宋玉軍

（阜陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236041）

隨著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化進(jìn)程，中國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)民工現(xiàn)象。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2010年度全國(guó)農(nóng)民工總量約為2.4 億人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量約為1.5億人。就目前而言，農(nóng)民工從農(nóng)村流向城市，實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)職業(yè)化轉(zhuǎn)換，成長(zhǎng)為一支新型的勞動(dòng)大軍，億萬(wàn)農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分[1]。但是在如何看待農(nóng)民工現(xiàn)象問(wèn)題，則是見(jiàn)仁見(jiàn)智。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞農(nóng)民工問(wèn)題，就農(nóng)民工的概念與屬性、農(nóng)民工對(duì)流入地和流出地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響、農(nóng)民工的群體特征及其新變化、農(nóng)民工的城市社會(huì)融入與拒斥等方面展開(kāi)了較為深入的研究。近年來(lái)，隨著民生問(wèn)題的凸顯和中央“基本公共服務(wù)均等化”論斷的提出，關(guān)于農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。其中一些研究成果已經(jīng)對(duì)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)問(wèn)題展開(kāi)了討論。李占五認(rèn)為，整合社會(huì)力量和各種資源，搞好農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)服務(wù)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。諶新民認(rèn)為，新生代農(nóng)民工融入城市，首先是解決就業(yè)問(wèn)題，其次解決住房、子女教育問(wèn)題，再是解決社會(huì)保障問(wèn)題；這些方面均有賴于政府提供均等化的公共服務(wù)[3]。傅丕毅通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角“用工短缺”問(wèn)題的調(diào)查后認(rèn)為，“民工荒”除了與與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及勞動(dòng)力價(jià)格上升等因素有關(guān)外，還同公共服務(wù)不足有關(guān) ,公共就業(yè)服務(wù)的缺失是導(dǎo)致“民工荒”、“用工荒”出現(xiàn)的一個(gè)重要原因[4]。有的研究將農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)與國(guó)際金融危機(jī)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)（就業(yè)）聯(lián)系起來(lái)，凸顯公共就業(yè)服務(wù)缺位及其對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題解決的重要性[5-7]。

以上研究對(duì)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)方面的探討取得了一定的進(jìn)展，對(duì)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)的不均等及原因，如何消除不均等的對(duì)策措施做了研究。但農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)在解決農(nóng)民工問(wèn)題中的定位、功能作用等基礎(chǔ)性研究有待于深化，還需要從更為宏觀的視野,分析農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)在推動(dòng)中國(guó)改革發(fā)展中的戰(zhàn)略意義，進(jìn)一步明晰公共就業(yè)服務(wù)在農(nóng)民工問(wèn)題中的重要地位。

1 就業(yè)是農(nóng)民工問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，需要加強(qiáng)有針對(duì)性的公共就業(yè)服務(wù)

就業(yè)對(duì)于農(nóng)民工而言，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義；做好農(nóng)民工就業(yè)工作，是推動(dòng)解決農(nóng)民工其他問(wèn)題的基礎(chǔ)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。而加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，不僅可以促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的解決，而且能夠有力地推動(dòng)中國(guó)改革發(fā)展的進(jìn)程。

1.1 遵循中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，需要做好農(nóng)民工就業(yè)工

農(nóng)民工是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中所出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象。一般而言，一個(gè)國(guó)家城市化、工業(yè)化的過(guò)程，是農(nóng)民減少、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移過(guò)程。但是在中國(guó)，由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割體制及其延續(xù)，致使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的“工作與定居”并行過(guò)程被一分為二，這部分在城市中工作、生活的農(nóng)民被“排斥在城門之外”，便由此產(chǎn)生了中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工現(xiàn)象。

農(nóng)民與其土地的“相對(duì)分離”，外出務(wù)工，就會(huì)面臨一個(gè)重要而又現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——就業(yè)問(wèn)題。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，只有在人類社會(huì)發(fā)展到“勞動(dòng)客觀條件與勞動(dòng)本身的分離”[8]階段，才會(huì)產(chǎn)生就業(yè)、失業(yè)現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)民工而言，無(wú)論從他們的流動(dòng)動(dòng)機(jī)和成因上看，還是從他們的未來(lái)走向和發(fā)展趨勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、提升就業(yè)質(zhì)量都具有基礎(chǔ)性和現(xiàn)實(shí)性意義，是他們立足于社會(huì)，融入城市的前提條件。尤其對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，更要關(guān)注他們的就業(yè)問(wèn)題。從已有的研究成果看，新生代農(nóng)民工不再滿足于依靠傳統(tǒng)打工模式，與其前輩相比，他們維權(quán)意識(shí)更強(qiáng)，不愿吃苦，對(duì)工作條件、待遇的要求更高，普遍存在著“土地情結(jié)”的淡薄，對(duì)城市的融入渴望。據(jù)“全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新生代農(nóng)民問(wèn)題研究報(bào)告”顯示，在關(guān)于“未來(lái)發(fā)展的打算”的一項(xiàng)調(diào)查表明，在新生代農(nóng)民工中選擇“回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”只有1.4%；有55.9%的人準(zhǔn)備將來(lái)“在打工的城市買房定居”[9]。這在一定程度上反映出新生代農(nóng)民工以生存與發(fā)展的方式發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，那種“進(jìn)”可入城務(wù)工，“退”可返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的“兩棲式”生活模式正在消逝遠(yuǎn)去。因而，有學(xué)者在概括“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)就認(rèn)為，在中國(guó)如果說(shuō)“20世紀(jì)的農(nóng)民問(wèn)題是土地問(wèn)題”，那么“21世紀(jì)的農(nóng)民問(wèn)題主要是就業(yè)問(wèn)題”[10]。凸顯出農(nóng)民工就業(yè)是一個(gè)非常值得關(guān)注的重要課題。

做好農(nóng)民工就業(yè)工作，符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。改革開(kāi)放加快了中國(guó)工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化的步伐，總體表現(xiàn)為第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重和城鎮(zhèn)人口比重逐年提升。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化帶來(lái)了就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，“非農(nóng)化”、“非農(nóng)就業(yè)”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)[11]（表1）。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局顯示，中國(guó)在2000年第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重總和達(dá)到50%以后，無(wú)論從絕對(duì)量還是相對(duì)比重方面都超過(guò)了第一產(chǎn)業(yè)。工業(yè)化規(guī)律的作用下拉動(dòng)中國(guó)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)必然是第二、三產(chǎn)業(yè)。

表1 我國(guó)就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化

現(xiàn)代化的過(guò)程就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程。城鎮(zhèn)化一般表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口的減少，城鎮(zhèn)人口的增加。與之相應(yīng)的是城鎮(zhèn)就業(yè)的比重上升，鄉(xiāng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)下降（圖1）。

圖1 中國(guó)就業(yè)城鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)變化圖

總之，從就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢(shì)看，中國(guó)做好就業(yè)工作的關(guān)鍵在“農(nóng)外”。就農(nóng)民工而言，作為從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移過(guò)程中一個(gè)特殊社會(huì)群體，其本身就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)“縮影”，反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)（中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)）的變化態(tài)勢(shì)，是中國(guó)農(nóng)民在沖破傳統(tǒng)體制約束和習(xí)慣勢(shì)力束縛情況下積極主動(dòng)參與中國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化自覺(jué)行動(dòng)的“又一次偉大創(chuàng)舉”。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工境遇的改善，改變他們的生存與發(fā)展方式，需要加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)，推進(jìn)做好農(nóng)民工就業(yè)工作。

1.2 加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

中國(guó)農(nóng)民工是中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之路的“中國(guó)特色”。就業(yè)對(duì)于他們具有基礎(chǔ)性地位和現(xiàn)實(shí)性意義。單就農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題而言，至少包括兩個(gè)方面：能否順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)和如何提高就業(yè)質(zhì)量。城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民工就業(yè)在總體上仍具有不穩(wěn)定性的特點(diǎn)。一方面，由于一些企業(yè)等用工單位出于規(guī)避無(wú)固定期限合同、減少成本等動(dòng)機(jī)的考量，使得大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有長(zhǎng)期固定的勞動(dòng)合同關(guān)系作為依托，造成勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定；另一方面，農(nóng)民工因?yàn)樽陨硪蛩刈兓缇S權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、對(duì)工作崗位有較高的期望等，也會(huì)導(dǎo)致他們的職業(yè)流動(dòng)率處于較高水平。農(nóng)民工就業(yè)的短期性，工作崗位變動(dòng)的頻繁性，不僅不利于農(nóng)民工自身成長(zhǎng)，喪失工作技能學(xué)習(xí)積累的機(jī)會(huì)，而且也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)等單位用工行為的短期化。產(chǎn)生的直接后果是農(nóng)民工的工作環(huán)境條件、工資保障等與就業(yè)相關(guān)的許多方面不盡人意，就業(yè)質(zhì)量難以提高。因此，能否實(shí)現(xiàn)就業(yè)，如何提高就業(yè)質(zhì)量，對(duì)于農(nóng)民工而言是極其重要的。

改變“被邊緣化”的境遇，去除“二等公民”的稱謂，單靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)是不能完成的。從根本上改變農(nóng)民工工作中一貫被動(dòng)的局面，更需要借助政府這一“有形之手”進(jìn)行有力地干預(yù)。以政府為主導(dǎo)的公共就業(yè)服務(wù)（PES）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)和調(diào)節(jié)人力資源市場(chǎng)的一個(gè)重要方式。這在理論上被看做是彌補(bǔ)勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的缺陷與不足，調(diào)節(jié)和減少失業(yè)、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施就是要建立公共就業(yè)服務(wù)制度，形成較為完善的公共就業(yè)服務(wù)體系（圖2）。

圖2 農(nóng)民工轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)機(jī)制變化

加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的突出矛盾之一，就是日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不足、不到位的矛盾。這一矛盾表現(xiàn)在農(nóng)民工身上就是基本公共服務(wù)的不均等和普遍性的缺失，在就業(yè)問(wèn)題上常常被排斥在公共就業(yè)服務(wù)之外。這不僅不符合社會(huì)主義制度的根本要求，違背了公平正義原則，而且農(nóng)民工“用腳投票”形式或其它非理性方式進(jìn)行“抗?fàn)帯?，必然?huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失，并且在宏觀層面上影響我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康與構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)，幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)，提高他們的就業(yè)質(zhì)量，構(gòu)建和諧的勞動(dòng)關(guān)系，解決他們的后顧之憂具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

雖然在有些學(xué)者看來(lái)，農(nóng)民工就業(yè)僅僅是農(nóng)民工的表層問(wèn)題，但我們認(rèn)為，農(nóng)民工就業(yè)不僅僅是實(shí)現(xiàn)就業(yè)問(wèn)題，更為重要的是如何提高他們的就業(yè)質(zhì)量問(wèn)題；只要農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題得到了很好地解決，就能為農(nóng)民工其他問(wèn)題的解決奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。做好農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)不僅符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也是建設(shè)公共服務(wù)型政府和推動(dòng)“基本公共服務(wù)均等化”的內(nèi)在要求。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在以人為本、和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展理念下，農(nóng)民工問(wèn)題上得到了政府部門的重視，2006年出臺(tái)了解決農(nóng)民工問(wèn)題的指導(dǎo)性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》。但進(jìn)一步改變當(dāng)前農(nóng)民工（新生代農(nóng)民工）境遇，需要進(jìn)一步深化改革；其中一個(gè)重要方面就是政府部門需要正確界定自身的角色，改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)采取自由放任的“無(wú)為”工作狀態(tài)，切實(shí)承擔(dān)起為社會(huì)公眾提供均等化公共服務(wù)的責(zé)任。公共就業(yè)服務(wù)是基本公共服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，為農(nóng)民工提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的公共就業(yè)服務(wù)，就是要讓“公共服務(wù)的陽(yáng)光”普照在農(nóng)民工身上，為他們順利地向市民轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。因而，農(nóng)民工市民化，“就業(yè)服務(wù)須先行”。

2 農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)在推動(dòng)中國(guó)改革發(fā)展中的戰(zhàn)略定位

農(nóng)民工的一個(gè)重要而又現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是他們的就業(yè)問(wèn)題。做好農(nóng)民工公共就業(yè)服不僅看做是新生代農(nóng)民工完成“終極轉(zhuǎn)換”的一項(xiàng)中間性制度安排，也可以看做是解決農(nóng)民工問(wèn)題的一種持續(xù)性保障。不僅體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)民工最直接、最現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)懷，而且能夠促進(jìn)他們合理有序的流動(dòng)、轉(zhuǎn)移，優(yōu)化人力資源配置。農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)具有重要的戰(zhàn)略地位，能夠?yàn)橥苿?dòng)中國(guó)改革發(fā)展、城鄉(xiāng)二元體制根本性解決創(chuàng)造一定的基礎(chǔ)與條件。

2.1 以公共就業(yè)服務(wù)為抓手，帶動(dòng)基本公共服務(wù)的全面提升，漸次推進(jìn)戶籍制度改革

農(nóng)民工是改革開(kāi)放后“中國(guó)農(nóng)民的又一次偉大創(chuàng)舉”。改革開(kāi)放解放了生產(chǎn)力，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展致使土地所能容納的勞動(dòng)力的有限性逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。一些農(nóng)民在在理性動(dòng)機(jī)下開(kāi)始告別傳統(tǒng)的謀生方式，沖破了城鄉(xiāng)之間的“藩籬”，到城市尋求生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)，逐漸形成“民工潮”。然而，由戶籍制度而衍生的一系列城鄉(xiāng)分割制度安排，導(dǎo)致農(nóng)民和市民在待遇、機(jī)會(huì)和權(quán)利上有了區(qū)分。相對(duì)于城市居民而言，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民始終是“一個(gè)制度外的現(xiàn)象”，是城市中的一個(gè)邊緣群體。他們僅僅因?yàn)榕c城市居民的“身份不同”，導(dǎo)致了他們無(wú)論在就業(yè)機(jī)會(huì)、工資待遇等方面，還是在公共服務(wù)方面與城市人存在著明顯的差異，尤其在就業(yè)上不僅就業(yè)質(zhì)量差，沒(méi)有穩(wěn)定性，而且還遭受如工資拖欠等諸多不公正待遇。究其根源，城鄉(xiāng)二元就業(yè)管理制度當(dāng)然是造成農(nóng)民工遭受就業(yè)困境的主因。而形成農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)服務(wù)缺失原因的一條邏輯路線是：戶籍制度→傳統(tǒng)就業(yè)制度→公共就業(yè)服務(wù)缺失（基本公共服務(wù)不均等）。他們因戶籍制度而遭受就業(yè)有歧視，進(jìn)而在基本公共服務(wù)不能同等享有。

改變農(nóng)民工的境遇需要深化改革。公共就業(yè)服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以政府為主導(dǎo)的一項(xiàng)公益性服務(wù)，是現(xiàn)代就業(yè)制度體系的一個(gè)重要組成部分。通過(guò)加強(qiáng)有針對(duì)性的公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，讓農(nóng)民工不僅能夠在就業(yè)前順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)；而且也可以在實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上不斷提高就業(yè)質(zhì)量，同時(shí)，也能夠在他們未能就業(yè)和正當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí)獲得救濟(jì)性服務(wù)，維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)益；這些方面最能體現(xiàn)農(nóng)民工最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。因而，解決農(nóng)民工問(wèn)題的一個(gè)重要支點(diǎn)，就是要加強(qiáng)有針對(duì)性的公共就業(yè)服務(wù)。

既然農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)缺失的根源是沿著“戶籍制度→傳統(tǒng)就業(yè)制度→公共就業(yè)服務(wù)缺失（基本公共服務(wù)不均等）”這樣的一條邏輯路線形成的。我們可以通過(guò)設(shè)計(jì)這樣的改革思路來(lái)推動(dòng)以戶籍為代表的城鄉(xiāng)二元制度體系的改革。將這種演化路徑進(jìn)行反推，按照“公共就業(yè)服務(wù)（基本公共服務(wù)）→就業(yè)制度改革→戶籍制度改革”的改革思路來(lái)推動(dòng)戶籍制度改革，解決農(nóng)民工問(wèn)題，以消除城鄉(xiāng)有別的“待遇差”。這一改革思路依然遵循了一條“由點(diǎn)到面”、“先外圍后內(nèi)核”漸次推進(jìn)的改革路徑，能在很大的程度上減少改革的阻力、壓力?！坝牲c(diǎn)到面”就是由類似公共就業(yè)服務(wù)這樣一個(gè)個(gè)點(diǎn)的推進(jìn)，發(fā)展到基本公共服務(wù)水平的全面提高?！跋韧鈬髢?nèi)核”就是先從外圍層層突破，再逐漸推進(jìn)根本制度的改革。之所以以這樣的思路來(lái)推進(jìn)改革的重要原因有三個(gè)：

（1）雖然戶籍制度是造成農(nóng)民工受到“非國(guó)民待遇”的根源，但想通過(guò)戶籍制度改革來(lái)一次性解決問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。一方面，戶籍的全面放開(kāi)，會(huì)造成一些大城市容納力的超負(fù)荷；另一方面，一些農(nóng)民工不一定愿意放棄土地。所以，只有將戶籍制度上附著的一些有差別權(quán)利的衍生制度逐漸剝離開(kāi)來(lái)，并進(jìn)行改革，才能讓戶籍制度回歸“人口統(tǒng)計(jì)與登記管理的意義”。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)戶籍制度不是不要改革，只有戶籍制度改革與其相配套的制度改革相結(jié)合，才能讓戶籍制度改革具有現(xiàn)實(shí)的意義。

（2）在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，政府轉(zhuǎn)變職能需要一個(gè)“抓手”。多年在農(nóng)民工問(wèn)題上的無(wú)為主義，孕育著“大有可為”的時(shí)機(jī)。尤其在當(dāng)前全國(guó)各地愈演愈烈的“民工荒”的形勢(shì)下，在新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工主體的情況下，搞好公共就業(yè)服務(wù)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，才能使各區(qū)域在“爭(zhēng)搶人力資源大戰(zhàn)”中覓得先機(jī)。

（3）農(nóng)民工就業(yè)與大學(xué)生就業(yè)、城市困難人群就業(yè)共同構(gòu)成了政府就業(yè)工作的重點(diǎn)。并且農(nóng)民工出現(xiàn)，首要的是對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)制度的沖擊。所以，清除就業(yè)體制障礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，搞好農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，是做好農(nóng)民工就業(yè)工作的基本要求。構(gòu)建農(nóng)民工公共就業(yè)就業(yè)服務(wù)體系，就是幫助新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)，提高他們的就業(yè)質(zhì)量，從而為他們?nèi)谌氤鞘袆?chuàng)造了前提條件，加快城市化進(jìn)程。

總之，改變農(nóng)民工“非國(guó)民待遇”，一直是學(xué)界、政界多年致力的目標(biāo)；至今仍然沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。在新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主體的情況下，深化改革，做好服務(wù)是理所當(dāng)然。而改革深化需要一個(gè)立足點(diǎn)，為農(nóng)民工提供便捷、高效的公共就業(yè)服務(wù)是推動(dòng)改革深化的一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)，也是加快改革的又一個(gè)“催化劑”。

2.2 以當(dāng)前就業(yè)總體形勢(shì)為契機(jī)，加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，不斷優(yōu)化人力資源的配置

自改革開(kāi)放以來(lái)，“農(nóng)民工”的產(chǎn)生、流動(dòng)，是市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化共同作用的結(jié)果。農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，不僅是現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要和必然趨勢(shì)，而且是在一定程度上沖破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，極大地推動(dòng)了中國(guó)城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程。因此，有的學(xué)者就認(rèn)為，“農(nóng)民外出務(wù)工具有社會(huì)進(jìn)步意義和改革意義”[13]。而農(nóng)民工就業(yè)一直是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的。從市場(chǎng)機(jī)制作用看，人力資源的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置的一種常態(tài)。與其他資源相比，人力資源是主宰、使用其他一切資源的主體，最具有活力。勞動(dòng)力自由流動(dòng)則是生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的重要方面[13]。

而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐證明，單一的市場(chǎng)機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，資源配置中的市場(chǎng)機(jī)制具有盲目性、滯后性等弊端，需要人為地進(jìn)行干預(yù)與合理的引導(dǎo)。其中公共就業(yè)服務(wù)在推動(dòng)人力資源流動(dòng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置中發(fā)揮重要作用。國(guó)際勞工組織早在1948年通過(guò)的《就業(yè)服務(wù)公約》第六條就規(guī)定基本公共就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹；促進(jìn)勞動(dòng)力跨職業(yè)、跨地域、暫時(shí)性跨地域和跨國(guó)流動(dòng)。因而，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的農(nóng)民工就業(yè)不能一直停留在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的“放任自流”狀態(tài)，游離于公共服務(wù)之外。加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，不僅可以減少農(nóng)民工流動(dòng)的盲目性，節(jié)約就業(yè)成本、減少用人單位的招聘成本；也可以通過(guò)加大農(nóng)民工技能培訓(xùn)力度，避免結(jié)構(gòu)性失業(yè)，從而進(jìn)一步優(yōu)化人力資源的配置。

就業(yè)形勢(shì)的新變化孕育著加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有利時(shí)機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)總體就業(yè)形勢(shì)發(fā)生了顯著變化。其中的一個(gè)顯著變化就是，自2004年沿海一些地區(qū)首次出現(xiàn)“民工荒”以來(lái)，現(xiàn)已演變?yōu)槠毡樾缘摹坝霉せ摹爆F(xiàn)象。從各地爭(zhēng)搶農(nóng)民工的新聞報(bào)道中可見(jiàn)一斑?！坝霉せ摹敝栽谌珖?guó)各地的普遍出現(xiàn)，除了宏觀上人力資源供需總量及結(jié)構(gòu)的變化原因外，還有微觀主體的深層原因，它是農(nóng)民工對(duì)一些區(qū)域長(zhǎng)期遭受不合理待遇的一種規(guī)避，也可以說(shuō)是農(nóng)民工理性抉擇的又一體現(xiàn)。

“用工荒”、“招工難”使得各地區(qū)的用人單位紛紛通過(guò)提高工資待遇等“前所未有”的手段來(lái)吸引農(nóng)民工，意味著農(nóng)民工的境遇發(fā)生了巨大變化。但是我們還應(yīng)看到現(xiàn)在全國(guó)各地爭(zhēng)搶農(nóng)民工的現(xiàn)象，還是市場(chǎng)自發(fā)的產(chǎn)物，是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的一些地區(qū)用人單位所采取的一種“被迫性”的行動(dòng)，絕不能演變成為政府部門無(wú)需作為的口實(shí)；沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)陸等欠發(fā)達(dá)地區(qū)爭(zhēng)搶農(nóng)民工的新現(xiàn)象、新形勢(shì)應(yīng)看作是孕育助推改革，推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的有利時(shí)機(jī)，是各地方政府部門推動(dòng)基本公共服務(wù)水平的提升與加強(qiáng)合作的契機(jī)?？梢酝茰y(cè)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小，在如何對(duì)待農(nóng)民工問(wèn)題上，各地方政府將由“排斥、防范、管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖蛹{、親近、服務(wù)”，將由經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單一比拼轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)實(shí)力+服務(wù)水平”的綜合性比拼。各地方政府部門只有把公共服務(wù)切實(shí)做好，賦予“筑巢引鳳”的新內(nèi)涵，才能吸引農(nóng)民工前來(lái)就業(yè)、工作，才能為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 以農(nóng)民工發(fā)展的最終趨勢(shì)為方向，加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，助推農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題。簡(jiǎn)單的說(shuō)，農(nóng)民工市民化就是在城市工作生活的農(nóng)民工由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，成為市民。盡管不同的學(xué)者對(duì)農(nóng)民工市民化有不同的見(jiàn)解，但農(nóng)民工市民化是他們?nèi)嫒谌氤鞘械倪^(guò)程；不僅僅包括工作在城市，擁有城市戶籍，更重要的是在思想觀念、價(jià)值取向、文化生活等方面的全方位地融入城市過(guò)程。因此，從這個(gè)層面上看，農(nóng)民工市民化不是簡(jiǎn)單的戶口轉(zhuǎn)變。另一方面，農(nóng)民工市民化，也有城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)接納吸收他們的過(guò)程，需要綜合配套的政策措施，還會(huì)牽涉到農(nóng)村的土地問(wèn)題。因而，農(nóng)民工市民化涉及的因素很多，不僅會(huì)涉及到城鄉(xiāng)、工業(yè)農(nóng)業(yè)、行業(yè)之間的發(fā)展，涉及到區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，還會(huì)涉及到中央和地方之間權(quán)力與資源的集中與分配，涉及到不同階層之間關(guān)系，又會(huì)關(guān)乎公民基本權(quán)利的行使和保護(hù)。打造農(nóng)民工“去”與“留”的機(jī)制[14]，“政府應(yīng)下大力氣清除勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度性障礙，使勞動(dòng)力的配置具有相對(duì)的穩(wěn)定性和較高的效應(yīng)?！?，從而解決‘轉(zhuǎn)移得出’和‘留得住’的問(wèn)題”[15]。從這個(gè)角度考量，市民化不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題。因而，推動(dòng)農(nóng)民工市民化需要一個(gè)突破口。而加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化可以助推農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工是一個(gè)過(guò)渡性群體，市民化是最終的趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)判斷，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，城市化進(jìn)程加快時(shí)期。但總體上，城市化速度滯后于工業(yè)化，數(shù)量龐大的農(nóng)民工被“拒之在城門之外”。由于農(nóng)民工市民化是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題，而且各地方政府在推動(dòng)農(nóng)民工市民化過(guò)程中都有諸如“有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)等”一些“硬性要求”條件，因此，農(nóng)民工的市民化必然會(huì)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

農(nóng)民工市民化過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是“如何讓農(nóng)民真正融入城市，生活得更有尊嚴(yán)？”穩(wěn)定的職業(yè)是農(nóng)民工“進(jìn)城”的基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)的主要目的，就在于以政府為主導(dǎo)公共就業(yè)服務(wù)既可以讓他們能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)，又能為他們?cè)谖茨芫蜆I(yè)、權(quán)益受到侵害時(shí)受到及時(shí)的救助，從而為他們?nèi)谌氤鞘谐蔀樾率忻駝?chuàng)造基礎(chǔ)和前提條件；同時(shí)，穩(wěn)定的就業(yè)、高質(zhì)量的就業(yè)狀態(tài)，又可以強(qiáng)化“業(yè)緣”這一社會(huì)網(wǎng)絡(luò)紐帶，打通農(nóng)民工社會(huì)階層向上流動(dòng)的渠道，以改變農(nóng)民工在城市中長(zhǎng)期依賴“血緣”、“地緣”為關(guān)系紐帶的局面。所以，讓農(nóng)民工進(jìn)城，順利地成為市民中的一員，終止城鄉(xiāng)勞動(dòng)力不同國(guó)民待遇的局面，需要重新構(gòu)造公共資源的分配，改革原有不合理的基本公共服務(wù)體制機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，本身就是一個(gè)將公共資源分配重新調(diào)整配置的過(guò)程，主旨在于以保障農(nóng)民工無(wú)論在何時(shí)何地就業(yè)，均能有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，享受同等的待遇和福利，也能享受到與本地戶籍居民大致相同的基本公共服務(wù)。

總之，農(nóng)民工問(wèn)題是中國(guó)在改革發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題，也必然通過(guò)改革發(fā)展來(lái)解決。從現(xiàn)實(shí)意義上看，農(nóng)民工市民化首先需要解決他們的就業(yè)問(wèn)題。切實(shí)為農(nóng)民工提供公共就業(yè)服務(wù)，不僅可以幫助他們順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，改善他們的外出就業(yè)環(huán)境，維護(hù)合法權(quán)益，而且可以提高他們的就業(yè)技能和適應(yīng)城市生活能力，為他們順利地“扎根于”城市創(chuàng)造前提條件和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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