孫月平

地方政府融資平臺在美國次貸危機以及歐元區(qū)國家主權債務危機爆發(fā)的大勢下，一再為國內外密切關注。一般而言，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入房地產、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體。這類平臺源于上世紀80年代末，亞洲金融危機之后逐漸推廣開來，在應對本輪國際金融危機中快速擴張，為擴大內需、提高城市建設水平、推動民生事業(yè)改善、促進地區(qū)經濟增長等發(fā)揮了重要作用。但由于其設立、運作的特殊性，其潛在風險也不容忽視，近兩年來國務院及相關主管部門已采取積極措施進行分類清理，推出多種方式穩(wěn)妥處理，使其總體處于可控狀態(tài)。

最新數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺超過10000家，平臺貸款余額9.1萬億元。按照分類管理的要求，已退出平臺、納入一般公司類貸款管理貸款余額近3萬億元；其余仍按平臺貸款管理的余額約6萬億元。當前最要緊的是，防止局部風險演化為系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險。銀監(jiān)會正在研究平臺貸款有條件展期、降舊控新等風險緩釋措施。但要從根本上解決地方政府融資平臺問題，還是要靠改革、發(fā)展、創(chuàng)新。

以改革促進規(guī)范

在地方政府融資平臺問題上，真正令人擔憂的不是債務的規(guī)模，而是其管理之混亂，以及這一現(xiàn)象背后反映出來的地方政府投資沖動、政府職能失當?shù)葐栴}，這些問題必須通過深化改革來解決。

首先，通過行政體制改革加快轉變政府職能，建立公共服務型政府?？茖W界定政府和市場之間的界線，不僅要明確政府應該做什么，還要明確政府不能做什么。對于應該由政府提供的“公共產品”，應設定由政府財政資源或公共資源(如土地出讓收入)來安排。對于市場可以提供的“私人產品”，特別是一般競爭性投資領域，政府要逐步退出，不能與民爭利。而對于一些有收費機制但回報率不高的“準公共產品”，以及回報周期較長的城市基礎設施項目，政府在投資的同時，應通過恰當?shù)那拦膭钌鐣Y金規(guī)范、有序地進入。融資平臺作為地方政府間接參與市場活動的一種渠道，可以在這一領域發(fā)揮扶持性、引導性的積極作用，借鑒PPP的模式，廣泛吸引民間資本參與。

其次，通過財稅體制改革理順中央政府和地方政府的關系，建立財權與事權相匹配的機制。我國1994年建立的分稅分級財政體系框架，對省以下的分稅制實際上沒有到位，由此出現(xiàn)財權層層上收、事權層層下放、地方政府事權和財權不對稱的傾向。在現(xiàn)有的政績觀和行政體制下，地方政府由于預算約束軟化，不同程度地都存在著“投資饑渴癥”。而要解決投資資金籌措問題，勢必出現(xiàn)“前人借錢、后人還債”、“誰借的越多，誰在任期內的政績就越大”，一屆一屆的短期行為，在投資規(guī)模不斷膨脹的同時，債務風險也在不斷累積。因此，在分稅制之下，地方財權與事權匹配改革需與時俱進，不斷深化。這就需要中央政府投入更多的資源，根據(jù)地方政府事權配備相應的財力。

再次，通過地方政府投融資體制改革規(guī)范政府行為，建立市場化、透明化、公開化的投融資機制。真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現(xiàn)政府投資管理的科學化、民主化和法制化。切實加強政府投資的監(jiān)督管理，建立終身責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協(xié)調管理，完善稽查制度。

以發(fā)展化解風險

在地區(qū)經濟轉型升級中化解融資平臺的風險。轉型升級的關鍵是優(yōu)化區(qū)域產業(yè)結構，提高經濟發(fā)展質量。而地方融資平臺的融資質量比規(guī)模更為重要。融資平臺風險大小，主要看貸款的具體項目本身是否有盈利還款能力。融資平臺的許多融資是有明確償還能力的，當然不必擔憂。但有些是以土地為抵押的借款，在土地價值上升階段，有可能出現(xiàn)高估，而當土地價值下降，就可能使得對貸款的判斷出現(xiàn)差別；還有一些是由城市政府進行綜合還款的，其項目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款，這里面就蘊含著城市政府以及財政性的風險。從地方政府來看，在大力推進地方融資平臺規(guī)范發(fā)展的背景下，應主動推進經濟結構調整，促使資金投向成長型的潛力大的優(yōu)質項目，在化解融資風險的同時實現(xiàn)地方經濟的可持續(xù)發(fā)展。

在地方政府融資機制的發(fā)展中化解融資平臺的風險。構建地方政府“陽光融資”機制，以規(guī)范的地方公債、市政債券，置換、替代隱性債，加強制度規(guī)范、程序約束、公眾監(jiān)督。通過發(fā)行債券等形式籌資建設的項目，往往有相對高的透明度及相對嚴格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機制密切相關。當前應當積極推動市政債券等的發(fā)展，由于市政收益?zhèn)傻胤接嘘P機構發(fā)行，并不以政府的財政收入為直接擔保，而只以所建項目本身的收益來償還債務，因此風險更小，推行的可行度更高。同時，還應允許“平臺”發(fā)債、發(fā)券，準許其進入資本市場融資，改變過分依賴銀行貸款的融資結構。

在理順地方“平臺”公司管理機制的過程中化解融資的風險。通過摸清家底，對地方政府投融資平臺公司進行整合，建立地方政府投融資責任機制。同時，完善平臺公司的治理結構，按照《公司法》要求，設置董事會、經理層、監(jiān)事會，制定相關議事規(guī)范，明確各方工作職責，建立科學、民主、高效的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。在此基礎上，還要引入外部監(jiān)控機制，國資部門、財政部門應依法對投融資公司履行出資人職責，按照“權利、義務、責任相統(tǒng)一，管資產、管人、管事相結合”原則，加強監(jiān)管，依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。投融資平臺公司必須自覺接受財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督檢查。

以創(chuàng)新強化管理

應當看到，地方融資平臺本身是地方政府在現(xiàn)有體制下創(chuàng)新投融資機制的產物。我們要充分肯定這種將分散的地方政府經濟資源進行分類集中，構建或改造成地方政府融資平臺，讓“錢能生錢”的創(chuàng)新價值。在此基礎上，通過進一步創(chuàng)新，強化對地方政府融資平臺的管理。

第一，創(chuàng)新發(fā)展多元化融資方式。一方面，地方政府應繼續(xù)加強與金融機構的對接與合作，積極通過做實資本金、信用增級等方式滿足金融機構的融資條件，進一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結構，尋求發(fā)行產業(yè)投資基金、信托計劃、資產證券化等多種新型直接融資手段為補充，降低銀行系統(tǒng)風險的積聚。

第二，創(chuàng)新建立地方債務風險預警體系。一是要建立一套行之有效的債務負擔管理機制，設置包括地方政府負債率、債務率、債務依存度、債務增長率、償債準備金率等監(jiān)控指標體系。二是推動地方政府定期披露顯性債務、隱性債務等情況，把投融資平臺上形成的隱形負債轉變?yōu)楹弦?guī)的顯性負債，并強化本級人大監(jiān)督和社會中介機構、群眾的監(jiān)督。三是地方政府融資平臺應以自己所擁有的國有資產為限，依靠自身的機構信用開展業(yè)務，適時披露資本金、負債規(guī)模、承擔建設項目、項目貸款、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等，最大限度地防范地方政府債務危機的發(fā)生。

第三，創(chuàng)新法治化管理。盡管《預算法》規(guī)定地方政府不能舉債，但事實上，中國無論哪一級地方政府，都不同程度地存在著包括“平臺”融資在內的負債行為。在修訂《預算法》時，如果允許地方政府可以舉債，就應將地方政府融資平臺這類的借貸融資活動一并歸入地方政府舉債權的范疇，規(guī)范這類的政府負債。同時，對于地方政府負債的內涵、層級和規(guī)模、償還方式、償債危機處置，以及在地方政府債務管理中地方人大的權限、中央與地方政府的職責劃分等應當做出創(chuàng)新性的明確具體的規(guī)定，以便有效地控制和防范地方政府債務風險。

責任編輯：金雯