本刊記者 張晶晶

北京城市規(guī)劃需保持時(shí)序性和整體性
——專訪北京市城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長趙知敬

本刊記者 張晶晶

2012年，是《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》獲國務(wù)院批復(fù)并實(shí)施過半的時(shí)間點(diǎn)。城市規(guī)劃是城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)，是保證城市合理地進(jìn)行建設(shè)、城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。目前，北京市城市規(guī)劃建設(shè)中存在著怎樣的問題？取得了哪些效果？帶著這些問題，5月29日，《地球》雜志記者專訪了北京市城市規(guī)劃學(xué)會(huì)的理事長趙知敬先生。

《地球》：北京作為國家首都，城市發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型不僅是自身在更高層次上可持續(xù)發(fā)展的要求，更是國家賦予北京在全國率先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、起到示范引領(lǐng)作用的政治任務(wù)。您能談?wù)劚本┰趯?shí)施城市總體規(guī)劃以來的效果嗎？

趙知敬：北京城市總體規(guī)劃實(shí)施以來，以籌辦舉辦奧運(yùn)會(huì)等重大事件為帶動(dòng)，北京的城市功能與城市基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，空間結(jié)構(gòu)調(diào)整有序展開，宜居城市建設(shè)初見成效，首都經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

《地球》：北京城市總體規(guī)劃實(shí)施遇到的問題有哪些？將如何面對(duì)？

趙知敬：在中國加速城市化的大背景下，伴隨著外來人口的快速增長，北京城市規(guī)模的擴(kuò)展速度也大大超過規(guī)劃預(yù)期，人口資源環(huán)境壓力巨大，住房交通及公共服務(wù)等問題凸顯，城市社會(huì)生活的內(nèi)在質(zhì)量遭到質(zhì)疑。為此，通過城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行總結(jié)與反思，加強(qiáng)對(duì)上述問題及成因的認(rèn)識(shí)，是繼續(xù)深入貫徹落實(shí)好城市總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。

《地球》：這些問題的主要原因是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)劃時(shí)序不協(xié)調(diào)嗎？

趙知敬：是的，北京在新總規(guī)實(shí)施的幾年里，一直是城市快速發(fā)展時(shí)期，部分規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)提前達(dá)到2020年的規(guī)劃目標(biāo)。這其中既有時(shí)代發(fā)展的客觀規(guī)律，也有透支未來的資源環(huán)境而滿足當(dāng)前的增長。2010年全市常住人口達(dá)到1960萬人，人口規(guī)模超出了現(xiàn)有綠地、大氣和水環(huán)境的適宜承載力，給人居環(huán)境的改善帶來極大困難。以水資源為例，為了維持城市生活、生產(chǎn)的用水需求，地下水連年持續(xù)超采，對(duì)北京的生態(tài)環(huán)境造成很大的破壞。據(jù)專家調(diào)查論證，北京市地下水的適宜生態(tài)埋深為8米左右，而目前地下水埋深已達(dá)到24米，出現(xiàn)河道斷流、濕地萎縮、地下水質(zhì)下降、井泉枯竭等問題。此外，地下水位持續(xù)下降，造成地面沉降，也易引發(fā)地質(zhì)安全隱患。

《地球》：城市發(fā)展速度必須要與城市的整體規(guī)劃時(shí)序相符合嗎？

趙知敬：規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，規(guī)劃的實(shí)施也應(yīng)在時(shí)序性要求的前提下，按照客觀條件與分階段目標(biāo)漸次推進(jìn)。為了在實(shí)施性上落實(shí)城市總體規(guī)劃，近年來北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門滾動(dòng)編制了近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，建立了土地利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施支撐等多規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的平臺(tái)。但在具體實(shí)踐中，忽視規(guī)劃實(shí)施節(jié)奏，追求宏偉長遠(yuǎn)目標(biāo)，混淆遠(yuǎn)景與近期關(guān)系的情況也經(jīng)常發(fā)生。如全市規(guī)劃的金融商務(wù)辦公區(qū)是從建設(shè)世界城市長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮的，并非全部要在當(dāng)前付諸實(shí)施，有的需要規(guī)劃引導(dǎo)控制，為今后發(fā)展預(yù)留條件。改革開放以來，北京市在商務(wù)區(qū)建設(shè)的商務(wù)辦公建筑總量約1600萬平方米，而目前規(guī)劃還可新建的商務(wù)辦公類建筑規(guī)模約2400萬平方米，這一規(guī)模已與紐約、東京等世界城市相當(dāng)。但這2400萬平方米的建設(shè)量需要在10～20年，甚至更長的時(shí)間內(nèi)去實(shí)現(xiàn)，不可能一蹴而就。這就要求我們必須有分階段地實(shí)施計(jì)劃，有節(jié)奏有重點(diǎn)地推進(jìn)商務(wù)區(qū)建設(shè)。

《地球》：限制規(guī)劃實(shí)施速度的主要因素是什么？

趙知敬：規(guī)劃的實(shí)施速度主要受到資金條件的制約。以往我們更多習(xí)慣于以土地開發(fā)平衡資金成本，可是房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化與土地資源的緊缺決定了土地?fù)Q資金的道路是不可持續(xù)的，這也要求我們?cè)谒俣壬弦苛Χ?。美國的次貸危機(jī)和新一輪歐債危機(jī)都給我們啟示，科學(xué)發(fā)展觀對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求也證明了這一點(diǎn)。城市的發(fā)展速度要與城市可持續(xù)發(fā)展的時(shí)序要求相適應(yīng)，要追求有質(zhì)量的發(fā)展。今年上半年，北京市針對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，限房限車、關(guān)停首鋼，主動(dòng)降低了GDP的增速。雖然GDP增速排名靠后，但贏得了發(fā)展的質(zhì)量，受到了社會(huì)的好評(píng)。

CBD東擴(kuò)區(qū)空間意向圖一

《地球》：北京城市總體規(guī)劃實(shí)施中遇到的最大問題是什么？

趙知敬：總規(guī)實(shí)施中的一個(gè)突出問題是規(guī)劃的整體性與實(shí)施的分散性之間的矛盾。城市發(fā)展不可能是均質(zhì)的，各地區(qū)資源環(huán)境稟賦的不同決定了其發(fā)展模式的差異。在2004年總規(guī)修編之前開展的空間發(fā)展戰(zhàn)略研究中，為了突出這一差異性，對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)中“兩帶”的表述為“東部發(fā)展帶”和“西部生態(tài)帶”。在城市總體規(guī)劃中雖統(tǒng)稱為“發(fā)展帶”，卻仍然強(qiáng)調(diào)了其差異性，并在其后市委市政府頒布的《關(guān)于區(qū)縣功能定位及評(píng)價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)意見》中得到體現(xiàn)。而且為了突出空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，東部發(fā)展帶上的順義、通州、亦莊被確定為重點(diǎn)新城，以期形成整體的中心城反磁力系統(tǒng)。但從這幾年的實(shí)施效果來看，中心城一心獨(dú)大的局面尚沒有得到根本改變，城市空間發(fā)展呈“多中心集聚與粗放蔓延并存”的態(tài)勢(shì)；各區(qū)縣之間往往從自身角度出發(fā)提出各自的發(fā)展定位與目標(biāo)，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，整體效益不高，也削弱了城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度。

據(jù)總規(guī)實(shí)施評(píng)估中統(tǒng)計(jì)，全市約有各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)120個(gè)，其中國家級(jí)、市級(jí)開發(fā)區(qū)19個(gè)；按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面劃分，金融商務(wù)辦公區(qū)16個(gè)，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)23個(gè)，汽車及零部件制造區(qū)10個(gè)，電子信息產(chǎn)業(yè)區(qū)8個(gè)，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)區(qū)14個(gè)。以工業(yè)用地為例，全市工業(yè)用地較為分散且單個(gè)開發(fā)區(qū)規(guī)模偏小，全市僅有亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、中關(guān)村海淀園、昌平園、電子城用地規(guī)模大于10平方公里，而上海的張江、青浦、嘉定開發(fā)區(qū)均大于50平方公里，另外還有4個(gè)開發(fā)區(qū)面積大于20平方公里。

《地球》：解決規(guī)劃實(shí)施整體性的問題在北京城市總體規(guī)劃實(shí)施中非常關(guān)鍵嗎？

CBD東擴(kuò)區(qū)空間意向圖二

趙知敬：是的，這是實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃確定的空間結(jié)構(gòu)目標(biāo)的關(guān)鍵。相比較而言，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)等新區(qū)戰(zhàn)略要比北京的新城戰(zhàn)略目標(biāo)更突出，重點(diǎn)更明確，力度更集中。北京市也曾明確提出“集中力量，聚焦通州”，力求在通州現(xiàn)代國際新城建設(shè)中，以運(yùn)河核心區(qū)建設(shè)為起步，形成城市的“副中心”地位。但從全市金融商務(wù)辦公區(qū)的分布來看，除了原有的金融街、CBD等“一主一副三新四后臺(tái)”以外，目前規(guī)劃建設(shè)的還有順義國門商務(wù)區(qū)、亦莊環(huán)渤?？偛炕?、昌平科技商務(wù)區(qū)、門頭溝濱河商務(wù)區(qū)、密云生態(tài)商務(wù)區(qū)等。如此多的商務(wù)區(qū)，通州則顯得不過是十幾分之一了。我們是伸出十個(gè)手指，還是握成一個(gè)拳頭，其份量是大大不同的。為此，規(guī)劃實(shí)施必須統(tǒng)籌好重點(diǎn)與時(shí)序的關(guān)系，防止“多中心”建設(shè)中的四面開花，避免經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素在空間上過于分散。

《地球》：1992年的北京城市總體規(guī)劃就曾提出城市發(fā)展由外延向內(nèi)涵的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。2004年城市總體規(guī)劃也明確了“切實(shí)加強(qiáng)土地資源管理，形成節(jié)約用地的發(fā)展模式，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！保鼛啄晔窃鯓訉?shí)施這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的呢？

趙知敬：總規(guī)實(shí)施評(píng)估表明，根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化的要求，中心城和新城走的是內(nèi)涵與外延各有側(cè)重的發(fā)展道路，但總體來看，外延擴(kuò)張大于內(nèi)涵提升。以工業(yè)用地為例，總規(guī)實(shí)施以來，全市工業(yè)類用地（含城鎮(zhèn)及農(nóng)村工業(yè)、倉儲(chǔ)用地）總增長量約120平方公里，占總建設(shè)用地增量的38.5%。目前全市工商用地的比重達(dá)到約23%，遠(yuǎn)高于國際大都市的平均水平（5%～12%）。

用地不集約導(dǎo)致土地產(chǎn)出效率低。近年來全市工業(yè)類用地的增量中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地約占66%。調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地使用強(qiáng)度普遍較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地平均容積率只有0.35，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至低于0.1，開發(fā)強(qiáng)度過低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地效率低下的原因之一。而北京市級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用程度則較高，如亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地容積率在1.0以上，新批工業(yè)用地容積率大部分在1.5以上。2008年全市工業(yè)開發(fā)區(qū)用地的地均產(chǎn)值為88億元/平方公里，其中國家級(jí)開發(fā)區(qū)為122億元/平方公里，但開發(fā)區(qū)外的工業(yè)用地地均產(chǎn)值不足20億元/平方公里。比較而言，東京工業(yè)用地地均產(chǎn)值為623億元/平方公里，臺(tái)灣新竹為367億元/平方公里。

多年來我們已經(jīng)習(xí)慣于圈地蓋房的“瓦片經(jīng)濟(jì)”，而忽視了建筑外殼內(nèi)的實(shí)際內(nèi)容。搞工業(yè)開發(fā)區(qū)占地，搞科技園區(qū)占地，搞旅游度假區(qū)占地，搞文化創(chuàng)意園區(qū)也占地，其結(jié)果是當(dāng)大量土地容易獲得時(shí)，反倒不重視土地產(chǎn)出的實(shí)際價(jià)值。

可喜的是目前各級(jí)政府已經(jīng)越來越清醒地認(rèn)識(shí)到資源的稀缺性對(duì)內(nèi)涵發(fā)展的更高要求。大興區(qū)與亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)行政資源整合后，大興區(qū)開展了對(duì)低效產(chǎn)業(yè)用地“騰籠換鳥”的工作，采用開發(fā)區(qū)的引資標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，騰退之后的用地按高標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)。

北京的城市性質(zhì)和資源環(huán)境條件，決定了北京必須走內(nèi)涵發(fā)展之路。一方面要在功能優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展，另一方面要在生態(tài)低碳與宜居城市建設(shè)中不斷提高城市發(fā)展的綜合承載能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

《地球》：北京必然要走內(nèi)涵發(fā)展之路，還有哪些著重點(diǎn)？

趙知敬：形象與品質(zhì)，對(duì)于城市由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升而言，提升城市的形象與品質(zhì)是至關(guān)重要的。近年來隨著重點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)與環(huán)境整治，北京的城市形象發(fā)生了很大變化，一批標(biāo)志性建筑已成為城市的新象征。但在光鮮亮麗的背后，當(dāng)人們真正生活在城市的具體空間中時(shí)，卻還有著諸多的麻煩。今夏的幾場(chǎng)暴雨，讓大家都在關(guān)注城市的排水問題，人們?nèi)諠u認(rèn)識(shí)到城市內(nèi)在的品質(zhì)比外在的形象更重要。

城市品質(zhì)包括城市的公共空間、文化特色、基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量等，而北京目前比較欠缺的還是公共空間。這主要表現(xiàn)在公共空間的總量不足，系統(tǒng)性不夠，宜人性不強(qiáng)。以街道為例，總規(guī)評(píng)估顯示，北京快速路、主干路的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率分別為85%和50%，而次干路、支路分別為23%和22%，城市交通偏向于服務(wù)機(jī)動(dòng)化的解決方案，而對(duì)步行、自行車考慮不夠，缺少適宜步行的城市街道。人行空間和自行車交通空間不斷受到擠壓，自行車出行比例逐漸下降，導(dǎo)致交通結(jié)構(gòu)的惡化。部分街道和交叉口空間尺度過大，街道界面被建筑前廣場(chǎng)或停車場(chǎng)分割，使得街道空間場(chǎng)所感不強(qiáng)。

提升城市品質(zhì)的核心是要做到以人為本，讓城市充滿人性關(guān)愛與人文精神。已經(jīng)開展的城市環(huán)境綜合整治過程中，城市管理者和設(shè)計(jì)師正在把關(guān)注點(diǎn)從單純地改善城市景觀轉(zhuǎn)到創(chuàng)造城市生活，新的規(guī)劃設(shè)計(jì)也在力求通過城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的方式進(jìn)行空間管理，提供舒適宜人的公共環(huán)境。同時(shí)，精細(xì)化管理為協(xié)調(diào)好各種環(huán)境要素的關(guān)系創(chuàng)造了條件。精細(xì)化的城市環(huán)境品質(zhì)是城市文化魅力的最終體現(xiàn)。

《地球》：北京城市總體規(guī)劃的編制中有沒有廣泛聽取來自民間的建議？

趙知敬：2004年修編的城市總體規(guī)劃，創(chuàng)新了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的編制方法。在總規(guī)實(shí)施及評(píng)估的過程中，規(guī)劃部門繼續(xù)采取多種方式加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，動(dòng)員社會(huì)各方面力量積極參與到規(guī)劃工作中，廣泛聽取了社會(huì)各界及市民群眾的意見。但從其工作的本質(zhì)上看，還屬于精英規(guī)劃的范疇，特別是領(lǐng)銜專家在其中發(fā)揮了較大的作用。

根據(jù)新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，規(guī)劃編制與管理的公眾參與已上升到法律程序?qū)用?。面?duì)城市快速發(fā)展過程中各種利益訴求的多樣化與復(fù)雜化，公眾參與的呼聲也越來越高。對(duì)此，北京市規(guī)劃委開展了“規(guī)劃下基層，規(guī)劃進(jìn)社區(qū)”的活動(dòng)，在部分街道辦事處搭建了“社區(qū)規(guī)劃公眾參與平臺(tái)”，以“責(zé)任規(guī)劃師”負(fù)責(zé)聽取和協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)各方面的利益訴求，調(diào)整完善規(guī)劃方案的編制。在重大敏感性基礎(chǔ)設(shè)施選址論證階段，規(guī)劃部門也采取了更加開放公平的公眾意見聽取與采納方式。在舊城保護(hù)區(qū)的規(guī)劃中，更多地引入了“協(xié)商式規(guī)劃”的工作方法，不再僅僅是專家一方面的聲音。公眾參與的不斷推進(jìn)，體現(xiàn)了以人為本的規(guī)劃原則不斷深入人心和發(fā)揮出應(yīng)有的作用，有利于公共利益的保障和城市的可持續(xù)發(fā)展。

隨著科技的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，城市中“草根”運(yùn)動(dòng)的力量也越來越強(qiáng)大，以網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的社會(huì)輿論也會(huì)影響到規(guī)劃與建設(shè)的決策者。公眾參與因網(wǎng)絡(luò)工具的便利性會(huì)變得更加普及。在智慧城市的建設(shè)過程中，每個(gè)市民都可以成為一個(gè)城市的“傳感器”，當(dāng)把這些無處不在的“傳感器”連接成網(wǎng)絡(luò)，并與城市政府的數(shù)據(jù)庫相連，就可以對(duì)城市的決策和運(yùn)行產(chǎn)生數(shù)據(jù)支持和反饋，更可以提高城市的創(chuàng)新能力、運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。這種基于“云計(jì)算”模式的公眾參與方式，可以使每個(gè)作為“傳感器”的市民本身就是一個(gè)規(guī)劃者，我們的城市中也會(huì)涌現(xiàn)出一批“草根”規(guī)劃師。

我們已經(jīng)在越來越多的公共事件中看到了網(wǎng)絡(luò)傳媒的作用。城市規(guī)劃作為公共利益的維護(hù)者與城市未來的謀劃者，肯定是網(wǎng)絡(luò)傳媒關(guān)注的熱點(diǎn)。有效地利用好網(wǎng)絡(luò)傳媒這一新興的公眾參與工具，既能促進(jìn)規(guī)劃體現(xiàn)民意，也能維護(hù)規(guī)劃在“陽光下運(yùn)行”，體現(xiàn)規(guī)劃的公平性。精英規(guī)劃與公眾參與的有效結(jié)合，應(yīng)是未來規(guī)劃工作的創(chuàng)新方式。

記者札記：

在城市的規(guī)劃建設(shè)中，把握好發(fā)展速度、協(xié)調(diào)好建設(shè)時(shí)序，防止過分分散、引導(dǎo)集中發(fā)展，控制外延擴(kuò)張、促進(jìn)內(nèi)涵提高，摒棄形象工程、提升城市品質(zhì),擴(kuò)大民意基礎(chǔ)、落實(shí)人本理念，是促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵問題。受觀念和利益的影響，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展注定是一個(gè)不斷面臨挑戰(zhàn)而又不斷實(shí)現(xiàn)跨越的過程，經(jīng)歷過這些陣痛，城市將讓生活更加美好。