文/王春法

中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì) 北京 10 0 8 63

美國(guó)科技決策咨詢的體制機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示*

文/王春法

中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì) 北京 10 0 8 63

論文在論述美國(guó)科學(xué)家為什么參與決策咨詢的基礎(chǔ)上，具體分析了美國(guó)科技決策咨詢的體制和機(jī)制，深入闡述了美國(guó)科學(xué)家參與科技決策咨詢的主要途徑和基本方式等，并就美國(guó)科技決策咨詢體制機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示進(jìn)行了分析。

美國(guó)，科技決策咨詢，啟示

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，決策科學(xué)化已經(jīng)成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)和強(qiáng)烈呼聲，科技決策咨詢工作越來(lái)越得到黨政部門(mén)和學(xué)術(shù)界的重視，許多研究機(jī)構(gòu)都提出要加強(qiáng)決策咨詢工作，發(fā)揮好思想庫(kù)和智囊團(tuán)作用。但是，如何建立既具中國(guó)特色又科學(xué)規(guī)范的科技決策咨詢體制機(jī)制，學(xué)術(shù)界卻莫衷一是，爭(zhēng)論頗多。本文擬以美國(guó)為例，具體分析科學(xué)家參與科技決策咨詢的體制機(jī)制與方法途徑，并就其對(duì)中國(guó)科技決策咨詢工作的啟示談點(diǎn)看法，以就教于方家。

1 美國(guó)科學(xué)家為什么要參與決策咨詢

美國(guó)的科技決策是在行政部門(mén)和立法部門(mén)的互動(dòng)中完成的，其中總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的互動(dòng)是關(guān)鍵。在行政部門(mén)，主要有3個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)科技政策的協(xié)調(diào)與制定：一是具有內(nèi)閣地位的國(guó)家科技委員會(huì)，主席由總統(tǒng)擔(dān)任，副總統(tǒng)和相關(guān)部長(zhǎng)為成員，是國(guó)家一級(jí)最高的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要功能是協(xié)調(diào)科技政策制定程序，確?？萍颊邲Q定和計(jì)劃與總統(tǒng)公布的目標(biāo)相一致；協(xié)助把總統(tǒng)科技政策議程貫徹到聯(lián)邦政府之中，確保在制定和執(zhí)行聯(lián)邦政策與計(jì)劃中考慮到科學(xué)技術(shù)問(wèn)題；促進(jìn)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際合作。二是白宮行政辦公室下屬的科技政策辦公室，這是1976年國(guó)會(huì)設(shè)立來(lái)向總統(tǒng)和其他行政部門(mén)就科學(xué)技術(shù)影響提供咨詢的機(jī)構(gòu)，它負(fù)有3方面的使命：第一是向總統(tǒng)及其高級(jí)雇員就相關(guān)問(wèn)題提供準(zhǔn)確、有針對(duì)性、及時(shí)的科技咨詢；第二是確保行政部門(mén)的決策得到充分的科學(xué)支持；第三是確保行政部門(mén)的科技工作能夠得到恰當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，為社會(huì)提供最大程度的福利。三是在美國(guó)政府各部一級(jí)的科技決策，其中以國(guó)防部、能源部、農(nóng)業(yè)部等最為重要，它們都是重要的科技決策參與者，各自在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。至于國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）則是具體的科學(xué)研究政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的資助工作。

在國(guó)會(huì)，關(guān)于科技問(wèn)題的決策主要由國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)負(fù)責(zé)，而且主要與拔款有關(guān)。理論上說(shuō)，美國(guó)17個(gè)參院委員會(huì)及其下設(shè)的70個(gè)小組委員會(huì)和23個(gè)眾院委員會(huì)及其下設(shè)的104個(gè)小組委員會(huì)，都可能會(huì)涉及科技相關(guān)決策。其中，在眾議院，科學(xué)、空間與技術(shù)委員會(huì)發(fā)揮作用最大；在參議院，商業(yè)、科學(xué)與運(yùn)輸委員會(huì)最重要，下屬的科學(xué)與空間小組委員會(huì)主要負(fù)責(zé)科學(xué)、工程與技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)和政策；測(cè)定和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)；民用航空與空間科學(xué)與政策，并監(jiān)督NSF、NASA、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院、科技政策辦公室的工作。

二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，科學(xué)技術(shù)已經(jīng)滲透到美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)角落，科技相關(guān)問(wèn)題的決策也越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜，重視科技決策咨詢因而成為美國(guó)文化的一個(gè)重要組成部分，這一點(diǎn)在NSF的成立過(guò)程中就得到了充分的反映。上世紀(jì)50年代蘇聯(lián)Sputnik衛(wèi)星上天后，科學(xué)家在國(guó)家科技決策中的地位迅速提高，各種科技咨詢委員會(huì)迅速走到國(guó)家權(quán)力的中心，科技專家?guī)缀跎婕罢吆驼蔚乃泄δ躘1]，在美國(guó)的決策咨詢體制中扮演著重要的決定性力量。大體說(shuō)來(lái)，美國(guó)科學(xué)家參與決策咨詢主要基于以下3個(gè)方面的社會(huì)共識(shí)：

一是科學(xué)家的職業(yè)角色決定了他們?cè)跊Q策咨詢中的關(guān)鍵獨(dú)特地位?？茖W(xué)家是一個(gè)特殊的群體，科學(xué)研究又是一個(gè)特殊的職業(yè)，對(duì)于某項(xiàng)研究成果的科技影響及其潛在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，只有科學(xué)家有可能準(zhǔn)確預(yù)知并給出專業(yè)判斷。同時(shí)，正因?yàn)榭茖W(xué)家受過(guò)良好的專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)積累多年，不僅對(duì)科學(xué)事業(yè)發(fā)展方向最有發(fā)言權(quán)，而且對(duì)社會(huì)變化具有獨(dú)特的觀察視角和深刻的洞察力,能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)事物未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行前瞻性的預(yù)測(cè)與分析，提出有科學(xué)依據(jù)的判斷或結(jié)論，對(duì)可選擇項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估[2]。在這種情況下，科學(xué)家有責(zé)任將其科學(xué)研究的前景及潛在影響告訴決策者，并提出相應(yīng)的決策建議。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，專家通常是最有資格評(píng)估科學(xué)進(jìn)步的機(jī)會(huì)，而有廣泛代表性的外行在與專家的緊密磋商中可能是最有資格評(píng)估社會(huì)的需求。在機(jī)會(huì)和需求之間的最佳平衡，只能通過(guò)一種包括兩個(gè)維度的高度互動(dòng)、相互訓(xùn)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)達(dá)成[3]。正因?yàn)槿绱?，科學(xué)家和工程師作為科學(xué)技術(shù)知識(shí)的創(chuàng)造者和承載者，受到了政府決策者的充分尊重，他們作為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各種矛盾和利益沖突的關(guān)鍵資源，被引入政府的決策咨詢過(guò)程之中。

二是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)要求科學(xué)家積極主動(dòng)參與到?jīng)Q策咨詢中來(lái)。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建制化的發(fā)展，科學(xué)越來(lái)越成為社會(huì)事業(yè)，成為主要依靠政府財(cái)政支持的事業(yè)。這是因?yàn)?，科學(xué)研究的產(chǎn)生是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)分工不斷深化的產(chǎn)物，科學(xué)家這個(gè)群體能夠在社會(huì)發(fā)展中得以生存并發(fā)展壯大，很大一個(gè)原因是其他社會(huì)力量、社會(huì)群體對(duì)科學(xué)家群體的存在和活動(dòng)提供支持幫助，使科學(xué)家得以專心致志地從事科學(xué)技術(shù)研究、開(kāi)展科學(xué)技術(shù)活動(dòng)，而其中的主要機(jī)制就是國(guó)家對(duì)賦稅的征收與使用。一定意義上說(shuō)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的任何一點(diǎn)進(jìn)步，實(shí)際上都是國(guó)家投入的產(chǎn)物，國(guó)家每一筆財(cái)政投入都來(lái)自納稅人。既然納稅人支持了科學(xué)技術(shù)事業(yè)，科學(xué)家就有義務(wù)對(duì)納稅人的投入做出補(bǔ)償。這就要求科學(xué)家通過(guò)兩種途徑積極主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，一是通過(guò)科普活動(dòng)及時(shí)向納稅人報(bào)告所從事研究的最新進(jìn)展，二是通過(guò)決策咨詢來(lái)為納稅人服務(wù)，把通過(guò)研究獲取的知識(shí)反饋給社會(huì)公眾?？茖W(xué)家通過(guò)科學(xué)研究獲取的知識(shí)不是私有產(chǎn)品，這種知識(shí)權(quán)利應(yīng)該為社會(huì)所共享，通過(guò)推動(dòng)科學(xué)決策讓更廣大的社會(huì)公眾從中受益。

三是科學(xué)家參與決策咨詢是為科學(xué)研究爭(zhēng)取最大支持的重要途徑。在科學(xué)研究成為國(guó)家體制的情況下，政府不僅掌握了絕大部分科技資源分配的最終決定權(quán)，而且在相當(dāng)大程度上決定著社會(huì)上的科技資源配置模式與格局。但是，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展越來(lái)越細(xì)密化，研究資金應(yīng)該以多大規(guī)模配置在哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)方向，政府官員作為決策者實(shí)際上并不是很清楚的，而科學(xué)家作為科研活動(dòng)的直接承擔(dān)者應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)，這就要求科學(xué)家通過(guò)決策咨詢幫助決策者制定正確的科學(xué)政策，以恰當(dāng)?shù)男问健⒁?guī)模、機(jī)制和模式配置科技資源，從而使政府的研究開(kāi)發(fā)投入實(shí)現(xiàn)收益最大化。這樣一種決策咨詢職能，只能由科學(xué)家來(lái)承擔(dān)，其角色和地位不可替代。這就是為什么近幾十年來(lái)決策者對(duì)專家咨詢的依賴有增無(wú)減，科學(xué)知識(shí)已經(jīng)成為必要的決策資源，政治越來(lái)越科學(xué)化[4]的重要原因。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，科學(xué)家參與決策咨詢符合科學(xué)共同體的最大利益。

2 美國(guó)科技決策咨詢的體制與機(jī)制

美國(guó)的科技決策咨詢體系不僅歷史悠久，而且體系龐大復(fù)雜，涉及到聯(lián)邦、州、市各級(jí)政府方方面面的決策活動(dòng)。在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，在聯(lián)邦一級(jí)，美國(guó)的科技決策咨詢體系大致由兩種類型的決策咨詢機(jī)構(gòu)組成：

第一種是體制內(nèi)的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要是由1972年10月頒布實(shí)施的《聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)法》（FACA）管轄的各類顧問(wèn)委員會(huì)，它們均由總統(tǒng)或聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)設(shè)立或“利用”，成員包括一個(gè)以上非全職聯(lián)邦雇員，主要任務(wù)是使用科學(xué)方法向政府主管機(jī)構(gòu)提供意見(jiàn)和建議[5]。據(jù)估計(jì)，1990年時(shí)這類顧問(wèn)委員會(huì)總量有1 000余個(gè)，成員21 000余人，其中約有10%為全職聯(lián)邦雇員，17%來(lái)自州和地方政府，36%來(lái)自私人企業(yè)，31%來(lái)自非營(yíng)利部門(mén)[6]。在2008財(cái)政年度，按總務(wù)管理局(GSA)報(bào)告，美國(guó)共有917個(gè)活躍的顧問(wèn)委員會(huì)，由64 000名成員組成，向50個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供咨詢和建議，當(dāng)年共支出經(jīng)費(fèi)3.443億美元。一定意義上可以說(shuō)，這是在美國(guó)行政體制內(nèi)部、主要服務(wù)于聯(lián)邦政府相關(guān)主管部門(mén)的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)。其中，在總統(tǒng)層面，根據(jù)總統(tǒng)行政命令按慣例設(shè)立的總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）最為重要，主要任務(wù)是向總統(tǒng)提供科學(xué)技術(shù)咨詢。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)的一個(gè)重要趨勢(shì)是，總統(tǒng)科技顧問(wèn)同時(shí)兼任科技政策辦公室主任，直接參加總統(tǒng)科技決策活動(dòng)。按照FACA的要求，聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)特別重視公開(kāi)會(huì)議、授權(quán)許可、公眾參與和報(bào)告提交等工作。

第二種類型的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)包括同政府簽訂咨詢或研究合同的私人機(jī)構(gòu)、非正式的個(gè)別群體以及依靠個(gè)人能力從事非正式咨詢活動(dòng)的個(gè)人。其中，在為政府提供科技相關(guān)決策咨詢方面影響最大的機(jī)構(gòu)主要有3個(gè)系列:

一是美國(guó)科學(xué)院系統(tǒng)，這是1863年根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)立法建立的民間、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，旨在就科學(xué)技術(shù)相關(guān)問(wèn)題向政府提供獨(dú)立的咨詢。根據(jù)國(guó)家科學(xué)院的授權(quán)許可，1916年在國(guó)家科學(xué)院下設(shè)立了全國(guó)研究理事會(huì)，以擴(kuò)大國(guó)家科學(xué)院的咨詢功能，此后1964年和1970年又分別成立了國(guó)家工程院和醫(yī)藥研究院。事實(shí)上，國(guó)家科學(xué)院的絕大部分科技決策咨詢工作是由全國(guó)研究理事會(huì)執(zhí)行的，下設(shè)行為與社會(huì)科學(xué)及教育分部、地球與生命研究分部、工程與物理科學(xué)分部、政策與全球事務(wù)分部、運(yùn)輸研究委員會(huì)等5個(gè)分部。據(jù)估算，美國(guó)每年有6 000多位頂尖專家自愿無(wú)償參與全國(guó)研究理事會(huì)設(shè)立的數(shù)以百計(jì)委員會(huì)的研究活動(dòng)。此外，常設(shè)委員會(huì)或圓桌會(huì)議的成員還就范圍廣泛的問(wèn)題提供即時(shí)咨詢和指導(dǎo)。美國(guó)科學(xué)院向政府提供的服務(wù)是如此重要，以至國(guó)會(huì)和白宮多次發(fā)布法律和行政命令以確認(rèn)它的獨(dú)特作用。

二是美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)（AAAS），主要是通過(guò)科學(xué)政策倡議、國(guó)際項(xiàng)目、科學(xué)教育以及其他活動(dòng)為261個(gè)所屬學(xué)會(huì)和科學(xué)團(tuán)體以及1 000萬(wàn)個(gè)人服務(wù)。就科技決策咨詢而言，AAAS影響最大的一項(xiàng)工作就是始于1976年的美國(guó)R&D預(yù)算研究。這項(xiàng)工作由美國(guó)科促會(huì)聯(lián)合美國(guó)宇航學(xué)會(huì)、美國(guó)化學(xué)會(huì)、美國(guó)數(shù)學(xué)會(huì)、美國(guó)物理學(xué)會(huì)等30個(gè)科技社團(tuán)組成跨學(xué)會(huì)研究小組（intersociety group）共同進(jìn)行研究，通過(guò)發(fā)表紙質(zhì)的年度報(bào)告對(duì)總統(tǒng)下一年度對(duì)重要政府部門(mén)和學(xué)科領(lǐng)域的研究開(kāi)發(fā)預(yù)算建議進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，提出建議。除此之外，從1976年開(kāi)始，該計(jì)劃還在美國(guó)科促會(huì)年會(huì)期間發(fā)起召開(kāi)科技政策論壇，面向科技政策界就科技預(yù)算與政策問(wèn)題展開(kāi)深入討論，現(xiàn)在這個(gè)論壇已經(jīng)成為美國(guó)關(guān)于科技問(wèn)題的重要公開(kāi)會(huì)議。1994年成立的政府關(guān)系辦公室（OGR）主要就現(xiàn)行科學(xué)技術(shù)問(wèn)題向國(guó)會(huì)提供及時(shí)、有針對(duì)性的信息，并在理解和與科學(xué)決策者合作方面向科技社團(tuán)提供支持，印發(fā)《國(guó)會(huì)科技》簡(jiǎn)報(bào)，出版《與國(guó)會(huì)打交道：提供給科學(xué)家的政策指南》，幫助科學(xué)家與決策者確定何種溝通方式最適合兩者互動(dòng)，向誰(shuí)說(shuō)、何時(shí)說(shuō)、需要準(zhǔn)備什么，遵循何種路徑，等等。

三是民間思想庫(kù)，主要是指蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、美國(guó)進(jìn)步研究所等民間政策研究機(jī)構(gòu)，大學(xué)研究機(jī)構(gòu)也可歸入此類。以蘭德公司為例，雖然名為公司，實(shí)際上是一家非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，旨在通過(guò)研究和分析幫助改進(jìn)政策和決策。它所關(guān)注的領(lǐng)域都是社會(huì)影響非常大、涉及面廣的重要領(lǐng)域，比如健康、教育、國(guó)家安全、國(guó)際事務(wù)、法律與商業(yè)、環(huán)境等等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，蘭德公司明顯加大了對(duì)科技政策的關(guān)注力度，提出了一系列新的政策分析方法，包括德?tīng)栰撤ê蚏obust Decision Making等等。除接受委托進(jìn)行研究、定期不定期發(fā)布研究報(bào)告外，蘭德公司研究人員的一個(gè)重要決策咨詢活動(dòng)就是參加國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，提供證詞，僅在2011年就有19次之多，2012年以來(lái)到5月中旬已有8次，因而在國(guó)會(huì)立法過(guò)程中發(fā)揮著重要的咨詢作用。美國(guó)其他民間政策研究機(jī)構(gòu)也大致類似，只是影響和范圍沒(méi)有蘭德公司那樣巨大而已。

從上述情況可以看出，美國(guó)的科學(xué)家對(duì)政府科技決策提供的咨詢主要是通過(guò)以下幾種渠道或者方式完成的：

一是有組織地參與決策咨詢。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)科學(xué)家都是參與到某個(gè)決策咨詢組織之中，接受政府委托就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。由于地位特殊，美國(guó)科學(xué)院能夠召集全國(guó)頂尖的科學(xué)家、工程師、醫(yī)療專業(yè)人員以及其他專家來(lái)研究美國(guó)社會(huì)最緊迫問(wèn)題的科學(xué)技術(shù)方面，每年形成200—300份權(quán)威研究報(bào)告，范圍涉及肥胖癥、法醫(yī)學(xué)、入侵種植物、未成年人喝酒、哈勃望遠(yuǎn)鏡、疫苗安全、國(guó)家能源前景、運(yùn)輸安全、氣候變化以及國(guó)土安全等。在這里，研究的發(fā)起者主要是政府相關(guān)部門(mén)，需要研究的問(wèn)題十分明確，要求提出的建議很有針對(duì)性，而且參與研究的科學(xué)家都是無(wú)償?shù)?，志愿參加?/p>

二是應(yīng)邀參與國(guó)會(huì)委員會(huì)或小組委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)，提供證言。這主要是從科學(xué)家個(gè)體層面上進(jìn)行的，所提供或展示的是科學(xué)家的專業(yè)知識(shí)和良好判斷，依托的是科學(xué)家的個(gè)體智慧，主要是提供真實(shí)情況包括對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷，力求信息資料客觀準(zhǔn)確。在這方面，科學(xué)家既可以把廣泛的科學(xué)技術(shù)知識(shí)基礎(chǔ)與決策者的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，從專業(yè)角度提供范圍廣泛、考慮周全的備選方案；也可以就某一個(gè)業(yè)已確定的政策或觀點(diǎn)進(jìn)行論述，用科學(xué)技術(shù)知識(shí)成果為相關(guān)議題或政策提供論證和支持；還可以就兩個(gè)或多個(gè)相互沖突的政策觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)判，幫助決策者選擇最好的對(duì)策建議，或?qū)σ呀?jīng)實(shí)施的政策效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而提出政策改革和調(diào)整方案。

三是定期或不定期地提交研究報(bào)告或者建議書(shū)，或者是發(fā)布研究報(bào)告，形成公眾輿論，從而對(duì)決策者施加影響。單純從事科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)的科學(xué)家和工程師們，他們?cè)谘芯窟^(guò)程中雖并不考慮其成果的使用和效用，但事實(shí)上，重大科學(xué)發(fā)現(xiàn)或者研究成果會(huì)極大地影響政策制定。全國(guó)研究理事會(huì)的報(bào)告之所以被視為是有價(jià)值的和可信的，主要是因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)向來(lái)以較高的科技質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供獨(dú)立、客觀、公正的咨詢建議。在研究過(guò)程中的每一步驟，都要應(yīng)用制衡制度（Checks and balances）以保持報(bào)告的真實(shí)性并維護(hù)公眾對(duì)它們的信任。在蘭德公司，發(fā)布研究報(bào)告是一種非常重要的決策咨詢方式，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到本世紀(jì)初，蘭德公司已經(jīng)先后發(fā)表研究報(bào)告18 000多篇，在期刊上發(fā)表論文3 100篇，出版了近200部著作。在每年的幾百篇研究報(bào)告中，70%是機(jī)密的，30%是公開(kāi)的[7]。在其他獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)或者思想庫(kù)，提交或發(fā)表的研究報(bào)告數(shù)量也是十分可觀的。

3 啟示與建議

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量、國(guó)際地位、科技發(fā)展等都已經(jīng)達(dá)到了空前的規(guī)模和水平，對(duì)外交往越來(lái)越多，面臨的問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，科學(xué)決策的呼聲日益強(qiáng)烈。我們處在一個(gè)偉大的時(shí)代，決策咨詢工作面臨著廣闊的空間，科技工作者作為科技知識(shí)的承載者和科技活動(dòng)的參與者，面臨的決策咨詢需求規(guī)模和質(zhì)量水平都是前所未有的。盡管如此，與日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求和決策需求相比，我國(guó)智庫(kù)的數(shù)量和水平都與發(fā)達(dá)國(guó)家有著很大的差距。根據(jù)美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)2009年發(fā)布的2008年全球智庫(kù)報(bào)告,在全球5 465家智庫(kù)中，美國(guó)以1 777家居于首位，其次是英國(guó)的283家和德國(guó)的186家。在亞洲，印度以121家智庫(kù)居第一；日本其次，有105家。中國(guó)大陸被認(rèn)可的智庫(kù)僅有74家，其中沒(méi)有一家科技類思想庫(kù)[8]。在2012年發(fā)布的2011年全球智庫(kù)報(bào)告中，盡管中國(guó)智庫(kù)數(shù)量以425家居世界第二位，但該報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)他們只能確認(rèn)其中的75—80家智庫(kù)[9]，說(shuō)明我國(guó)智庫(kù)的國(guó)際認(rèn)同度并不高。在這種情況下，美國(guó)科學(xué)家參與科技決策咨詢的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚪o我們什么樣的啟示或者說(shuō)啟迪呢？

一是要培育良好的決策咨詢文化。一方面，決策者要勇于承認(rèn)自身知識(shí)結(jié)構(gòu)的偏狹，勇于及時(shí)就相關(guān)問(wèn)題向?qū)＜艺?qǐng)教，推動(dòng)形成一種相信專家、相信專業(yè)、相信科學(xué)家基于專業(yè)所作判斷的良好社會(huì)氛圍，容許存在不同的思想主張和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)；另一方面，科學(xué)家也要積極參與決策咨詢，自覺(jué)、及時(shí)、主動(dòng)地把自己基于專業(yè)知識(shí)的專業(yè)判斷提交給決策者，以供參考。這就要求決策者和咨詢者都保持一種平和的心態(tài)，咨詢者有提出建議的權(quán)力，決策者也有采納或者不采納的權(quán)力，兩者的權(quán)力是平等的。不能認(rèn)為科學(xué)家提出的建議全都是正確的，就應(yīng)該完全采納，也不能因?yàn)椴糠譀Q策者受過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練就否認(rèn)接受決策咨詢的必要性和重要性。決策是藝術(shù)，講究的是政治平衡；決策咨詢是學(xué)術(shù)，講究的是科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，兩者在性質(zhì)上是完全不同的，因而特別需要雙方的理解與溝通。原蘭德總裁賴斯認(rèn)為:“咨詢研究不僅需要一個(gè)能勝任的‘生產(chǎn)者’（指咨詢研究組織），同時(shí)也需要一個(gè)遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)、能很好地理解思想庫(kù)研究工作的‘消費(fèi)者’（指接受思想庫(kù)咨詢的決策部門(mén)）。發(fā)現(xiàn)、找出什么是需要加以研究和咨詢的問(wèn)題，是研究過(guò)程中的一個(gè)極為困難和關(guān)鍵的部分，這需要委托者與研究組織之間自一開(kāi)始就建立一種寬容的、熟悉的聯(lián)系。理解和做到這一點(diǎn)，對(duì)于研究工作的成功是十分重要的”[10]。

二是要注重發(fā)揮集體的力量,提升組織智商。在現(xiàn)實(shí)世界特別是在科技界，有智慧的人很多，但是能夠把科學(xué)家的個(gè)體智慧凝聚起來(lái)，形成有組織的集體智慧卻并非一件易事，而成功的決策咨詢一定要千方百計(jì)把科學(xué)家的個(gè)體智慧凝聚起來(lái)，經(jīng)過(guò)提煉升華，形成有組織的集體智慧。美國(guó)科學(xué)家參與科技決策咨詢，最重要或者說(shuō)最通常的途徑就是作為成員參加某個(gè)科技顧問(wèn)委員會(huì)，并在其中發(fā)揮獨(dú)特關(guān)鍵作用，從而最大限度地提升和發(fā)揮組織智商的集成優(yōu)勢(shì)。從一定意義上說(shuō)，科學(xué)顧問(wèn)作為連接決策者和科學(xué)界的橋梁，其關(guān)鍵價(jià)值就在于他們有能力懂得科學(xué)是如何運(yùn)作的，并在科學(xué)界獲得大家的認(rèn)可和信任，從而確?？茖W(xué)咨詢的過(guò)程在多角度、寬領(lǐng)域進(jìn)行，進(jìn)而提出具有最佳平衡的建議，并明確指出各種不確定因素和未知因素[11]。咨詢委員會(huì)作為凝聚科學(xué)家團(tuán)體智慧的組織形式，提供了一種既靈活又低成本的途徑，讓政府官員能夠向相關(guān)科技領(lǐng)域內(nèi)擁有豐富而且不斷更新的知識(shí)的實(shí)踐者進(jìn)行咨詢，在大多數(shù)涉及健康、安全和環(huán)境監(jiān)管的項(xiàng)目中，即便法律沒(méi)有要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與咨詢委員會(huì)之間的咨詢活動(dòng)也已逐漸成為例行規(guī)范[12]。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，提升組織智商不僅是決策部門(mén)的事情，對(duì)于決策咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)也是同等重要的。

三是明確決策者的咨詢需求。無(wú)論是參加聽(tīng)證會(huì)提供證詞，還是應(yīng)政府部門(mén)要求提供研究報(bào)告，科學(xué)家在決策咨詢中的地位和作用都應(yīng)該是很明確的，對(duì)于他們所要回答的問(wèn)題也應(yīng)該是很明確的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，參與決策咨詢，最重要的就是明確決策者的咨詢需求，并有針對(duì)性地提出一整套解決方案，供決策者選擇。反過(guò)來(lái)，決策者對(duì)科學(xué)家的咨詢需求也應(yīng)該是明確而具體的，不能對(duì)科技決策咨詢提出不切實(shí)際的要求。正因?yàn)槿绱?，在美?guó)，無(wú)論什么樣的決策咨詢機(jī)構(gòu)或者是思想庫(kù)，在開(kāi)展決策咨詢工作時(shí)，第一步都要通過(guò)任務(wù)書(shū)來(lái)明確地界定問(wèn)題，明確決策者的需求。只有明確了決策需求，科學(xué)家的專業(yè)性作為決策咨詢能力的基礎(chǔ)作用才能充分發(fā)揮出來(lái)。

四是堅(jiān)持科學(xué)方法，注意按程序辦事。講究科學(xué)方法的最重要表現(xiàn)是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究，最大限度地規(guī)避學(xué)科偏狹，避免以偏概全。在美國(guó)，這首先從研究人員的組成上體現(xiàn)出來(lái)。比如說(shuō)，蘭德公司作為一個(gè)綜合性思想庫(kù)，在其研究團(tuán)隊(duì)中，社會(huì)科學(xué)家占20%，數(shù)學(xué)家占18%，經(jīng)濟(jì)學(xué)家占14%，工程技術(shù)專家占10%，物理學(xué)家占9%，計(jì)算機(jī)專家占3%，其余為法律、商業(yè)、教育、藝術(shù)、醫(yī)學(xué)和政策分析、軍事分析等方面的專家學(xué)者[7]。講究科學(xué)方法的另一表現(xiàn)就是強(qiáng)調(diào)按程序辦事，以全國(guó)研究理事會(huì)為例，它的決策咨詢步驟至少包括以下幾個(gè)步驟：第一步是界定問(wèn)題，由國(guó)家科學(xué)院工作人員以及管理委員會(huì)成員與研究發(fā)起方一起形成一個(gè)正式的“任務(wù)書(shū)”（statement of task），確定待研究問(wèn)題的特定內(nèi)容以及期限和研究成本。第二步是委員會(huì)的選擇和批準(zhǔn)，所有委員會(huì)成員都作為個(gè)別專家而不是機(jī)構(gòu)或利益集團(tuán)的代表參與研究，都要根據(jù)他的專業(yè)和良好判斷對(duì)項(xiàng)目做出貢獻(xiàn)，只有在第一次會(huì)議進(jìn)行了充分的利益制衡討論以后委員會(huì)才算最終成立。第三步是召開(kāi)委員會(huì)會(huì)議，進(jìn)行資料收集、分析工作并起草研究報(bào)告，比如通過(guò)向公眾開(kāi)放的會(huì)議、外部團(tuán)體提供的信息、研究科學(xué)文獻(xiàn)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等方式獲取信息資料，在此基礎(chǔ)上，委員會(huì)舉行閉門(mén)會(huì)議以提煉觀點(diǎn)、形成建議。第四步是進(jìn)行報(bào)告評(píng)議工作，是由外部專家匿名提出評(píng)議意見(jiàn)，相關(guān)委員會(huì)必須通過(guò)“評(píng)審回應(yīng)”（response to review）對(duì)外部評(píng)審專家做出回應(yīng)，但不一定同意評(píng)審意見(jiàn)。在所有委員會(huì)成員和國(guó)家科學(xué)院官員簽署后，這份最終報(bào)告將送達(dá)該研究的發(fā)起者并向公眾發(fā)布，報(bào)告評(píng)審人的名字及所屬機(jī)構(gòu)也將同時(shí)公之于眾。在蘭德公司，課題研究也大致遵循著同樣的程序，以確保研究報(bào)告的質(zhì)量和水平能夠代表本機(jī)構(gòu)的地位和聲譽(yù)。

五是注意與社會(huì)公眾的開(kāi)放互動(dòng)，把專家判斷與社會(huì)共識(shí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在美國(guó)的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，無(wú)論是體制內(nèi)的，還是體制外的，都有一個(gè)非常獨(dú)特的環(huán)節(jié)，就是舉行開(kāi)放會(huì)議，即討論相關(guān)問(wèn)題時(shí)向社會(huì)公眾開(kāi)放，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)建議。在蘭德公司，一種基本的觀點(diǎn)是認(rèn)為那種靠臨時(shí)召集專家開(kāi)一兩次會(huì)議、寫(xiě)一份報(bào)告的做法，實(shí)際上是用專家“拍腦袋”替代領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”，這不是決策咨詢；在課題立項(xiàng)以后，中期評(píng)估至關(guān)重要，因?yàn)樗枰_認(rèn)研究?jī)?nèi)容和研究進(jìn)程是否符合委托要求，以保證研究工作沿著委托人要求的方向進(jìn)行。在課題完成以后，每個(gè)思想庫(kù)都會(huì)依據(jù)自己的成果評(píng)審制度予以審定，并通過(guò)一定方式公開(kāi)發(fā)布研究報(bào)告，引導(dǎo)社會(huì)輿論，進(jìn)而影響公共政策。

需要強(qiáng)調(diào)的是，近年來(lái)我國(guó)科技決策咨詢工作取得重要進(jìn)展，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對(duì)重大問(wèn)題充分聽(tīng)取科技工作者的意見(jiàn)做出了具有法律效力的明確規(guī)定，2003年開(kāi)始的《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃》制定工作甚至嘗試了中科院、工程院、社科院共同參與的“三院咨詢”機(jī)制，科技決策咨詢工作迅速發(fā)展起來(lái)，中科院強(qiáng)調(diào)是國(guó)家最高科學(xué)思想庫(kù)，工程院提出要成為工程技術(shù)領(lǐng)域的最高思想庫(kù)，科協(xié)明確要建設(shè)國(guó)家級(jí)科技思想庫(kù)，其實(shí)質(zhì)都是要進(jìn)一步加強(qiáng)決策咨詢工作，其依靠力量都是科學(xué)家的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)判斷。從社會(huì)層面來(lái)說(shuō)，2009年成立的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心（簡(jiǎn)稱國(guó)經(jīng)中心）以及同年在北京舉辦的首屆全球智庫(kù)峰會(huì)更是把國(guó)內(nèi)智庫(kù)熱推向高潮。同時(shí)我們應(yīng)該看到，在科技決策咨詢領(lǐng)域，迄今我們還沒(méi)有建立起規(guī)范的國(guó)家科技決策咨詢制度，科學(xué)家參與決策咨詢?cè)谠S多情況下還帶有建言獻(xiàn)策的性質(zhì)，還缺乏一種強(qiáng)有力的體制機(jī)制來(lái)把科技工作者的個(gè)體智慧凝聚上升為有組織的集體智慧，科技決策咨詢還沒(méi)有納入重大決策過(guò)程成為法定程序，專家判斷與社會(huì)共識(shí)之間還有相當(dāng)差距。這說(shuō)明，我們?cè)跒榭茖W(xué)決策提供強(qiáng)有力的支撐方面還有很長(zhǎng)的路要走。解決這些問(wèn)題，既需要決策者有更加寬廣的胸懷，創(chuàng)造更加便捷的條件讓科學(xué)家參與決策咨詢；更需要科學(xué)家牢固樹(shù)立通過(guò)決策咨詢服務(wù)回饋社會(huì)的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)各種途徑積極參與科技相關(guān)問(wèn)題的決策咨詢；也需要社會(huì)各方面積極行動(dòng)起來(lái)，完善體制、健全機(jī)制，通過(guò)多種方式把科技工作者的個(gè)體智慧凝聚上升為有組織的集體智慧，為科學(xué)決策提供支撐。從這個(gè)意義上說(shuō)，決策者、科學(xué)家和社會(huì)各界在推進(jìn)科技決策咨詢方面負(fù)有共同的責(zé)任，科技工作者在科技決策咨詢方面任重而道遠(yuǎn)！

1 Roger Pielke，Roberta Klein.The Rise and Fall of the ScienceAdvisor to the President of the United States.Minerva，2009,47:7.

2 http://www.oppapers.com/essays/Scientific-Decision-Making-Process/548557

3小羅杰·皮爾克.李正風(fēng)等譯.誠(chéng)實(shí)的代理人：科學(xué)在政策與政治中的意義.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，13.

4薩拜因·馬森,彼德·魏因加.姜江，馬曉琨等譯.專業(yè)知識(shí)的民主化？：探求科學(xué)咨詢的新模式.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，7.

5布魯斯·史密斯.科學(xué)顧問(wèn).上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，34-36.

6布魯斯·史密斯.科學(xué)顧問(wèn).上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，1.

7褚松燕,趙成根.西方思想庫(kù)咨詢模式對(duì)我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展的啟示.河南社會(huì)科學(xué),2005,(2).

8 The Global Go To Think Tanks Report，2008,2009.

9 The Global Go To Think Tanks Report，2011,2012.

10王春法.美國(guó)思想庫(kù)的運(yùn)行機(jī)制研究（調(diào)研報(bào)告），2003年2月，北京.

11國(guó)際組織可持續(xù)發(fā)展科學(xué)咨詢調(diào)查分析委員會(huì).王沖等譯.知識(shí)與外交：聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中的科學(xué)咨詢.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，16.

12希拉·賈薩諾夫.陳光譯.第五部門(mén)：當(dāng)科學(xué)顧問(wèn)成為政策制定者.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

AbstractThe paper,based on describing that participating in Decision Consulting is scientists’mission,specifically analyzed the system and mechanism of the United States Science and Technology Decision Consulting,and the main approaches and basic ways for American scientists to participate in the United States Science and Technology Decision Consulting.It also revealed the enlightenment of the United States Science and Technology Decision Consulting to China.

Keywordsthe United States(U.S.A),science and technology decision consulting,enlightenment

王春法 中國(guó)科協(xié)決策咨詢專門(mén)委員會(huì)副主任，研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。1963年11月出生，山東乳山人。長(zhǎng)期從事中外科技政策、國(guó)家創(chuàng)新體系、科技發(fā)展戰(zhàn)略研究，著有《技術(shù)創(chuàng)新政策：理論基礎(chǔ)與工具選擇》、《國(guó)家創(chuàng)新體系與東亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景》、《科技全球化與中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略》等著作，兼任《科學(xué)學(xué)研究》、《科學(xué)學(xué)與科技管理》、《中國(guó)科技論壇》、《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》等雜志編委。E-mail:wangchunfa@cast.org.cn

The Enlightenment of the United States Science and Technology Decision-making Consulting to China

Wang Chunfa
（ChinaAssociation for Science and Technology 100863 Beijing）

10.3969/j.issn.1000-3045.2012.05.003

*修改稿收到日期：2012年9月14日