張 超

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，廣大群眾的民主法制意識(shí)和權(quán)力意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)各級(jí)政府提高預(yù)算管理透明度的呼聲此起彼伏，激發(fā)了社會(huì)各界對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的高度關(guān)注和廣泛熱議。預(yù)算監(jiān)督是對(duì)預(yù)算資金籌集、供應(yīng)等業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行的檢查、督促和制約，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，要做到預(yù)防與懲治的有效結(jié)合，必須建立一套科學(xué)規(guī)范的政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制。黨的十七大提出：“要深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益；建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”為我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的不斷完善提供了明確的指導(dǎo)思想。本文將遵循這一指導(dǎo)思想，通過(guò)對(duì)相關(guān)理論的全面梳理和分析，以探究進(jìn)一步健全和完善我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的現(xiàn)實(shí)方式。

一、政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的理論內(nèi)涵

所謂權(quán)力制衡，是指分立為不同部分的權(quán)力之間形成彼此制約的關(guān)系，其中任何一部分權(quán)力都不能獨(dú)占優(yōu)勢(shì)。一般而言，政府預(yù)算監(jiān)督體系的整體框架涵蓋了立法、行政、司法、社會(huì)中介、大眾媒體等多個(gè)層次，要有效保證各權(quán)力機(jī)關(guān)和其他相關(guān)主體對(duì)政府預(yù)算的制定和執(zhí)行工作實(shí)施“全方位、多層次”的監(jiān)督管理，必須建立科學(xué)而系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算各相關(guān)主體間權(quán)力制約的良性互動(dòng)。其中，“全方位”是指從各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)監(jiān)督政府的預(yù)算活動(dòng)，包括預(yù)算制定監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整監(jiān)督以及決算監(jiān)督等全部環(huán)節(jié)，以保證監(jiān)督工作始終貫穿于政府預(yù)算活動(dòng)的全過(guò)程；“多層次”是指鑒于國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政收支分配的復(fù)雜性，單純的一種或幾種監(jiān)督主體是無(wú)法完成有效的預(yù)算監(jiān)督，因此必須構(gòu)建多層次的預(yù)算監(jiān)督體系，既要包括立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、審計(jì)部門、司法機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)，又要同時(shí)輔以社會(huì)中介組織、新聞媒體、廣大民眾等社會(huì)監(jiān)督主體。從國(guó)外政府預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，雖然在具體的監(jiān)督范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置上各國(guó)的做法各具千秋，但基本都保證了立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)中的首要地位。立法機(jī)構(gòu)作為一國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅掌握著預(yù)決算的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)還掌握著預(yù)算監(jiān)督的立法權(quán)，因此，在我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制不斷改革和完善的實(shí)踐進(jìn)程中，必須高度重視和充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)中的職能。

二、我國(guó)引入政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的必要性

長(zhǎng)期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的理論研究和實(shí)踐工作中取得了豐碩的成果，其中部分經(jīng)驗(yàn)值得我們深入思考和學(xué)習(xí)。然而我國(guó)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，特殊的歷史國(guó)情決定了我國(guó)在構(gòu)建現(xiàn)代化公共財(cái)政框架體系的過(guò)程中，不僅要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的實(shí)踐成果，還要全面貫徹有中國(guó)特色的社會(huì)主義理論指導(dǎo)思想。因此，我國(guó)對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的引入，既是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供求均衡理論的客觀要求，又是發(fā)展民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）有利于實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算資金供求的穩(wěn)定均衡

政府預(yù)算管理是預(yù)算資金供求雙方在內(nèi)部市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中的一種資金交易活動(dòng)，作為預(yù)算資金需求方的各級(jí)政府部門在為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，依據(jù)“等價(jià)交換”原則，自然要從預(yù)算資金的供給方獲取相應(yīng)的預(yù)算資金。遵循政府預(yù)算活動(dòng)的這一交易原則，本文特將政府預(yù)算資金暫視為一種普通商品，以分析預(yù)算資金供求雙方實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定均衡的過(guò)程。

一般而言，單位預(yù)算資金的價(jià)格主要由三部分構(gòu)成：?jiǎn)挝活A(yù)算資金所提供的公共產(chǎn)品的實(shí)際成本、獲取單位預(yù)算資金的努力成本和測(cè)度誤差。在預(yù)算資金的供求市場(chǎng)中，一般商品市場(chǎng)的供求定理仍然成立：如果單位預(yù)算資金的價(jià)格上升，則需求方獲取每單位預(yù)算資金需要提供更多的公共產(chǎn)品或付出更多的努力成本，預(yù)算資金的需求必然會(huì)隨之下降；同時(shí)，供給方追加提供的預(yù)算資金將會(huì)換來(lái)更多的公共產(chǎn)品和收益，政府預(yù)算資金的供給也將隨之增長(zhǎng)。反之亦然。在此，為了便于從供求均衡的角度加以分析，不妨令單位預(yù)算資金的價(jià)格為P，預(yù)算資金數(shù)量規(guī)模為Q，則供求雙邊影響下的政府預(yù)算資金交易情況如圖1所示。其中，曲線S、D分別表示政府預(yù)算資金的供給和需求曲線。

圖1

由圖1可知，在動(dòng)態(tài)環(huán)境中，作為追求自身效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，預(yù)算資金的供求雙方——預(yù)算資金的使用者和政府預(yù)算部門從各自的行為特征出發(fā)，其需求曲線和供給曲線都將會(huì)發(fā)生移動(dòng)。研究表明，供求曲線的移動(dòng)，主要來(lái)自于兩方面因素的影響：其一，預(yù)算資金使用者偏好的改變。預(yù)算資金使用者主要是指專門從事提供公共產(chǎn)品的部門，其內(nèi)部官員的任期往往是固定和有限的，官員們要想在自己的任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績(jī)的最大化以獲得更多的升職空間，最有效的途徑就是不斷追求預(yù)算資金規(guī)模的最大化，以形成更多的公共產(chǎn)出投資。隨著預(yù)算資金使用者及其內(nèi)部官員對(duì)預(yù)算資金規(guī)模的偏好日益增強(qiáng)，必將會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金需求曲線不斷右移。其二，政府預(yù)算部門資金供給能力的不斷增強(qiáng)。隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政收入的規(guī)模也在不斷擴(kuò)張，這就使得政府預(yù)算部門可以在既定價(jià)格水平下提供更多的預(yù)算資金；此外，由于發(fā)行公債已成為各國(guó)彌補(bǔ)財(cái)政赤字的常用手段，政府預(yù)算部門往往會(huì)通過(guò)發(fā)行公債的方式來(lái)突破預(yù)算收入的約束，在同一價(jià)格水平下提供更多的預(yù)算資金供給。以上兩種情況都會(huì)促使預(yù)算資金供給曲線不斷右移。因此，在動(dòng)態(tài)的環(huán)境中，供求雙邊影響下的預(yù)算資金的均衡狀態(tài)是非穩(wěn)定的，供求曲線的不斷右移，會(huì)使得政府預(yù)算資金的規(guī)模不斷膨脹，有限的社會(huì)資源將會(huì)過(guò)剩地配置到公共部門。為了遏制這種預(yù)算資金規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，有必要在政府預(yù)算資金的供求雙方之外，引入第三方作為一種監(jiān)督與制衡力量，以最終實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算資金供求的穩(wěn)定均衡。

（二）有利于建設(shè)社會(huì)主義政治文明

首先，引入政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的客觀要求。依法治國(guó)作為基本的治國(guó)方略，是當(dāng)今各國(guó)在發(fā)展道路上的必然選擇。偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩曾提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。從事物本質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力”我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，依法治國(guó)的思想在公共財(cái)政領(lǐng)域的體現(xiàn)就是依法理財(cái)、依法監(jiān)管政府的公共收支活動(dòng)，而政府預(yù)算恰恰就是政府公共收支活動(dòng)的集中反映。因此，只有建立規(guī)范、完善的政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，才能對(duì)政府預(yù)算資金的收支實(shí)行全方位的監(jiān)控，從而保證政府經(jīng)濟(jì)行為在法治的軌道上運(yùn)行；也只有通過(guò)預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制對(duì)預(yù)算資金規(guī)模的膨脹趨勢(shì)進(jìn)行有效約束，社會(huì)主義依法治國(guó)的基本戰(zhàn)略才會(huì)具有根本的制度保障。

其次，引入政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需要。早在建國(guó)初期，我國(guó)就將社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政定位為“取之于民、用之于民”的人民民主財(cái)政，全國(guó)各級(jí)人大具有監(jiān)督國(guó)家各級(jí)財(cái)政收支的權(quán)力和責(zé)任。上文已經(jīng)說(shuō)明，立法機(jī)構(gòu)作為一國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在預(yù)算監(jiān)督工作中具有不可替代的重要作用，也是預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的首要構(gòu)成主體。我國(guó)的預(yù)算監(jiān)管過(guò)程，主要是通過(guò)突出各級(jí)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化各級(jí)人大作為立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮，按照黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，規(guī)范各利益相關(guān)主體的關(guān)系，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張和人民的意愿上升為國(guó)家意志。因此，建立和健全政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需要。

最后，引入政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制符合以人為本的時(shí)代潮流。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，如何實(shí)現(xiàn)廣大人民當(dāng)家做主，始終是社會(huì)主義政治文明所追求的重要目標(biāo)之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公民向政府納稅，以保證財(cái)政收入的充足；政府則擔(dān)負(fù)著為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的職能。作為財(cái)政資金的主要供給者，公民自然有權(quán)力也有需要全面了解政府的財(cái)政收支狀況，其主要途徑莫過(guò)于對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。但就公民個(gè)體而言，想要影響政治決策幾乎完全沒(méi)有可能，只有通過(guò)集體行動(dòng)，利用法定程序和制衡機(jī)制，才能在政府預(yù)算的制定和執(zhí)行過(guò)程中表達(dá)出共同的呼聲。因此，建立和完善政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制，既是公共財(cái)政民主決策、民主理財(cái)?shù)目陀^要求，也是建設(shè)廉潔高效政府的現(xiàn)實(shí)途徑。

三、影響政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制作用發(fā)揮的主要因素

隨著社會(huì)主義公共財(cái)政框架體系的日趨完善，我國(guó)已初步建立了一套由立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、新聞媒體等廣泛參與的政府預(yù)算監(jiān)督制衡體系。但從實(shí)際監(jiān)督的效果來(lái)看，仍然存在著職責(zé)分工不明、專業(yè)水平不高、難以形成合力等問(wèn)題，尚未達(dá)到社會(huì)主義民主法制建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)的客觀要求。為了保證今后我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的改革與完善工作更能有的放矢，本文特對(duì)影響政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制作用發(fā)揮的主要因素進(jìn)行深入剖析，集中反映在以下幾個(gè)方面。

（一）代議民主制的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不足

目前，學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度就是一種社會(huì)主義的代議民主制，是具有中國(guó)特色的政權(quán)組織形式。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)，在政府預(yù)算的監(jiān)督工作中，必然要發(fā)揮重要作用。我國(guó)的各級(jí)人大代表是由民主選舉產(chǎn)生的，彼此間不具有層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，參會(huì)的每位代表都具有“一人一票”的表決權(quán)。根據(jù)法律的規(guī)定，各級(jí)政府的預(yù)算決策只有經(jīng)由本級(jí)人大的某種一致同意或比例同意的方式，才能獲得通過(guò)。這種表決方式，可以最大限度地降低其他利益主體的游說(shuō)與尋租活動(dòng)，避免對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。然而，根據(jù)集體行動(dòng)的邏輯，小集團(tuán)的集體行動(dòng)往往比大集團(tuán)更容易獲取成功。由于預(yù)算資金使用者與政府預(yù)算部門之間具有嚴(yán)密的層級(jí)組織關(guān)系，使得供求雙方比較容易形成規(guī)模較小的利益行動(dòng)集團(tuán)。因此，在各級(jí)人大與預(yù)算資金供求雙方的制衡博弈中，各級(jí)人大往往處于相對(duì)劣勢(shì)的地位。此外，我國(guó)現(xiàn)階段各級(jí)人大代表的組成結(jié)構(gòu)也不盡合理，主要包括：干部代表、業(yè)績(jī)代表（各行各業(yè)業(yè)績(jī)突出者)、身份代表 (如華僑、少數(shù)民族、宗教人士、民主黨派等特殊身份者)等，其中政府工作人員占了相當(dāng)大的部分。以我國(guó)九屆全國(guó)人大為例，2979名人大代表中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員就達(dá)1433名，占代表總數(shù)的48.02%。這種代表結(jié)構(gòu)顯然不符合代議民主制的要求，因?yàn)闄C(jī)關(guān)代表不會(huì)對(duì)自己的工作成績(jī)進(jìn)行否定，或?qū)ι婕白约荷霞?jí)的工作報(bào)告等公開(kāi)投反對(duì)票。

（二）政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制設(shè)計(jì)與運(yùn)行中的交易成本

如果將參與政府預(yù)算監(jiān)督制衡的不同利益群體，視同一些預(yù)先給定并在技術(shù)上可以獨(dú)立劃分的單位，那么政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的目的就在于整合與協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的偏好和需求，對(duì)這些單位之間的交換活動(dòng)加以監(jiān)管。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，這種監(jiān)管活動(dòng)也必須付出交易成本，具體包括以下兩個(gè)方面：一是預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制設(shè)計(jì)的交易成本。根據(jù)“阿羅不可能定理”和“投票悖論”的觀點(diǎn)，在民主制社會(huì)中，根本就不可能存在一種將個(gè)人偏好加總為理想的社會(huì)偏好的集體決策機(jī)制。為了盡量避免這些問(wèn)題，政府預(yù)算的制定往往需要通過(guò)嚴(yán)格的表決程序安排。然而表決程序的安排一般有多種備選，并且在多數(shù)票的規(guī)則下，操縱表決程序就可以直接控制表決結(jié)果，因此，在預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)之初，立法機(jī)構(gòu)不得不在諸多表決程序之間進(jìn)行取舍。這一取舍過(guò)程自然需要耗費(fèi)相當(dāng)大的人力物力，從而構(gòu)成了預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制設(shè)計(jì)中的交易成本。二是預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制運(yùn)行中的交易成本。預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的運(yùn)行，是以對(duì)其他利益主體的監(jiān)控為主要特征的。在信息優(yōu)勢(shì)的分布上，資金使用者擁有更多的公共產(chǎn)出成本與收益信息，預(yù)算部門擁有更多的預(yù)算資金配給信息；其他制衡主體作為預(yù)算監(jiān)督的外部監(jiān)控人，想要獲得對(duì)稱的信息分布必然是非常困難的。因此，為了更好地監(jiān)督政府預(yù)算資金供求雙方的交易和生產(chǎn)活動(dòng)，其他制衡主體往往不得不投入大量的人力、物力、財(cái)力，去了解預(yù)算資金的具體流轉(zhuǎn)過(guò)程和預(yù)算管理的某些內(nèi)部信息。

（三）預(yù)算監(jiān)督制衡主體能力的局限性和水平的有限性

相對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)和社會(huì)性監(jiān)督主體而言，立法機(jī)構(gòu)作為一國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該是政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制中“分量最重”的制衡主體。如果連立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能都不能得到有效發(fā)揮，那么其他制衡主體在預(yù)算監(jiān)督中的作用就更是微乎其微。這里不妨以我國(guó)的人民代表大會(huì)為例，我國(guó)人大的全體會(huì)議每年召開(kāi)一次，會(huì)議期短，審議內(nèi)容眾多，很容易導(dǎo)致人大代表們?cè)陉P(guān)注視角的廣泛性與自身精力的局限性之間，難以達(dá)成理想的平衡。而且我國(guó)人大審議政府預(yù)算采用的是“一次表決”的決策方式，由于缺乏必要的辯論程序，致使某些代表即使對(duì)預(yù)算草案的部分內(nèi)容存有異議，也基本沒(méi)有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。這種局面只會(huì)促使與會(huì)代表們不得不將有限的精力，集中于其他更有發(fā)言權(quán)的議題。另外，在包括廣大人民群眾在內(nèi)的各預(yù)算監(jiān)督主體中，由于其內(nèi)部成員專業(yè)水平的限制，絕大多數(shù)人連預(yù)算報(bào)表的審讀都是一個(gè)問(wèn)題，就更無(wú)法應(yīng)對(duì)在“預(yù)算透明”的強(qiáng)烈呼聲下，政府預(yù)算不斷復(fù)雜化、細(xì)致化的改革傾向了。

四、進(jìn)一步完善政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的若干建議

政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的建立與健全，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，大到政策制度的調(diào)整，小到每位社會(huì)成員個(gè)人素質(zhì)的提高，都貫穿于整個(gè)預(yù)算管理體制改革的始終。本文通過(guò)分析歸納前人的研究結(jié)論，特提出以下幾點(diǎn)政策建議，以期為我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制的進(jìn)一步完善提供些許借鑒和參考。

（一）重塑立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的代議民主制優(yōu)勢(shì)

人民代表大會(huì)作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)，自其產(chǎn)生之日起，就注定是廣大人民根本利益的忠實(shí)代表，在政府預(yù)算的監(jiān)督工作中，承擔(dān)著首要的職責(zé)和義務(wù)。根據(jù)上文的分析，要充分發(fā)揮我國(guó)人民代表大會(huì)的代議民主制優(yōu)勢(shì)，建議作出以下幾方面調(diào)整：第一，制定并實(shí)施一系列針對(duì)人大代表行為的約束措施，措施中考慮加入“禁止人大代表利用職權(quán)進(jìn)行不正當(dāng)游說(shuō)、引入利益相關(guān)的預(yù)算表決回避原則、建立人大代表個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”等內(nèi)容，以有效隔斷各級(jí)人大代表與相關(guān)利益團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)，避免投票交易的出現(xiàn)。第二，人民代表大會(huì)在審議政府預(yù)算時(shí)，可考慮招募或聘請(qǐng)一些預(yù)算管理方面的專家學(xué)者參加審議工作，以更好地彌補(bǔ)人大代表專業(yè)水平和素質(zhì)能力的不足；同時(shí)，也可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)人大內(nèi)部設(shè)立專門的預(yù)算研究咨詢機(jī)構(gòu)，提供預(yù)算監(jiān)管與預(yù)算草案審議的專項(xiàng)咨詢服務(wù)。第三，鼓勵(lì)和動(dòng)員新聞媒體和廣大人民群眾對(duì)人大的預(yù)算審議工作實(shí)施全程監(jiān)督，提升人大代表和相關(guān)部門在預(yù)算審議工作中的責(zé)任心和使命感。最后，在強(qiáng)烈呼吁“陽(yáng)光財(cái)政”和“預(yù)算透明”的現(xiàn)實(shí)背景下，不僅要追求政府預(yù)算資金供求雙方的行為透明，更要注重立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為公開(kāi)化。對(duì)于人大代表有關(guān)政府預(yù)算的提案以及審議政府預(yù)算草案時(shí)出席與投票的實(shí)際情況，應(yīng)該如實(shí)向社會(huì)公布；針對(duì)部分代表在預(yù)算審議工作中的疏忽和懈怠，可考慮直接罷免其代表資格或取消其參審政府預(yù)算的權(quán)力。

（二）控制和約束政府預(yù)算資金供求規(guī)模的無(wú)限膨脹

上文的分析已經(jīng)介紹，在動(dòng)態(tài)的環(huán)境中，政府預(yù)算資金的供求曲線將會(huì)不斷右移，致使政府預(yù)算資金的規(guī)模呈不斷膨脹之勢(shì)。以上問(wèn)題的解決，必須從供求兩個(gè)方面同時(shí)著手。一方面，要打破傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下資金需求方的壟斷地位，在資金需求方之間引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。具體而言就是政府預(yù)算部門可按照“招投標(biāo)”的規(guī)則與程序，對(duì)提供同種公共產(chǎn)品的預(yù)算資金使用者給予公平、平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，打破原有政府部門在提供公共產(chǎn)品方面的獨(dú)享格局，鼓勵(lì)和動(dòng)員私人經(jīng)濟(jì)部門或國(guó)外廠商、企業(yè)加入到投標(biāo)的行列，選取報(bào)價(jià)最低的資金使用者作為政府預(yù)算資金的供給對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本最低原則。另一方面，要適當(dāng)?shù)叵鳒p預(yù)算資金供給方的資金配給裁量權(quán)。其中，對(duì)于政府預(yù)算資金的規(guī)模性安排，首先，要根據(jù)一定時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)預(yù)測(cè)情況以及社會(huì)公共偏好與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性分析，來(lái)確定未來(lái)年度的預(yù)算總規(guī)模；其次，要通過(guò)預(yù)算資金供求雙方間的初始談判，來(lái)確定總額控制下各資金使用者的預(yù)算規(guī)模；最后，以上兩項(xiàng)規(guī)模性安排要由立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)加以最終確認(rèn)。此外，對(duì)于政府預(yù)算資金的結(jié)構(gòu)性安排，考慮到資金使用者所擁有的公共產(chǎn)品成本與收益的信息優(yōu)勢(shì)，建議將該方面的自由裁量權(quán)下放到各個(gè)相關(guān)部門，即在人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間的協(xié)調(diào)安排，交由預(yù)算資金使用部門的領(lǐng)導(dǎo)自行處置。

（三）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督法制化建設(shè)，優(yōu)化政府預(yù)算的編制工作

要保證政府預(yù)算監(jiān)督工作的權(quán)威性和規(guī)范性，必須構(gòu)建一套完善的預(yù)算監(jiān)督法律體系。首先，要提高全社會(huì)在預(yù)算監(jiān)督中的法律思想意識(shí)。逐步把思想完全統(tǒng)一到“預(yù)算所有權(quán)歸國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政”的共識(shí)上來(lái)，明確政府預(yù)算是國(guó)家公共財(cái)政的重要組成部分；其次，不斷完善預(yù)算監(jiān)管方面的法律法規(guī)。全國(guó)人大應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的《預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例》，制定并頒布一系列與該條例相配套的執(zhí)行管理辦法和規(guī)章制度，以確保預(yù)算監(jiān)督工作有法可依；再次，要加大對(duì)預(yù)算違規(guī)的處罰力度。各級(jí)行政部門要充分運(yùn)用 《行政處罰法》等法律法規(guī)，提高預(yù)算監(jiān)督工作的威懾力。與此同時(shí)，為了有效提高預(yù)算監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率，筆者建議應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)化管理。第一，要規(guī)范預(yù)算的編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算科目，不僅可以加強(qiáng)各部門工作的計(jì)劃性，也可以便于各監(jiān)督制衡主體對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督；第二，盡快改變長(zhǎng)期沿

用的“基數(shù)法”，全面實(shí)行“零基預(yù)算”，同時(shí)積極探索“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算編制模式，促進(jìn)預(yù)算編制工作的方法創(chuàng)新和理念轉(zhuǎn)變；第三，根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，考慮對(duì)某些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目編制中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算，可以將年度預(yù)算與中長(zhǎng)期預(yù)算進(jìn)行比較監(jiān)督，以便于對(duì)不符合中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的年度預(yù)算作出適時(shí)調(diào)整。★