姜清霞 李 榮

2009年起，中央在全國范圍內(nèi)部署開展了“小金庫”專項治理。2010年治理范圍由原來的黨政機關(guān)事業(yè)單位擴大到社會團體和國有及國有控股企業(yè)，統(tǒng)計報表手段也由手工升級為軟件。2011年又進行了一次“拉網(wǎng)式”全面復(fù)查。三年來，山東省青島市的“小金庫”專項治理取得了一定的成效，也從中發(fā)現(xiàn)了一些值得關(guān)注和重視的規(guī)律性、傾向性問題。現(xiàn)結(jié)合檢查情況試作簡單分析，提出拙見。

一、“小金庫”問題的主要表現(xiàn)形式

（一）經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算

設(shè)立“小金庫”

部分有經(jīng)營項目的單位，收入核算沒有做到“一個籠子”，經(jīng)營收入沒有在法定賬戶核算、存放、管理、使用，或?qū)⑹杖霋煸跁菏諘焊兜韧鶃砜铐椫辛惺樟兄?；或者將下屬單位的上繳收入等作為發(fā)放職工福利和不當(dāng)開支的資金來源。

（二）資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”

有的單位利用閑置的國有資產(chǎn)用于出租、出借，或者未按規(guī)定報經(jīng)主管部門或財政部門審批擅自處置資產(chǎn)，取得的收入未按規(guī)定進行管理和使用，隱瞞收入設(shè)立賬外賬或者公款私存，作為單位福利或其他支出資金來源，形成“小金庫”。

（三）違規(guī)收費、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”

一些具有行政收費、罰沒處理等職能和權(quán)力的部門和單位，未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，擅自留滯收繳的費用或款項；也有的擅自處置捐贈收入，私自存放設(shè)立“小金庫”。

（四）上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”

表現(xiàn)在支出核算不在“一個口子”，一般是主管單位通過對下級單位各種形式的補貼、補助等形式轉(zhuǎn)移資金，再通過下屬單位部分或全部返還；或在下屬單位 （特別是在下屬事業(yè)或企業(yè)單位）列支主管部門職工的福利、津貼，報銷應(yīng)由主管部門承擔(dān)的招待費、交通費等費用的形式形成“小金庫”。

（五）虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”

這一方式在“小金庫”的設(shè)立形式中比較隱蔽，一般是利用虛假發(fā)票虛列支出，套取現(xiàn)金，或在行政賬戶中虛列支出套取資金；也有的將單位結(jié)余資金私自轉(zhuǎn)出，列入其他合法賬戶或轉(zhuǎn)入脫離監(jiān)管范圍的賬戶，形成“小金庫”。

（六）利用一些特色渠道或賬戶設(shè)立或支出“小金庫”資金

比較多的是通過工會、食堂等賬戶，超范圍、超規(guī)定發(fā)放津補貼等。特別是行政單位收入實行了津補貼規(guī)范，經(jīng)費支出實行國庫集中支付后，由于工會的性質(zhì)和資金管理的特殊性，一些單位的工會賬戶成為列支不當(dāng)支出的“自留地”，往往利用工會活動的名義，變相搞福利，人人有份。

二、“小金庫”問題產(chǎn)生的根源

（一）教育培訓(xùn)不到位

檢查中發(fā)現(xiàn)，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)或財務(wù)人員，忽視財經(jīng)法紀和“小金庫”治理政策的學(xué)習(xí)，不理解“小金庫”的內(nèi)涵，認識還停留在只要不放入個人腰包，給單位干部職工搞點福利沒啥關(guān)系的層面上；有的單位缺乏集體決策機制，“一把手”不能嚴格執(zhí)行“三不直接”規(guī)定，導(dǎo)致內(nèi)部控制失控失效。

（二）制度執(zhí)行不到位

財政部門對收支、預(yù)算管理、賬戶管理等都有嚴格的規(guī)定，比如行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租出借或各類經(jīng)營收入，應(yīng)按照規(guī)定納入“收支兩條線”管理，列入規(guī)定賬戶進行管理；資產(chǎn)處置，要報經(jīng)同級財政部門審批，未經(jīng)審批不能擅自處置等，但一些部門和單位有章不循，致使各項管理形同虛設(shè)，執(zhí)行乏力。

（三）監(jiān)督管理不到位

隨著財政改革的不斷深入，精細化管理水平的日趨提高，對財政部門的工作要求也越來越高。作為財政部門的工作人員，平時忙于應(yīng)付，資金撥付以后，往往重撥付輕管理，對資金的后續(xù)使用缺少跟蹤、監(jiān)管。監(jiān)管手段上往往注重事后監(jiān)督，對事前、事中的控制不夠及時有效。

三、對“小金庫”治理的相關(guān)對策建議

要從根本上消除“小金庫”產(chǎn)生和存在的根源，必須更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，應(yīng)在加強宣傳、完善制度、強化監(jiān)督的同時，采取堵疏兩種手段，綜合治理，才能形成防治“小金庫”長效機制，取得事半功倍的治理效果。

（一）開足前門，加強防治“小金庫”長效機制建設(shè)

不應(yīng)忽視在消除“小金庫”的設(shè)立動機上做好文章，也就是要 “開好前門”，通過“開前門”，消除各單位設(shè)立和使用“小金庫”的誘因和動機。因此，有必要將解決“小金庫”問題納入預(yù)算的視野來全盤考慮，做到“收入打足、支出打緊、留有余地”。比如工會和食堂是兩個容易出現(xiàn)“小金庫”問題的地方。這其中既有主觀原因，也有客觀因素。如工會經(jīng)費問題。由于比例有限，少量的會費遠遠不能滿足工會正常的活動需求，大多數(shù)部門、單位都給予一定的補助。但目前一方面公用經(jīng)費控制越來越緊，能夠補充工會經(jīng)費的資金很少；另一方面，各部門、單位情況不一，工會補助經(jīng)費往往看單位的資金狀況，錢多多補、錢少少補，無錢不補，造成政府補助工會的經(jīng)費差距懸殊。建議財政部門在制定預(yù)算政策時，能明確一個行政補助工會經(jīng)費的人均額度標(biāo)準，并在安排預(yù)算時將這部分經(jīng)費考慮在內(nèi)。又如食堂經(jīng)費補助問題。為了方便機關(guān)干部職工的生活，現(xiàn)在許多單位都辦有內(nèi)部食堂，這就需要一定的運行費用。由于目前沒有這方面的專門經(jīng)費，各部門、單位也只能各顯神通，從各種渠道移用資金來維持，客觀上出現(xiàn)了設(shè)立 “小金庫”現(xiàn)象，如此等等。筆者認為，對一些合理的、必要的開支預(yù)算給予安排是合理和必要的。必須指出的是，強調(diào)“開足前門”并不是放寬放松財政財務(wù)管理，而是在滿足工作必需的前提下，減少出現(xiàn)“小金庫”現(xiàn)象的誘因，增強政策規(guī)定執(zhí)行的可行性，為提高制度執(zhí)行力創(chuàng)造條件。

（二）堵緊后門

“小金庫”的資金從哪里來，籠統(tǒng)地說無外乎收、管、支等三個方面，即從收入和支出環(huán)節(jié)截留，在管理環(huán)節(jié)中轉(zhuǎn)移。這就要求立足于“小金庫”的本質(zhì)，從完善制度建設(shè)入手，健全治理長效機制，從根本上解決問題。

1、抓住預(yù)算關(guān)。按照批準的年度預(yù)算組織收入、安排支出，嚴格控制無預(yù)算支出。提高預(yù)算的剛性制約，公開預(yù)算信息，年度預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，一般不予調(diào)整。因政策變化、突發(fā)事件等客觀原因影響預(yù)算執(zhí)行的，應(yīng)嚴格履行報批手續(xù)。要深化部門預(yù)算改革，合理保障各部門、各單位的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費支出，重點保障公務(wù)運轉(zhuǎn)和民生支出。

2、把控好收入關(guān)。各項收入的取得應(yīng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，由財務(wù)部門統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。其他部門和個人不得自行收取款項，嚴禁設(shè)立賬外賬。各項收入的取得，必須開具統(tǒng)一的票據(jù)。特別要加強非稅收入的管理，要求各執(zhí)收單位定期向社會公布由本單位負責(zé)征收的非稅收入項目、對象、范圍、標(biāo)準、期限和依據(jù)等。對行政事業(yè)性收費項目要及時進行清理，建立完善非稅收入管理和考核制度，避免各單位違法違規(guī)坐支、挪用、私分非稅收入和隱匿、轉(zhuǎn)移、滯留、截留非稅收入設(shè)立“小金庫”。要深化單位國有資產(chǎn)管理改革，杜絕國有資產(chǎn)體外運行，完善國有資產(chǎn)管理辦法，細化相關(guān)配套制度，將單位資產(chǎn)經(jīng)營收入、出租收益和處置收益全額納入單位法定賬戶管理和核算；進一步理順單位對外投資行為，杜絕賬外資產(chǎn)、賬外收入的產(chǎn)生，從源頭上切斷“小金庫”資產(chǎn)收益來源。

3、抓緊支出關(guān)。嚴格執(zhí)行年初預(yù)算，完善國庫集中支付改革和政府采購辦法。進一步規(guī)范資金撥付，做到每一筆資金的支出都要履行嚴格的審批程序。同時，要建立單位內(nèi)部控制制度和責(zé)任追究制度，有效實施內(nèi)部相互制約、相互監(jiān)督，強化制度執(zhí)行力。要深化國庫集中支付和政府采購制度改革，規(guī)范政府專項資金開支范圍，對行政機關(guān)的收入和支出全部實行國庫集中支付，在行政事業(yè)單位中實施公務(wù)卡改革，規(guī)范單位財政資金支付方式，減少財政資金使用上的“跑冒滴漏”，防范“小金庫”問題的發(fā)生。

（三）緊密監(jiān)控資金動向

在“開前門”、“堵后門”的同時，還必須密切關(guān)注資金走向，管緊管牢與“小金庫”有關(guān)的其他一些要素和環(huán)節(jié)，即做好“把邊門”工作。

1、管好賬戶、現(xiàn)金、票據(jù)三要件。顯然，要形成“小金庫”資金，必然要在賬戶、賬目、票據(jù)等上面做手腳、弄虛作假。因此，要加強銀行賬戶管理，健全銀行賬戶管理制度，規(guī)范銀行賬戶的開設(shè)、管理和使用，嚴禁各單位賬外多頭開戶、出租出借賬戶和利用賬戶轉(zhuǎn)移隱匿資金等行為。要按照“歸并同類資金、合并重復(fù)賬戶、撤銷無效賬戶、規(guī)范會計核算”的要求，定期不定期地對賬戶進行清理、歸并、撤銷，改變部分預(yù)算單位重復(fù)、多頭開設(shè)銀行賬戶，改變賬戶用途和逾期繼續(xù)使用銀行賬戶等無序問題。完善賬戶審批、備案，加強監(jiān)督檢查，形成有效的監(jiān)督制約機制和銀行賬戶管理長效機制。要規(guī)范現(xiàn)金管理，嚴格限定并執(zhí)行現(xiàn)金使用的范圍條件，抓緊推行公務(wù)卡等結(jié)算方式，嚴禁大額提取和使用現(xiàn)金行為。規(guī)范票據(jù)管理，逐步減少票據(jù)使用范圍，嚴格發(fā)票的開立、使用和管理，嚴禁使用虛假發(fā)票報銷和套取現(xiàn)金行為。

2、搞好培訓(xùn)、公開、監(jiān)督三環(huán)節(jié)。一是加強財務(wù)人員的教育培訓(xùn)。在對財務(wù)人員進行正常的后續(xù)教育的基礎(chǔ)上，邀請財政部門或會計領(lǐng)域的高端人才，對其進行培訓(xùn)和教育，使其提高操作能力，樹立規(guī)范管理的理念，增強貫徹落實政策的自覺性和執(zhí)行力。二要建立健全信息公開機制。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求，進一步健全信息公開機制，特別是預(yù)算公開機制，要做到盡可能地細化，將部門預(yù)算和決算公之于眾，接受社會各界的監(jiān)督，讓財務(wù)收支在陽光下運作，阻斷“小金庫”的形成渠道。三要進一步整合監(jiān)督力量。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，資金需求和流量越來越大，監(jiān)督的任務(wù)也越來越重，要做到資金用到哪里，監(jiān)督延伸到哪里，僅靠審計、財政的力量，顯得勢單力薄。除發(fā)揮國家監(jiān)督的力量外，更要發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。要加強黨內(nèi)監(jiān)督，鼓勵群眾監(jiān)督，完善行政監(jiān)督，形成對“小金庫”違法違紀行為的監(jiān)督聯(lián)動機制，加強對“小金庫”問題的處理處罰力度。

3、做好檢查、考評、獎懲三結(jié)合。做好“小金庫”治理與其他各類監(jiān)督檢查的結(jié)合，把“小金庫”的專項治理與各類監(jiān)督檢查聯(lián)系起來，資源可以共享，也可以避免不必要的浪費和重復(fù)。做好與各類考核的結(jié)合，把對“小金庫”的治理、資金的使用管理作為重要內(nèi)容，列入崗位目標(biāo)責(zé)任制考核，以引起單位和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視。加大懲處力度。對發(fā)現(xiàn)私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象，應(yīng)嚴格按照法律法規(guī)和黨紀政紀，追究相關(guān)人員的責(zé)任，決不心慈手軟?！?/p>