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        這起特種設備事故案件該怎樣處理

        2012-09-19 10:39:26■文/張
        中國質量監(jiān)管 2012年12期
        關鍵詞:行政處罰特種設備條例

        ■文/張 榮

        新修改、施行的《特種設備安全監(jiān)察條例》(以下簡稱《條例》)、《特種設備事故調查和處理規(guī)定》(以下簡稱《事故調查和處理規(guī)定》)賦予了質監(jiān)部門特種設備事故的報告、調查和處理的職能。但由于《條例》、《事故調查和處理規(guī)定》的相關規(guī)定過于籠統(tǒng),部分內容和程序不夠明確、具體,使特種設備安全監(jiān)察人員、行政執(zhí)法人員在執(zhí)行中遇到諸多疑難問題。筆者結合一起特種設備事故案件,探討特種設備行政處罰案件中遇到的新情況、新問題。

        案情簡介

        2010年3月5日,A公司一工人在使用電動單梁起重機吊運物料過程中發(fā)生物料傾翻,致使一名工人腳踝骨折,造成直接經(jīng)濟損失6萬元。事故發(fā)生后,B區(qū)質監(jiān)局牽頭,會同區(qū)有關單位組成事故調查小組,開展事故調查處理工作。3月8日,經(jīng)事故調查組勘查后認定:該事故發(fā)生的直接原因是A公司使用的起重機械在吊運物料過程中發(fā)生物料傾翻,致使事故發(fā)生。間接原因是起重機械安全管理人員和操作人員未取得特種設備作業(yè)證書,擅自操作起重機械,缺乏必要的安全操作技能,導致事故發(fā)生。3月10日,B區(qū)政府作出批復,責成B區(qū)質監(jiān)局依據(jù)職責按調查報告的處理意見處理。3月15日,經(jīng)B區(qū)質監(jiān)局案件審理委員會討論決定,依據(jù)《條例》第88條第(一)項的規(guī)定,對A公司作出罰款10萬元的行政處罰;依據(jù)《條例》第89條第(一)項規(guī)定,對A公司法定代表人林某處上一年年收入30%的罰款計人民幣叁萬元整。

        事故引發(fā)的問題

        一是關于事故定性。

        根據(jù)《條例》第61條規(guī)定:“有下列情形之一的,為一般事故:(一)特種設備事故造成3人以下死亡,或者10人以下重傷,或者1萬元以上1000萬元以下

        直接經(jīng)濟損失的……”,“死亡、重傷”等人員傷亡、“直接經(jīng)濟損失”是判定事故性質的關鍵因素,是事故調查的重中之重,應按照《特種設備事故調查處理導則》(TSG Z0006-2009)的相關規(guī)定進行認定。其中,“死亡”以醫(yī)療機構出具的《死亡醫(yī)學證明》、公安部門出具的《死亡證明》作為判定依據(jù)。而“重傷”應參照《企業(yè)職工傷亡事故分類標準》(GB6441-86),以醫(yī)療機構對受傷人員出具的出院證明、公安部門出具的法醫(yī)鑒定(重傷)書為準。在事故報告、調查筆錄和法律文書中涉及到對事故人員傷亡的描述時,應注意保持表述的嚴謹性、準確性,不可隨意表述為“重傷”。

        直接經(jīng)濟損失是指因事故造成人身傷亡及善后處理支出的費用和毀壞財產(chǎn)的價值,應參照《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟損失》(GB6721-86)辦理。直接經(jīng)濟損失的統(tǒng)計范圍包括:1.人身傷亡所支出的費用。包括醫(yī)療費用(含護理費)、喪葬及撫恤費用、補助及救濟費用和停工工資等;2.善后處理費用。包括處理事故的事務性費用、現(xiàn)場搶救費用、清理現(xiàn)場費用、事故罰款和賠償費用;3.財產(chǎn)損失費用。包括固定資產(chǎn)損失和流動資產(chǎn)損失。具體到本案,本案的直接經(jīng)濟損失應包括傷者治療腳踝骨折的醫(yī)療費用、護理費、停工工資以及事故賠償費用等。因此,在事故認定過程中應注意收集傷者的醫(yī)療發(fā)票、工資條、賠償費用收據(jù)等證明文件作為計算直接經(jīng)濟損失的重要依據(jù)。

        二是關于事故報告的批復。

        特種設備事故行政處罰案件的處理涉及到兩個具體行政行為,一是作出事故責任認定的批復,二是對責任單位、責任人作出的行政處罰。而在實踐中,“作出事故責任認定的批復”這一具體行政行為往往容易被忽視,主要存在事故報告批復上僅加蓋質監(jiān)部門的印章或者未加蓋印章、未按期送達事故報告批復、送達報告時,未告知行政復議、行政訴訟權利等問題,容易誘發(fā)行政復議、行政訴訟。

        (一)批復上的印章

        據(jù)筆者了解,各地事故調查組在批復上使用的印章各有不同。筆者認為,在批復上加蓋負責組織事故調查的特種設備安全監(jiān)督管理部門所在地的人民政府的印章較為穩(wěn)妥。理由為:其一,根據(jù)《條例》第67條:“重大事故由國務院特種設備安全監(jiān)督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。較大事故由省、自治區(qū)、直轄市特種設備安全監(jiān)督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。一般事故由設區(qū)的市的特種設備安全監(jiān)督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查”,各級質監(jiān)部門只是重大事故、較大事故、一般事故調查的牽頭部門,開展事故調查是以事故調查組的名義進行的,故在事故報告批復上不宜加蓋質監(jiān)部門的印章。其二,根據(jù)《條例》第68條規(guī)定:“事故調查報告應當由負責組織事故調查的特種設備安全監(jiān)督管理部門的所在地的人民政府批復,并報上一級特種設備安全監(jiān)督管理部門備案”,批復上應加蓋批復單位,即所在地人民政府的印章。其三,在批復上加蓋地方政府的印章符合《行政處罰法》的立法宗旨,既可方便當事人申請行政復議,提起行政訴訟,保護當事人的合法權益,同時也可保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理。

        (二)送達事故報告批復的期限

        根據(jù)《事故報告和調查處理規(guī)定》第35條規(guī)定:“組織事故調查的質量技術監(jiān)督部門應當在接到批復之日起10日內,將事故調查報告及批復意見主動送有關地方人民政府及其有關部門,送達事故發(fā)生單位、責任單位和責任人員,并抄送參加事故調查的有關部門和單位”。執(zhí)法人員應在接到批復之日起的10日內,及時將事故批復送達事故發(fā)生單位、責任單位和責任人員。送達批復時,可參照《產(chǎn)品質量檢查結果告知書》的格式設計《事故批復告知書》,同時配合使用《送達回證》,并由受送達人在《送達回證》上載明收到的日期,簽名或者蓋章。

        (三)告知當事人救濟權

        事故責任認定是影響行政相對人的權利和義務的一種具體行政行為。執(zhí)法人員如未告知行政相對人申請復議、提起訴訟的權利,將根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條第一款的規(guī)定:“行政機關作出具體行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的,適用前款規(guī)定”,延長當事人行政復議、行政訴訟的期限,引發(fā)行政敗訴的風險。

        法律法規(guī)的適用

        B區(qū)質監(jiān)局在調查結束后,召開案件審理委員會對本案進行了討論。關于法律法規(guī)適用的問題,會上形成了兩種不同的意見。

        一種意見認為,應適用《安全生產(chǎn)法》第81條第二款規(guī)定,對發(fā)生事故單位的主要負責人處以2萬元到20萬元的罰款。理由為:1.《條例》對一般事故定義的起點較低,直接經(jīng)濟損失1萬元以上就被認定為一般事故,而對于企業(yè)是初次發(fā)生事故,違法情節(jié)輕微,且在事故發(fā)生后,積極開展善后處理工作,主動減輕違法行為危害后果,如根據(jù)《條例》對發(fā)生事故的單位處以10萬元以上20萬元以上的罰款、對發(fā)生事故單位的主要負責人處以上一年年收入30%的罰款,與《行政處罰法》第四條:“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質以及社會危害程度相當”的規(guī)定相悖。2.根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則,應適用《條例》的上位法《安全生產(chǎn)法》進行處理。

        另一種意見認為,應適用《條例》第88條第(一)項、第89條第(一)項分別對發(fā)生事故的單位、主要負責人進行處罰。理由為:1.《安全生產(chǎn)法》與《條例》不是上、下位法的關系。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第9條第一款規(guī)定:“國務院負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法,對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法,對本行政區(qū)域內安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”, 安全生產(chǎn)監(jiān)督部門是《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)行部門,而質監(jiān)部門無權使用。2.根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第13條規(guī)定:“國家實行生產(chǎn)安全事故責任追究制度,依照本法和有關法律、法規(guī)的規(guī)定,追究生產(chǎn)安全事故責任人員的法律責任”,《安全生產(chǎn)法》調整的是一般的安全生產(chǎn)事故,特種設備事故因其固有特性,不屬于一般安全生產(chǎn)事故,故不屬于《安全生產(chǎn)法》調整的范疇。

        筆者認為,應適用《條例》的相關規(guī)定對發(fā)生特種設備事故的單位、主要負責人進行處罰。

        首先,《安全生產(chǎn)法》是上位法,《條例》是下位法。理由為:1.根據(jù)《立法法》,全國人大及其常委會制定的法律效力高于國務院制定的行政法規(guī),法律屬于上位法,行政法規(guī)則屬于下位法。而《安全生產(chǎn)法》是全國人大常委會制定的法律,是上位法,《條例》是國務院制定的行政法規(guī),是下位法。2.《安全生產(chǎn)法》第9條第二款的規(guī)定:“國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定,在各自的職責范圍內對有關的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理”,該法釋義對國務院有關部門作出了規(guī)定:“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門主要有:公安部門,負責對民用爆炸物品、劇毒化學品生產(chǎn)、經(jīng)營以及消防安全等實施監(jiān)督管理……;質量技術監(jiān)督部門、工商行政管理部門等也在各自職責范圍內,負責有關的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”,由此,質監(jiān)部門是《安全生產(chǎn)法》所指的國務院有關部門之一,可執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》。

        其次,既然《安全生產(chǎn)法》與《條例》是上、下位法關系,為何不依照上位法優(yōu)于下位法的原則,適用《安全生產(chǎn)法》呢?根據(jù)《立法法》,針對同一事項或適用對象,不同位階的法規(guī)性文件都對其作出規(guī)定且是在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定不一致時,才能適用上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則,否則這個規(guī)則不能予以適用。《安全生產(chǎn)法》只設定了對發(fā)生事故的主要負責人的行政處罰,未設定對發(fā)生事故單位的行政處罰,而《條例》對發(fā)生特種設備事故的單位作出了處罰的規(guī)定。兩個法規(guī)性文件作出的規(guī)定并未針對同一對象,未產(chǎn)生法律沖突,故本案并不適用上位法優(yōu)于下位法。因此,在處理發(fā)生特種設備事故的單位時,應按照《條例》的相關規(guī)定進行處理。此外,筆者認為,《安全生產(chǎn)法》調整的是一般安全生產(chǎn)事故,新修改的《條例》明確規(guī)定了對特種設備事故的調整,故對特種設備事故發(fā)生單位的主要負責人的行政處罰也應按照《條例》處理。據(jù)筆者了解,在《條例》修改前,也就是2009年5月1日前,法律、法規(guī)包括《安全生產(chǎn)法》、《條例》未明確定義特種設備事故的性質,也未明確賦予安監(jiān)部門、質監(jiān)部門特種設備事故報告、調查、處理的權利。因此,特種設備事故的報告、調查、處理一般由安監(jiān)、質監(jiān)兩部門協(xié)商解決。以上海為例,上海市質監(jiān)局與上海市安監(jiān)局曾于2004年7月1日聯(lián)合發(fā)布《關于特種設備事故調查處理事項的暫行意見》(滬質技監(jiān)特〔2004〕323號),對上海地區(qū)特種設備“受理調查主體”、“行政處罰的執(zhí)行”的分工予以了明確。其中,受理調查主體的分工為:1.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設備事故,造成生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的,由安監(jiān)部門會同同級質監(jiān)部門以及其他有關部門組成聯(lián)合調查組,開展事故調查工作;2.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設備事故,造成非生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的,由質監(jiān)部門會同同級安監(jiān)部門以及其他有關部門組成聯(lián)合調查組,開展事故調查工作;3.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設備事故未造成人員傷亡,以及非生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設備事故的,由質監(jiān)部門組織開展事故調查工作。必要時,同級安監(jiān)部門可以參與事故調查工作。行政處罰執(zhí)行的分工為:1.無人員傷亡或造成非生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的特種設備事故,由質監(jiān)部門進行行政處罰。2.造成生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的特種設備事故,由安監(jiān)部門進行行政處罰??梢?,在《條例》未修改、施行之前,特種設備事故的性質、分類、定義均未明確的情況下,將特種設備事故作為一般安全生產(chǎn)事故對待,對事故的責任單位、責任人員按照《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》的規(guī)定予以處理。

        2009年1月,國務院在對《條例》進行修改時,考慮到特種設備事故預防和調查處理的專業(yè)性以及與一般生產(chǎn)安全事故的差異,總結了實踐中的成熟做法,根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》,增設專章規(guī)定“特種設備事故的預防和調查處理”:一是根據(jù)特種設備事故所造成的人員傷亡、直接經(jīng)濟損失、中斷運行時間、受事故影響人數(shù)等情形,確定了特種設備事故的分類;二是根據(jù)特種設備事故的特點,規(guī)定應急預案、應急演練和事故分析及評估制度;三是完善事故報告制度;四是根據(jù)事故性質的不同明確事故調查主體;五是規(guī)定事故調查報告、批復、備案,以及對事故責任單位和有關人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分。因此,在《條例》新修改、施行后,也就是2009年5月1日以后,對特種設備事故的定義、種類、處罰規(guī)定的更明確、具體,故適用《條例》更為合法、合理。具體到本案,本案發(fā)生的時間是2010年3月,故應適用《條例》。

        第三,特種設備事故行政處罰的自由裁量應從嚴掌握。新修改的《條例》加大了對企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)、使用特種設備行為和特種設備作業(yè)人員無證、違章作業(yè)等行為的懲處力度,強化了企業(yè)的特種設備安全主體責任意識。而對于違法違規(guī)活動造成特種設備事故的行為更應嚴懲,切不可為了便于執(zhí)行而超出自由裁量權限范圍擅自作出減輕處罰的決定,或者為了降低罰款數(shù)額將《安全生產(chǎn)法》作為處罰依據(jù),否則將引發(fā)適用法律法規(guī)錯誤、自由裁量失當?shù)确娠L險。

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