本刊編輯部

解讀《閑置土地處置辦法》

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近期，國土資源部發(fā)布新修訂的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），自2012年7月1日起施行。有業(yè)內(nèi)人士稱，該《辦法》將在閑置土地的認(rèn)定、查處等環(huán)節(jié)更加規(guī)范。

長期以來，土地開發(fā)過程中有法不依現(xiàn)象較為普遍，而《辦法》將加大力度，重點(diǎn)解決長期困擾土地開發(fā)中的土地閑置問題，將有利于土地資源的合理利用。

閑置土地的準(zhǔn)確認(rèn)定

了解《辦法》，首先要弄懂何為“閑置土地”。根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定：閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

目前土地閑置大體分兩類，企業(yè)自身原因如資金不到位、開發(fā)策略調(diào)整造成的占46%，另外占54%的閑置土地主要是政府原因造成的，而政府原因包括“地賣出去之后，征地拆遷沒做完，沒法開發(fā)；涉及城市規(guī)劃調(diào)整，等等?！?/p>

國土資源部政策法規(guī)司司長王守智分析指出，此次《辦法》修訂，將使閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強(qiáng)。過去由于沒有“動(dòng)工”狀態(tài)的具體標(biāo)準(zhǔn)，管理者經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動(dòng)工標(biāo)志的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認(rèn)定和處置。另外，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積1/3或已投資額不足25%的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也不清晰，閑置認(rèn)定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動(dòng)工開發(fā)”定義為依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項(xiàng)目、使用樁基的項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，分別確定標(biāo)準(zhǔn)；“已投資額、總投資額”均不含土地價(jià)款和相關(guān)稅費(fèi)。

如何避免新的閑置土地產(chǎn)生

土地閑置影響的不僅是土地的合理供應(yīng)與使用，還關(guān)系到民生的保障和城市建設(shè)的進(jìn)程。解決當(dāng)前土地閑置的問題，關(guān)鍵還在于提高政策法規(guī)的執(zhí)行力，如果政策不能得到有效落實(shí)，即使出再多新規(guī)也無濟(jì)于事。要提高政策的執(zhí)行力，就必須加強(qiáng)政策落實(shí)情況的監(jiān)督，只有通過建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制，實(shí)行追責(zé)到部門，獎(jiǎng)罰到個(gè)人，才能切實(shí)改變當(dāng)前土地大量閑置的現(xiàn)象。

《辦法》明確要求必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，就避免因拆遷等原因造成的土地閑置。市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)必需的基本條件。

王守智說，《辦法》明確出讓合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)約定開工、竣工時(shí)間和違約責(zé)任，強(qiáng)化違約責(zé)任對土地使用者和政府雙方的約束；項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定；約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間；因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期等。

除此之外，《辦法》還強(qiáng)化了上級(jí)國土資源主管部門對下級(jí)國土資源主管部門的監(jiān)管措施。規(guī)定省級(jí)以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，可在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地等措施。

強(qiáng)調(diào)政府與土地使用權(quán)平等地位

《辦法》特別強(qiáng)調(diào)閑置土地處置的一些程序，比如調(diào)查認(rèn)定、組織聽證等，以保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。

此次修訂增加了閑置土地認(rèn)定環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置事實(shí)、依據(jù)以及閑置原因基礎(chǔ)上作出結(jié)論；完善了征繳土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)的程序，明確收費(fèi)和收回批準(zhǔn)權(quán)限在政府，國土資源主管部門具體執(zhí)行；明確了土地使用者申請聽證和復(fù)議、訴訟的權(quán)利。

王守智表示，《辦法》針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多，強(qiáng)化政府原因?qū)е峦恋亻e置責(zé)任，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調(diào)整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護(hù)等因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，采取協(xié)商方式處置。

強(qiáng)調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位，規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應(yīng)由政府或者政府有關(guān)部門承擔(dān)違約責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。增設(shè)了國土資源主管部門在閑置土地日常監(jiān)管和調(diào)查處置中的法律責(zé)任，強(qiáng)化行政和刑事責(zé)任約束。

對因政府原因?qū)е碌拈e置土地的處置上，在依法依規(guī)前提下，采取更加靈活和更加符合實(shí)際的措施，包括明確延長動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等，強(qiáng)化土地權(quán)利人保護(hù)。

為促進(jìn)閑置土地有效利用，還采取了一些新措施。如明確土地使用權(quán)人開發(fā)進(jìn)度報(bào)告制度；在用地申請和閑置土地登記等方面加強(qiáng)控制，增強(qiáng)對土地使用權(quán)人違規(guī)閑置土地的威懾力；在融資等方面加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)等。

《閑置土地處置辦法》修訂緣由

長期以來，土地開發(fā)過程中有法不依的現(xiàn)象較為普遍，一些地方政府執(zhí)法軟弱。許多國有土地出讓后，一些地方政府對開發(fā)商拍了地卻閑置聽之任之，于是此種情況愈演愈烈。據(jù)國土資源部等有關(guān)部門的數(shù)據(jù)，全國未竣工的房地產(chǎn)用地面積近40萬公頃，這些土地形成的房屋足夠未來10年的市場消化。

政府重賣地輕監(jiān)督，土地出讓費(fèi)是地方財(cái)政的一筆大收入。如何賣地，如何賣高價(jià)，成了地方政府首先考慮的問題，至于地賣出后的監(jiān)管問題則被放在了無足輕重的位置。于是一些開發(fā)商尋找或編造土地閑置的理由，政府部門則網(wǎng)開一面。從1999年到現(xiàn)在，一度出現(xiàn)了土地出讓的虛假繁榮：一邊是政府加大土地供應(yīng)力度，一邊卻是土地被大量閑置。

王守智表示，國土資源部此次之所以加大力度，做出《辦法》修訂，是因?yàn)榻陙砦覈?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大變化。原《閑置土地處置辦法》在執(zhí)行中遇到一些新的情況。如閑置土地處置涉及當(dāng)事人重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但現(xiàn)行處理方式缺少與當(dāng)事人協(xié)商環(huán)節(jié)；閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體等缺乏處置程序性規(guī)定，需要進(jìn)一步明晰；因政府原因?qū)е碌拈e置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

基于上述原因，此次《辦法》修訂中，關(guān)于土地閑置問題，將主要堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：堅(jiān)持依法從嚴(yán)和權(quán)益保障原則，充分體現(xiàn)土地權(quán)利人利益訴求和權(quán)益保障；堅(jiān)持以用為先和懲防并重原則，促進(jìn)已有閑置土地盤活利用，盡量避免產(chǎn)生新的閑置土地；堅(jiān)持適用可行和操作具體原則，進(jìn)一步明確處置程序。