛在群體。

三、影響老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)的財政問題

在上述四類養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)中，政府是老年人賴以生存的最大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在老年人的養(yǎng)老保障中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，政府在財政政策上存在財力不足與效率低下等問題，導(dǎo)致這個養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)面臨很大的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

(1)養(yǎng)老保障不足，老人經(jīng)濟(jì)能力在削弱。我國雖然在城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險制度，但由于養(yǎng)老保險金在“文革”后沒有按規(guī)定預(yù)留，中斷了養(yǎng)老保險金的提取和積累，養(yǎng)老保險的隱含負(fù)債的補(bǔ)償問題并沒有得到解決，致使社?；鸩蛔?，個人賬戶空賬運行，給養(yǎng)老保險造成很大困難。而且占人口多數(shù)的農(nóng)村居民得到的保障更低。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)貧困老人中，存在著一部分老人因養(yǎng)老金水平過低致貧。同時，有些地區(qū)低保資金不落實，救助措施不配套，貧困老人基本生活需求得不到保障。農(nóng)村老人狀況更差，占全國老年人2/3以上的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險的覆蓋率只有24%。另外，隨著獨生子女家庭增多、家庭小型化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已面臨挑戰(zhàn)，代與代之間的孝道、贍養(yǎng)、照料老人的觀念日益淡化，家庭對老人提供最基本生活保障的傳統(tǒng)不斷削弱，獲得子女經(jīng)濟(jì)支持的老人比例下降，據(jù)老齡科研中心調(diào)查，城市老人經(jīng)濟(jì)支持率為30%，農(nóng)村為 60%左右［3］。

(2)醫(yī)療保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌體受損率和發(fā)病率要比青壯年高出3～4倍，住院率高2倍。據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計，2010年底城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險的離退休人員為6299萬人，占全部城鎮(zhèn)老人的61%，已參加保險的人員中，需要個人負(fù)擔(dān)的占30% ～50%，因醫(yī)療費過高，許多老人有病不敢看，間接導(dǎo)致身體健康惡化，生活能力削弱。農(nóng)村老年人由于醫(yī)療資源分配不合理，缺乏基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥、看不起病的現(xiàn)象更普遍。全國老齡辦發(fā)布的《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報告顯示，2010年末，我國城鄉(xiāng)共有部分失能和完全失能的老年人約3300萬人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080萬人［4］。

(3)社會機(jī)構(gòu)與市場養(yǎng)老主體發(fā)育不良，支持作用不到位。首先，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足，供不應(yīng)求。目前我國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)39 546個，總床位266.2萬張，平均每千名老人擁有床位數(shù)16.9張，與發(fā)達(dá)國家平均每千名老人擁有床位數(shù)50～70張、發(fā)展中國家20～30張相比，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有效數(shù)量不足，養(yǎng)老床位“缺口很大”，導(dǎo)致老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難的問題［5］。其次，缺乏競爭，政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度和優(yōu)惠政策不夠，資源主要集中在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，形成壟斷，養(yǎng)老市場發(fā)育不良。再次，經(jīng)營老年用品的企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，老人需求的老年產(chǎn)品在市場中選擇面窄，很難滿足老人的特殊需求。

四、財政政策支持下老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)

財政政策存在的問題影響和削弱了老年人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力，在人口老齡化的現(xiàn)實狀況下，導(dǎo)致養(yǎng)老保障困難重重。因此，從財政政策支持視角建設(shè)老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，將有利于老齡事業(yè)的健康發(fā)展。

(1)補(bǔ)充和完善市場體系的不足。政府通過財政政策從宏觀上引導(dǎo)市場向老年人服務(wù)和產(chǎn)品傾斜，同時在微觀上重視給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者以援助，如政策優(yōu)惠、減免營業(yè)稅、免費培訓(xùn)護(hù)理人員、向企業(yè)購買服務(wù)等。激勵民間資本進(jìn)駐老年市場，將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐步擴(kuò)展到住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂等多種項目，入戶服務(wù)逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護(hù)、陪聊等方面，通過市場化和社會組織的參與，盡最大可能滿足不同類型老人的多層次需求。如上海、天津、濟(jì)南等地通過設(shè)立覆蓋全社區(qū)的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點聯(lián)結(jié)起來，在財政支持、交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營，以點帶線，連線成面，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、投入產(chǎn)出收益的良性循環(huán)，值得推廣和借鑒［6］。

(2)建立健全的養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。雖然財政投入的養(yǎng)老保障資金逐年遞增，但主要用于民政救助的對象，如城鎮(zhèn)“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人、特困家庭、受災(zāi)戶等特殊人員，而生活困難的空巢、留守老人很少能夠得到政府扶助或領(lǐng)取低保金。因此，首先應(yīng)完善最低生活保障制度，逐步擴(kuò)大社會保障范圍，將生活困難的老人也納入低保，使他們的晚年生活得到基本保障。其次建立農(nóng)村養(yǎng)老保險，財政給予資金支持，讓農(nóng)村老人也能老有所養(yǎng)。如果財力不足，也可先將70歲以上的老人納入養(yǎng)老保險體系中，由政府按月給予一定的生活補(bǔ)助，以解決中高齡老人的養(yǎng)老問題。再次，城鎮(zhèn)的全民醫(yī)保和農(nóng)村的新農(nóng)合能夠解決老人的一部分醫(yī)療費用，但相對于老人的經(jīng)濟(jì)能力而言，補(bǔ)償?shù)乃竭€是很低，與老人的醫(yī)療需求相比還有很大的差距，因此，應(yīng)不斷提高籌資水平，使其隨著財政收入的增長而提高，不斷擴(kuò)大醫(yī)療保障的覆蓋范圍。對經(jīng)濟(jì)困難的“邊緣老人”要納入醫(yī)療救助范圍，減輕老年人的疾病負(fù)擔(dān)。第四，財政還應(yīng)加大對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入，從醫(yī)療器械、健身設(shè)施到衛(wèi)生人員的配給和教育培訓(xùn)等，不斷改善醫(yī)療條件和服務(wù)水平。

(3)政策鼓勵社會力量參與養(yǎng)老支持系統(tǒng)。通過財政獎勵、資助等形式，鼓勵社會組織如慈善機(jī)構(gòu)、老年人活動團(tuán)體、社會志愿者團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)及新聞媒體等，為養(yǎng)老事業(yè)提供資金、知識、醫(yī)療保健、個性化服務(wù)和輿論支持等，幫助生活能力差或經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)的老年人創(chuàng)造獨立、自信的生活。此外，企業(yè)可通過發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，把社會資源吸收到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上來。如開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺、服務(wù)單一等不足;開辦生活服務(wù)公司，為生活不能自理的老人提供送貨上門服務(wù)，消除他們出門購物的困難和風(fēng)險;開辦老人綜合服務(wù)中心，通過專業(yè)護(hù)理服務(wù)、老人日托和再就業(yè)服務(wù)等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業(yè)、文娛產(chǎn)品和場所也是亟待開發(fā)的領(lǐng)域。通過財政政策調(diào)節(jié)，既可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，刺激經(jīng)濟(jì)增長，提高財政收入，使更多的財力用于養(yǎng)老事業(yè)，又能使政府、社會組織、市場等支持主體在彼此協(xié)作中產(chǎn)生集聚效應(yīng)，破除我國目前面臨的養(yǎng)老難題。

(4)政策傾向以“社區(qū)居家養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老服務(wù)體系。從經(jīng)濟(jì)邏輯上看，“社區(qū)居家養(yǎng)老”是一種最經(jīng)濟(jì)的公共消費，一種善用社會有限資源、降低養(yǎng)老成本、彌補(bǔ)財力不足的有效策略。同時，“居家養(yǎng)老”也最符合老人的養(yǎng)老意愿，在老人不離開自己家里和熟悉的社區(qū)的情況下，為老人提供各種服務(wù)。此外，社區(qū)也能最先了解老人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力狀況，及時獲取老人的生活需求，這為向老人有效提供產(chǎn)品和服務(wù)提供了最有力的保障。因此，財政投入應(yīng)傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)，在社區(qū)建立老年服務(wù)中心、照顧中心和家政服務(wù)中心，通過上門和日托等服務(wù)形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護(hù)理服務(wù)、生活照顧等。同時政策引導(dǎo)或激勵社區(qū)組織開辦銀色產(chǎn)業(yè)，如設(shè)立托老所、老人食堂等，為老人提供優(yōu)質(zhì)、低價和專業(yè)服務(wù)。在醫(yī)療保健服務(wù)方面，依托衛(wèi)生服務(wù)站為老人提供集醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善上門醫(yī)療服務(wù)功能，在社區(qū)內(nèi)形成一個老年疾病預(yù)防、醫(yī)療和康復(fù)的三重功能醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)健康老齡化。

［1］KINNEY J M.Home care and caregiving［C］//BIRREN J E.Encyclopedia of gerontology.San Diego:Academic Press，1996:667 －678.

［2］陳立行，柳中權(quán).向社會福祉跨越［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:121.

［3］吉沛文.人口老齡化與老年群體的關(guān)懷［EB/OL］.(2011－12－01)［2012 －03 －12］.http://shaanxirfy.mca.gov.cn/article/kycg/201112/20111200237589.shtml.

［4］《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》新聞發(fā)布稿［EB/OL］.(2011－03－03)［2012－03－12］.http://www.jinglao.net/shehui/6970.html.

［5］張曉峰.社會主義核心價值體系與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)［EB/OL］.(2010－07－09)［2012－03－12］.http://jgdw.mca.gov.cn/article/mzqn/jgdz/gwth/201007/2010070 0088202.shtml.

［6］曾 昱.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向:專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；跩］.西北人口，2008(3):38－41.