林 納

2011年中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定強調(diào)了水利在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的重要地位和作用。文件指出“我國將加大公共財政對水利的投入，通過多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，各級財政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重以及大幅度增加中央和地方財政專項水利資金”。資金的大規(guī)模投入將是對資金監(jiān)管的重大挑戰(zhàn)，如何重新認識新形勢下經(jīng)濟責(zé)任審計的特點，針對水利經(jīng)濟審計中出現(xiàn)的問題提出解決的措施，是水利經(jīng)濟審計工作的責(zé)任。

一、水利行業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容和特點

（一）水利行業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容

1.針對水利單位經(jīng)濟發(fā)展目標和年度預(yù)算執(zhí)行的審計。重點檢查預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財務(wù)收支的真實、合法和效益；

2.針對水利事業(yè)單位改革及水利建管體制改革的審計。重點檢查“收支兩條線”管理、水利資金的收入支出管理、監(jiān)督機制和制度建設(shè)是否健全和有效執(zhí)行；

3.建設(shè)投資項目的決策水平審計。重點檢查在實施水利投資重大項目的過程中，是否按程序進行決策和執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違反程序的情況以及是否造成重大損失浪費等問題；

4.廉政建設(shè)的審計。重點查清審計事項中與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個人遵守廉政紀律規(guī)定的有關(guān)情況。

（二）水利行業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計的特點

一是水利行業(yè)經(jīng)濟建設(shè)和監(jiān)管制度一直沿用舊的管理體制，審計制度剛開始建立，沒有經(jīng)濟審計創(chuàng)新經(jīng)驗可借鑒；

二是水利專項資金涉及面廣且項目多，資金使用復(fù)雜，經(jīng)濟審計難度大；

三是水利建設(shè)工程招投標制度正逐漸完善，水利工程計算量的標準與普通工民建項目差異較大，工程計算量標準與普通工民建項目的不同使水利經(jīng)濟責(zé)任審計比其他行業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計更復(fù)雜；

四是水利事業(yè)單位類型多、專業(yè)性強，既有公益性的行政事業(yè)單位，又有生產(chǎn)經(jīng)營性的企業(yè)單位，而大量的是二者混合于一體的事業(yè)單位。對于水利行業(yè)來說，下屬單位多、人員多、水利建設(shè)工程多，財務(wù)制度各異，財務(wù)管理體制、運行方式各不相同，會計核算復(fù)雜，財務(wù)管理困難，審計的工作量大；

五是水利基建資金籌集渠道多，形成的固定資產(chǎn)也呈多樣性和專業(yè)性，且數(shù)量龐大，因此，積極開展對水利固定資產(chǎn)投資的審計也是水利審計工作的重點。

二、審計過程中存在的問題

（一）審計活動實施滯后

經(jīng)濟責(zé)任審計的目的之一是判斷被審計對象在從事經(jīng)濟工作時的政治素質(zhì)和決策水平，為組織、人事部門考核任用提供依據(jù)。對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人進行經(jīng)濟責(zé)任審計的要求應(yīng)是“先審計后離任”，但現(xiàn)實情況是：目前領(lǐng)導(dǎo)干部一般在人事組織部門宣布換屆換崗時就離開原來的工作崗位，而審計工作則嚴重滯后，往往變成“先離任后審計”。甚至有些單位的人事部門根本沒有形成經(jīng)濟責(zé)任審計與干部任用的程序制度，沒有把任期經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果作為干部任用的重要依據(jù)，大大削弱了對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟監(jiān)督管理職能，在一定程度上造成經(jīng)濟責(zé)任審計流于形式。

（二）審計工作缺乏專業(yè)獨立性

審計的獨立性是保證審計人員切實有效地履行職責(zé)，客觀地開展工作的基礎(chǔ)，是使審計真正發(fā)揮檢驗、監(jiān)督職能的關(guān)鍵。然而目前基層水利部門的經(jīng)濟責(zé)任審計大多由上級部門內(nèi)部的審計人員進行，而沒有委托中介機構(gòu)，此類審計人員切身利益直接受所在單位控制，其人事考核、工資發(fā)放等都由所在單位掌握，審計人員所在單位與被審計部門往往是上下級關(guān)系，客觀上造成內(nèi)部審計為本單位利益服務(wù)的依附性，使得內(nèi)審人員的獨立性受到干擾，對審計事實不能如實披露，審計結(jié)果往往因“某些壓力”被迫經(jīng)過忽略或潤色才予以公布，主觀上隱藏審計結(jié)果的真實性。

（三）審計發(fā)現(xiàn)問題沒有警示作用，審計結(jié)果利用率低

近年為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要和國家廉政工作的要求，在機關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任用方面，建立了輪崗換崗制度。頻繁的輪換崗使經(jīng)濟責(zé)任審計工作成為常態(tài)，然而工作年年做，但問題依然年年出。以水利行業(yè)基本建設(shè)項目為例，由于水利系統(tǒng)自身的行業(yè)特點，基本建設(shè)類大大小小項目特別多，對施工合同條款的簽訂，支付的程序，驗收付款的把關(guān)一直都是上級要求的重點，但往往也是審計的弱點，在某些方面甚至是盲點，在審計過程中對這些方面的問題往往是提出了，整改一下就完事?？深I(lǐng)導(dǎo)干部（責(zé)任人）換了，問題還是繼續(xù)出現(xiàn)。

（四）審計難度越來越大，效率低，審計效果難顯現(xiàn)

由于財政管理體制改革的步伐不斷加大，應(yīng)運而生的預(yù)算執(zhí)行管理、政府采購制度、國庫集中支付等已成為經(jīng)濟責(zé)任審計的重點關(guān)注對象。水利系統(tǒng)基層單位遍布范圍廣，因此對財政改革的新制度吸收慢，適應(yīng)差，在執(zhí)行上容易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致審計工作量增加。同時，新制度的施行也對審計人員提出了更高的要求，知識更新的不及時，運用經(jīng)驗的缺乏，工作效率將大大降低，也容易造成審計工作的疏漏。審計任務(wù)的增加，審計對象任期較長也使審計任務(wù)難度加大，要在短期內(nèi)把數(shù)年甚至十幾年的經(jīng)濟責(zé)任情況調(diào)查清楚，靠幾個審計人員的人工取證存在很大困難。目前經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)注點常常是單位的制度建設(shè)，即使有完善的制度而在執(zhí)行中也存在一些漏洞，同時，從被審計單位提供的相關(guān)資料中也難以發(fā)現(xiàn)一些關(guān)鍵問題，往往需要使用某些特殊手段才能完成。技術(shù)上的局限影響了審計結(jié)果的質(zhì)量，使審計的效果難以顯現(xiàn)。

（五）經(jīng)濟責(zé)任審計方式定位不準確

在經(jīng)濟責(zé)任審計的過程中方式運用定位不準確，體現(xiàn)在混淆了經(jīng)濟責(zé)任審計與普通財務(wù)審計的特點。經(jīng)濟責(zé)任審計的對象、目標和評價方式的側(cè)重點都與普通財務(wù)審計有區(qū)別，經(jīng)濟責(zé)任審計針對的是被審計人員的履責(zé)情況，鑒定其任期目標責(zé)任是否履行以及是否符合既定需要。而普通財務(wù)審計則側(cè)重于對財務(wù)會計信息資料和有關(guān)經(jīng)濟活動的合法性真實性。側(cè)重點的不同導(dǎo)致兩者使用的方法也不盡相同。而目前的經(jīng)濟責(zé)任審計方法多偏向于在普通財務(wù)審計中使用的手段，從而難以鑒定、評價經(jīng)濟責(zé)任審計對象履行經(jīng)濟責(zé)任的情況。

三、深化經(jīng)濟責(zé)任審計的對策

（一）重視審計工作，堅持“先審后離”的原則

培養(yǎng)增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識與觀念非常重要，責(zé)任意識和觀念的強弱直接關(guān)系到管理工作的效率與質(zhì)量，履責(zé)人的履責(zé)情況將直接影響或決定組織的履責(zé)情況，提高對經(jīng)濟責(zé)任審計工作重要性的認識，積極營造良好的審計環(huán)境，堅定“先審后離”、“凡離必審”的工作原則，不要讓經(jīng)濟責(zé)任審計流于形式。

（二）加強審計人員的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)建設(shè)

高質(zhì)量的審計來自高素質(zhì)的人才隊伍，水利經(jīng)濟責(zé)任審計人員多為內(nèi)審人員，接觸審計的內(nèi)容較單一，如不積極拓展自身的視野和知識水平，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，將難以適應(yīng)新形勢下的審計任務(wù)?，F(xiàn)職審計人員應(yīng)積極參加相關(guān)部門舉辦的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)經(jīng)濟責(zé)任審計的最新法律法規(guī)，了解最新發(fā)展和技術(shù)方法，不斷更新自己的知識體系，要有足夠的風(fēng)險意識。

（三）運用多種技術(shù)手段創(chuàng)新審計方法，提高審計效率和質(zhì)量

過去傳統(tǒng)的審計方式方法已很難適應(yīng)需要,必須對審計方式方法進行革新和創(chuàng)新。在審計過程中，一是將經(jīng)濟責(zé)任審計與專項、預(yù)決算審計相結(jié)合，把效益審計嵌入經(jīng)濟責(zé)任審計，使有限的審計資源得到最大限度的利用。目前水利經(jīng)濟責(zé)任審計仍然停留在對資金閑置、擠占挪用等問題上，在揭示和查處決策失誤、損失浪費等問題方面缺乏力度，對貫徹節(jié)約、合理、有效原則方面缺乏綜合的評價和分析。二是運用信息化方法和先進技術(shù)手段，推廣和普及電子信息技術(shù)、通訊技術(shù)，加快審計信息化建設(shè)應(yīng)用進程，使計算機在查證、分析性復(fù)核、信息收集傳遞等方面發(fā)揮作用，提高審計效率和質(zhì)量。三是加強行業(yè)內(nèi)審計的審計調(diào)查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成行業(yè)規(guī)范。水利系統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任審計工作應(yīng)有一個統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范，尤其對重大經(jīng)濟事項和重點建設(shè)項目。規(guī)范化有利于審計評價指標體系的建立，使評價更公正。四是引入外部審計機構(gòu)，以提高審計的獨立性，規(guī)避審計風(fēng)險，保證審計質(zhì)量。

（四）合理運用審計結(jié)果，擴大審計影響

必須重視審計結(jié)果，對審計發(fā)現(xiàn)的問題除了要求認真整改之外，還要及時跟蹤落實，定期復(fù)查。出現(xiàn)共性的問題，其他兄弟部門應(yīng)積極借鑒參考，避免同一問題屢次出現(xiàn)。充分發(fā)揮審計監(jiān)督在干部考核和管理工作中的重要作用，擴大審計的影響。

[1]《審計研究》2007.1關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的定位、作用及未來發(fā)展之研究.蔡春、陳曉媛.

[2]《審計研究》2008.2深化財政審計的實踐與思考.千梅海.

[3]《會計師》2011.12論內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險及其控制措施.陳新華.