崔曉火

去年向政府上繳了9.6萬億稅款的中國納稅人，正在呼吁政府加快減稅的步伐。

今年全國“兩會(huì)”前夕，宛西制藥董事長孫耀志等13名全國人大代表和財(cái)政部財(cái)科所所長賈康等12名全國政協(xié)委員聯(lián)名建議，通過適度的結(jié)構(gòu)性減稅為企業(yè)減負(fù)。在大會(huì)期間，多位代表和委員也呼吁，推行結(jié)構(gòu)性減稅，加快財(cái)稅體制改革。

強(qiáng)調(diào)“改革”的本屆政府，在其最后一年任期內(nèi)，能否讓納稅人感受到減稅的實(shí)惠，讓納稅人獲得更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。

減稅路徑

切切實(shí)實(shí)的稅感，是減稅呼聲四起的大背景。

2011年，中央和地方政府的財(cái)政收入，在比預(yù)算超收5446億元的情況下突破了10萬億元，其中稅款的收入就達(dá)95729億元，財(cái)政收入占GDP的比重仍然在逐年增加。

在“月餅稅”“房屋產(chǎn)權(quán)加名稅”等混亂稅種的爭議聲中，納稅人在過去一年里仍然沒有弄清，繳納的稅款究竟流向了何處。同時(shí)，納稅人還發(fā)現(xiàn)，巨額的稅款和門類繁多的行政性收費(fèi)推動(dòng)著政府收入的增速接近25%。這一增速，既超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值的增速，也遠(yuǎn)高于居民收入的增長。

這些都在剛剛閉幕的全國“兩會(huì)”上成為激辯的焦點(diǎn)。在多位人大代表和政協(xié)委員的眼中，稅，不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)事關(guān)社會(huì)分配公平的政治議題。

在3月10日全國政協(xié)十一屆五次會(huì)議的一場經(jīng)濟(jì)界別小組討論中，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員劉克崮，就犀利地表達(dá)了他對決策的不滿。在他看來，當(dāng)前稅制改革只圍繞個(gè)人所得稅起征點(diǎn)調(diào)整，是“抓小放大，迷失方向”。

“研究一個(gè)國家的收入分配問題，不能掉在井里變成井底之蛙?！边@位委員尖銳指出。

他的這番表態(tài)是有數(shù)據(jù)支撐的。

在2011年個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高之后，現(xiàn)在中國國內(nèi)繳稅的個(gè)人降至2400萬，僅占總?cè)丝诘?.8%。在稅種分類上，個(gè)稅屬于對人們的所得、勞動(dòng)報(bào)酬和企業(yè)利潤所征的直接稅。在中國，加上了企業(yè)所得稅，2011年屬于直接稅性質(zhì)的所得稅在整個(gè)稅收體系中比重只占約25%。

但是，在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，直接稅卻是稅收的主題。在美國，3.1億總?cè)丝谥杏?.6億人需繳納個(gè)稅，個(gè)人和企業(yè)的直接稅在整個(gè)稅收體系中比重超過七成。我國的稅收結(jié)構(gòu)和美國相比幾乎完全倒轉(zhuǎn)。盡管間接稅的比重逐年遞減，但在2011年仍然接近64%。

中國形成這種財(cái)稅體系有其歷史原因。1994年的財(cái)稅制度改革，是距今最近的一次分配制度改革。當(dāng)時(shí)改革的內(nèi)容，是將納稅的主體轉(zhuǎn)向各類企業(yè)，對企業(yè)在生產(chǎn)、運(yùn)輸、交易等各個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收增值稅和營業(yè)稅，借以增加國家財(cái)政收入。

在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)又將這些稅收壓力，通過生產(chǎn)和銷售渠道不斷向下游轉(zhuǎn)移。企業(yè)繳稅的同時(shí)，下游的普通消費(fèi)者還要重復(fù)地為稅費(fèi)“埋單”，因而造成了各類“暗稅”。目前在中國的稅收收入中，超過六成是納稅人搞不明白情況下“不知不覺”繳納的。

正因?yàn)榇?，今年“兩?huì)”期間，各類大膽改革稅制的提議層出不窮。這些提議包括：在征收個(gè)人所得稅時(shí)，考慮納稅人的家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)和綜合收入，對股票交易中投機(jī)性的資本得利加大稅收，對小、微企業(yè)的所得稅進(jìn)行增值稅、所得稅的減征免征，等等。而針對不動(dòng)資產(chǎn)的“房產(chǎn)稅”，兩會(huì)代表和委員則呼吁要精確對準(zhǔn)房產(chǎn)的出售方，而不能機(jī)械地對存量征收。

總結(jié)各界的提議，核心思路是減少間接稅，適當(dāng)增加直接稅。這些藥劑，針對的都是國內(nèi)稅收體系的“顛倒”。

全國政協(xié)委員、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，2012財(cái)政年度的減稅規(guī)模應(yīng)該在5000億元以上，才能看到效果。而減稅的路徑則應(yīng)該兼顧收入分配的“兩頭”：既照顧窮人，又留住富人。

全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康也對《中國新聞周刊》表示，目前的財(cái)政狀況可以承受數(shù)千億元規(guī)模的減稅幅度，因此減稅“不存在障礙”。

那么，財(cái)政部將如何應(yīng)對減稅的呼聲？

財(cái)政部部長謝旭人在第十一屆全國人大五次會(huì)議的記者會(huì)上說，減稅的思路將包括調(diào)整個(gè)稅的稅率結(jié)構(gòu)，降低部分進(jìn)口商品關(guān)稅，繼續(xù)提高增值稅、營業(yè)稅起征點(diǎn)，并擴(kuò)大營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，以及推進(jìn)資源稅和房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)等等。

其中，營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)從目前的上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大，將只對企業(yè)提供的商品征稅，減免一部分重復(fù)性稅收。

此外，財(cái)政部在2011年年底擴(kuò)大了小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠的范圍，對年應(yīng)納稅所得額低于或等于6萬元的小微企業(yè)對其所得稅進(jìn)行照顧。

然而，這些減稅步驟仍然被指“步調(diào)緩慢”。來自改革的聲音認(rèn)為，若不能深化財(cái)稅制度的改革，對于個(gè)稅、增值稅和營業(yè)稅的有限微調(diào)，都不能真正做到結(jié)構(gòu)性減稅的目的。人們繳的稅，還可能越減越多。

體制之困

中國稅感的真正“痛處”，在于財(cái)稅體制。

有一個(gè)現(xiàn)象可以佐證這一體會(huì)：直到目前，地方各級稅務(wù)部門仍然普遍采取制定稅收任務(wù)的做法，進(jìn)行稅收工作。在地方的稅務(wù)部門里，都還設(shè)有“計(jì)劃征收科”，制定稅收的“死任務(wù)”。這一明顯違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的計(jì)劃收稅方式，與納稅人心目中的依法征稅，就是一對矛盾。

為了在地方財(cái)政“截流”收入，直到目前，地方政府在除了教育、人事和交通領(lǐng)域的一部分之外，還保留著大量行政事業(yè)性收費(fèi)。這些收費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng)游離在各級政府的預(yù)算體系之外。

在公眾監(jiān)督不到的地方，稅收部門為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的目標(biāo)而蠶食著各類納稅人和小微型的納稅企業(yè)。

這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留，今天仍制約著中國式減稅的速度。

1994年的財(cái)稅制度改革并未能徹底完成。省級以下的地方政府未形成以執(zhí)行、監(jiān)督預(yù)算為核心的財(cái)稅體制，地方稅體系未能形成。中央財(cái)政的很多錢通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下發(fā)，但由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致?？畹挠猛静幻?。

不過，今年出現(xiàn)的一個(gè)新動(dòng)向可能會(huì)影響財(cái)稅改革未來的格局。在2011年全國公共財(cái)政收入的10萬億元，地方收入為5.24萬億元，中央收入為5.13萬億元。這是1999年以來，地方財(cái)政收入首次超過中央。

在3月9日政協(xié)全體會(huì)議的大會(huì)發(fā)言中，劉克崮代表全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)建議，應(yīng)借鑒德國等國家的國際經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)中央和地方的轉(zhuǎn)移支付辦法。

在德國，相當(dāng)于“中央政府”的聯(lián)邦政府和各州政府在工資收入稅、企業(yè)稅和間接稅的收入方面有明確的劃分。而德國聯(lián)邦的憲法規(guī)定，人均稅收低于全國平均稅收水平92%以下的州，才可以從各州的增值稅收入中取得低于全國平均水平的差額，而財(cái)政收入高于各州平均人均財(cái)政支出水平的州政府，則要向其他州進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

劉克崮對《中國新聞周刊》稱，繼續(xù)從工薪階層的所得中征稅是不合適的。分步差異化推行省直管縣財(cái)政體制，試行省直管縣的行政配套改革，才應(yīng)該是國內(nèi)財(cái)稅體制改革的方向。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康也贊同如上觀點(diǎn)。他對《中國新聞周刊》表示，中國地方財(cái)政合理的分稅分級體制，應(yīng)該形成中央、省級和市縣這三個(gè)層級，這在三級構(gòu)架下，每級政權(quán)都要有合理的財(cái)權(quán)。

在這一思路下，對于工商業(yè)不發(fā)達(dá)、但資源富集的西部地區(qū)，可以啟動(dòng)資源稅改革，使資源稅成為西部地區(qū)的地方收入的支柱稅種；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，以房產(chǎn)稅為代表的不動(dòng)產(chǎn)稅，將可能成為逐步取代預(yù)算外土地出讓金的地方新財(cái)源。

但是，這一改革方向，還未得到財(cái)政部的最后定調(diào)。

在財(cái)政部提出的2012年中央和地方預(yù)算草案中，全國的公共財(cái)政收入被安排為113600億元，較2011年預(yù)算執(zhí)行數(shù)增長9.5%，仍然高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增速8%的預(yù)期。

劉克崮認(rèn)為，今后對于如何減稅，如何改革財(cái)稅體制，應(yīng)該廣泛征詢有專業(yè)背景的人大代表和政協(xié)委員，并且通過聽證會(huì)的形式包含更多來自民間的參與。他還進(jìn)一步指出，稅制和收入分配的改革應(yīng)該稱為未來政府的主要任務(wù)。

這一點(diǎn)，國務(wù)院總理溫家寶也在今年的政府工作報(bào)告中提出，本屆政府將在最后一年任期內(nèi)，抓緊制定收入分配體制改革總體方案。

財(cái)政部部長謝旭人也稱，2012年，《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂將有可能完成。

根據(jù)目前的修訂案草案，新的預(yù)算法將提出將各級政府的“全部收入和支出都要納入預(yù)算”，并完善預(yù)算審查監(jiān)督。

如果這一原則性的規(guī)定得到全國人大的通過，各級政府將預(yù)算外資金作為財(cái)政收入的行為，恐怕都將成為歷史。包括土地收入在內(nèi)的地方性收入，都會(huì)被要求納入政府性基金預(yù)算。而地方“截流”中央財(cái)政收入的行為也將得到有效的監(jiān)督。

而當(dāng)省以下的分稅制度得到貫徹后，每級政府都應(yīng)該建立預(yù)算機(jī)制，而預(yù)算也應(yīng)該公開、透明，接受公眾的監(jiān)督。